鄒賢祥 包金運(yùn)

(1.西藏警官高等?？茖W(xué)校法律系，西藏拉薩850000;2.西藏自治區(qū)委黨校政法教研部，西藏拉薩850000)

1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放的時(shí)代，我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。西藏也如同全國(guó)一樣，走上了改革開(kāi)放的道路，西藏的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)進(jìn)入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。西藏地方立法事業(yè)蒸蒸日上，立法取得了輝煌成就，推動(dòng)西藏法制建設(shè)邁上新臺(tái)階。西藏地方立法為依法治藏奠定了法制基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善了西藏地方的民族法規(guī)體系，為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)足發(fā)展和長(zhǎng)治久安提供了有力的法治保障。新時(shí)代，全面建成小康和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的奮斗目標(biāo)對(duì)西藏地方立法提出了更高的要求，高質(zhì)量的立法必將為譜寫中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)西藏篇章提供立法保障。

一、改革開(kāi)放40年來(lái)西藏地方立法 取得的顯著成就

1984年隨著《民族區(qū)域自治法》的頒布，國(guó)家層面在維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、促進(jìn)民族自治地方發(fā)展、保障自治地方人民基本權(quán)益的立法上取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。改革開(kāi)放40年來(lái)，西藏地方立法成效顯著。自治區(qū)人大及其常委會(huì)先后制定、批準(zhǔn)(包括廢除)388件地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定，并對(duì)多項(xiàng)全國(guó)性法律制定了適合西藏特點(diǎn)的實(shí)施辦法[注]該數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(2018年7月20日)。。改革開(kāi)放40年，既是西藏社會(huì)從跨越式發(fā)展走向長(zhǎng)足發(fā)展的40年，也是地方立法快速發(fā)展的40年。

(一)體現(xiàn)民族區(qū)域自治精神的立法得到重視

西藏自治區(qū)作為民族自治地方享有雙重立法權(quán)，即自治區(qū)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法制定地方性法規(guī)的權(quán)利，以及基于職權(quán)制定自治條例和單行條例的權(quán)利[注]2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將地方立法權(quán)的主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，規(guī)定普通設(shè)區(qū)的市也享有制定地方性法規(guī)的權(quán)利，據(jù)此，除西藏自治區(qū)和拉薩市以外，山南、林芝、昌都、日喀則和那曲市等五市依據(jù)憲法享有地方性法規(guī)的制定權(quán)。。至2018年7月，西藏兩級(jí)人大共制定頒布了81件地方條例(其中8件已失效)，這些條例從調(diào)整的社會(huì)關(guān)系上涉及政治、經(jīng)濟(jì)、旅游文化、資源、衛(wèi)生、交通等方面。詳見(jiàn)下表[注]該數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(2018年7月20日)。。

調(diào)整的社會(huì)關(guān)系政治經(jīng)濟(jì)文化件數(shù)19 12 5調(diào)整的社會(huì)關(guān)系社會(huì)管理環(huán)境衛(wèi)生件數(shù)22103調(diào)整的社會(huì)關(guān)系資源旅游交通件數(shù)433

從上表可以看出，西藏地方自治條例主要涉及本行政區(qū)內(nèi)的政權(quán)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理。例如，《西藏自治區(qū)立法條例》(2001年頒布，2017年第5次修訂)、《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》(1992年頒布,2016年第3次修訂)、《西藏自治區(qū)財(cái)政監(jiān)督條例》(2005年頒布)、《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》(2012年頒布)、《西藏自治區(qū)無(wú)線電管理?xiàng)l例》(2014年頒布)、《西藏自治區(qū)建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(2015年頒布)等[注]該數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(2018年7月20日)。。上述條例的頒布施行，對(duì)于西藏社會(huì)和諧穩(wěn)定、規(guī)范社會(huì)管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了至關(guān)重要的作用。

除了自治地方的自主制定地方條例，改革開(kāi)放40年來(lái)，為了保證國(guó)家法律在西藏的靈活實(shí)施，依據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法的授權(quán)，西藏根據(jù)本地實(shí)際制定了3部變通規(guī)定，即《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)〉的若干變通辦法》《西藏自治區(qū)施行〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉的變通條例》和《西藏自治區(qū)施行〈中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法〉的變通規(guī)定》[注]該數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(2018年7月20日)。。上述變通規(guī)定作為西藏地方立法的主要成果，涉及西藏本地對(duì)社會(huì)發(fā)展水平、婚姻家庭習(xí)俗與國(guó)家基本法律不相一致的調(diào)整，既體現(xiàn)了西藏自治區(qū)的地方自治立法權(quán)，又切實(shí)保障了民族自治地方依法管理本民族事務(wù)的權(quán)利[1]。

(二)維護(hù)少數(shù)民族權(quán)益、保護(hù)民族傳統(tǒng)文化的立法工作成就顯著

作為保障各少數(shù)民族憲法權(quán)利的制度設(shè)計(jì)，民族自治地方的自治立法權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心要素，同時(shí)也是少數(shù)民族權(quán)益保障的重要內(nèi)容[2]。改革開(kāi)放40年來(lái)，西藏地方立法的成就無(wú)論表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家基本法律的變通還是制定地方條例，無(wú)一不突出在對(duì)本地區(qū)、本民族傳統(tǒng)的尊重與保護(hù)上。自治區(qū)通過(guò)自治地方立法的形式最大程度地保障憲法和民族區(qū)域自治法賦予少數(shù)民族的權(quán)利得以落實(shí)。例如，為保障少數(shù)民族的婚姻、家庭習(xí)俗，1981年通過(guò)《西藏自治區(qū)施行〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉的變通條例》;以保障少數(shù)民族使用和發(fā)展本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利，1987年通過(guò)了《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語(yǔ)文的若干規(guī)定(試行)》(2002年修訂為《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語(yǔ)文的規(guī)定》)[注]該數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(2018年7月20日)。。為保障西藏地區(qū)優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化，保障少數(shù)民族的文化權(quán)利，自治區(qū)先后出臺(tái)了《西藏自治區(qū)文物保護(hù)條例》(2007年修訂)、《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)辦法》(2009年頒布)、《西藏自治區(qū)旅游管理?xiàng)l例》(2010年頒布)、《拉薩老城區(qū)保護(hù)條例》(2013年頒布)、《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮文化遺產(chǎn)保護(hù)管理?xiàng)l例》(2015年頒布)等[注]該數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(2018年7月20日)。。諸多“條例”和“辦法”的出臺(tái)，都是在體現(xiàn)國(guó)家法律基本精神原則的前提下，又充分尊重和考慮藏民族生活習(xí)慣和文化傳統(tǒng)，可謂成效顯著[3]。

(三)維護(hù)西藏社會(huì)穩(wěn)定,保障西藏人民基本權(quán)益的立法工作得到不斷提升

維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)憲法和民族區(qū)域自治法確立的一項(xiàng)基本原則。西藏自治區(qū)始終把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,保障人民群眾基本權(quán)益的立法作為立法工作的首要任務(wù)。例如，針對(duì)上世紀(jì)80年代末分裂勢(shì)力在拉薩制造的多起騷亂事件，自治區(qū)人大在1988年制定了《維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，反對(duì)分裂活動(dòng)的決議》，該決議在立法層面有效維護(hù)了西藏社會(huì)的穩(wěn)定；1995年，自治區(qū)人大制定了《關(guān)于堅(jiān)決反對(duì)達(dá)賴擅自宣布班禪轉(zhuǎn)世靈童的不法行為的決議》，該決議對(duì)于樹(shù)立國(guó)家主權(quán)權(quán)威、維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一起到了警示作用；2008年拉薩“3·14”打砸搶燒暴力事件后，自治區(qū)人大及時(shí)制定了《關(guān)于強(qiáng)烈譴責(zé)達(dá)賴集團(tuán)策劃煽動(dòng)極少數(shù)分裂主義分子打砸搶燒的罪惡行徑，堅(jiān)決維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，反對(duì)分裂破壞活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的決議》，并于2009年1月19日決定將每年3月28日設(shè)為“西藏百萬(wàn)農(nóng)奴解放紀(jì)念日”[注]該數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(2018年7月20日)。。這些西藏地方的重大立法不僅有效保護(hù)了改革開(kāi)放以來(lái)取得的偉大成就，而且切實(shí)維護(hù)了各族群眾的基本權(quán)益。

(四) 適應(yīng)改革需要的西藏地方立法工作不斷加快

近10年間，特別是黨的十八大以后，立法引領(lǐng)改革，為改革護(hù)航，已經(jīng)成為西藏地方立法工作的核心價(jià)值導(dǎo)向。例如，2011年，自治區(qū)人大常委會(huì)制定了《西藏自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行電話和互聯(lián)網(wǎng)用戶真實(shí)身份登記的決定》，此決定的頒布，對(duì)于維護(hù)新時(shí)期西藏信息網(wǎng)絡(luò)安全、保護(hù)公民合法權(quán)益起到了至關(guān)重要的作用；2012年自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》，在雪域高原第一次以“條例”的形式實(shí)現(xiàn)了維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的法治化；2013年自治區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)了修改后的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，進(jìn)一步明確了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律規(guī)定；為依法管理宗教事務(wù)，維護(hù)藏傳佛教正常秩序，自治區(qū)于2012年制定了《西藏自治區(qū)大型宗教活動(dòng)管理辦法》、2014年制定了《藏傳佛教寺廟定員僧尼吸收補(bǔ)充辦法(暫行)》《西藏自治區(qū)藏傳佛教事務(wù)條例》的制定工作正加緊推動(dòng)，以立法推動(dòng)社會(huì)管理，西藏真正做到對(duì)寺廟治理和僧人管理的規(guī)范化和法治化；2015年，為加強(qiáng)對(duì)西藏重點(diǎn)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，自治區(qū)人大常委會(huì)頒布了《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮文化遺產(chǎn)保護(hù)管理?xiàng)l例》；2016年，為適應(yīng)當(dāng)下西藏社會(huì)管控的需要，自治區(qū)人大常委會(huì)修訂了《西藏自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》；為弘揚(yáng)社會(huì)正氣、踐行習(xí)總書(shū)記提出的“五位一體”總體布局的需要，2017年，自治區(qū)人大常委會(huì)制定了《西藏自治區(qū)見(jiàn)義勇為人員表彰獎(jiǎng)勵(lì)和權(quán)益保障條例》[注]該數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(2018年7月20日)。。面向新時(shí)代，西藏地方在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、弘揚(yáng)社會(huì)正氣、完善社會(huì)治理等方面的立法步伐明顯加快。西藏各項(xiàng)改革推進(jìn)到哪里，立法就跟進(jìn)到哪里，“改革精神與法治精神同步契合”[4]。

二、西藏地方進(jìn)一步完善立法的重要 作用及其經(jīng)驗(yàn)

(一)西藏地方立法為依法治藏提供了法制基礎(chǔ)

2015年8月，中央第六次西藏工作座談會(huì)在北京召開(kāi)，此次會(huì)議確定將“依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”作為新時(shí)期治藏的基本原則。積極探索具有中國(guó)特色、符合西藏特點(diǎn)的法治道路，是實(shí)現(xiàn)西藏社會(huì)長(zhǎng)治久安的必然選擇[5]。

法治首先是良法之治[6]。依法治藏的前提當(dāng)然要求必須有適合西藏需要、符合西藏實(shí)際并盡可能完備的法律依據(jù)。西藏40年地方立法的顯著成就，形成的幾百部地方性法規(guī)和自治條例，是依法治藏方略實(shí)施和實(shí)現(xiàn)最堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。以2001年頒行的《西藏自治區(qū)立法條例》為例，該條例的施行使得西藏地方立法第一次實(shí)現(xiàn)了程序的法定化，立法程序的法定化保證了西藏地方立法質(zhì)量的不斷提升。同時(shí)，我們也應(yīng)看到，西藏的特殊區(qū)情需要與現(xiàn)有的立法也形成了一定的倒掛現(xiàn)象，即立法的速度與質(zhì)量跟不上西藏社會(huì)治理與反分裂工作的需要，這就需要我們把民族、宗教、反分裂斗爭(zhēng)等這些經(jīng)常性的、重要性的、復(fù)雜性的工作通過(guò)立法來(lái)加以規(guī)范，以不斷提升西藏社會(huì)治理的規(guī)范化和科學(xué)化水平。

(二)西藏地方立法進(jìn)一步完善了民族法規(guī)體系

我國(guó)已初步建立了以《憲法》為核心，以《民族區(qū)域自治法》為基本法，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章以及自治地方的單行條例和地方性法規(guī)規(guī)章等構(gòu)成的民族法規(guī)體系[7]。這一法規(guī)體系不僅賦予了民族區(qū)域自治的法律地位，而且比較完整地規(guī)范了民族區(qū)域自治的法律關(guān)系。改革開(kāi)放40年來(lái)，西藏地方立法形成的近400部地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定不僅是西藏本地區(qū)的立法成就，同時(shí)也是我國(guó)民族法規(guī)體系重要的組成部分。

西藏作為我國(guó)五個(gè)民族自治地區(qū)之一，地處反分裂的最前沿，在地理位置、民族構(gòu)成、宗教信仰、傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣等方面既有其他民族地區(qū)的共性，同時(shí)也有其獨(dú)特的個(gè)性特征。完善西藏的地方立法既可進(jìn)一步豐富我國(guó)的民族法規(guī)體系，同時(shí)也為其他邊疆民族地區(qū)在反對(duì)分裂維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一上提供立法參照。

(三)西藏地方立法為西藏社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展和長(zhǎng)治久安提供了有力的法治保障

改革開(kāi)放40年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，依法治藏持續(xù)推進(jìn)。西藏社會(huì)在“發(fā)展”與“穩(wěn)定”兩個(gè)方面均取得了顯著成就。發(fā)展為西藏的法治建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)法治建設(shè)的發(fā)展與進(jìn)步又為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的夯實(shí)提供了法治保障。面對(duì)新時(shí)期西藏發(fā)展所面臨的反對(duì)分裂、扶貧攻堅(jiān)、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)等諸多棘手問(wèn)題，只有堅(jiān)持依法治藏，不斷加強(qiáng)立法工作，科學(xué)立法，以更多契合西藏實(shí)際、符合西藏特點(diǎn)的立法成果來(lái)為西藏社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展和長(zhǎng)治久安提供更為有力的法治保障。

總結(jié)改革開(kāi)放40年來(lái)西藏立法成就的取得，既離不開(kāi)國(guó)家層面“依法治國(guó)”戰(zhàn)略實(shí)施的成果轉(zhuǎn)化，同時(shí)也得益于中央“依法治藏”方略的政策落實(shí)。總的來(lái)說(shuō)，可以從以下幾點(diǎn)來(lái)概括西藏地方立法取得的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.始終堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆四中全會(huì)中指出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的核心要義[5]。西藏40年的地方立法實(shí)踐始終以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為立法工作的首要原則。據(jù)此，2015年，自治區(qū)人大法工委員會(huì)起草了《西藏自治區(qū)人大常委會(huì)立法工作重要事項(xiàng)向區(qū)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度》，建立健全了西藏地方立法工作向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度。堅(jiān)持和完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)保證了西藏地方立法的社會(huì)主義方向。新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)是“全面集中統(tǒng)一”領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)只能加強(qiáng)不能削弱。

2.始終堅(jiān)持地方立法與國(guó)家法制的統(tǒng)一

我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，國(guó)家的統(tǒng)一是各民族生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，表現(xiàn)在立法上就要求國(guó)家法制的統(tǒng)一。西藏自治區(qū)作為實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的一個(gè)重要地區(qū)，西藏地方立法始終以《中華人民共和國(guó)憲法》《民族區(qū)域自治法》和其他基本法律為立法藍(lán)本。堅(jiān)持以現(xiàn)有的民族區(qū)域自治法規(guī)體系作為西藏地方立法的基本政治前提和法律依據(jù)，使得西藏地方立法既有力維護(hù)了國(guó)家法制的統(tǒng)一，又很好地實(shí)現(xiàn)了民族自治地方立法的靈活與變通[1]。1988年《維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，反對(duì)分裂活動(dòng)的決議》的頒布，就是西藏地方以立法踐行同一切違反國(guó)家憲法和法律、破壞國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的行為作斗爭(zhēng)的最好例證。

3.始終堅(jiān)持地方立法服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展

改革開(kāi)放40年來(lái)，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，這既離不開(kāi)中央的支持和兄弟省份的幫助，同時(shí)也離不開(kāi)西藏地方立法工作的保駕護(hù)航。自治區(qū)人大常委會(huì)先后制定頒布的《實(shí)施土地管理法辦法》(1992年頒布，后經(jīng)1997年第1次修正和1999年第2次修正)、《礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》(1999年頒布，2002年作了修正)、《旅游管理?xiàng)l例》(2002年頒布)、《商品交易市場(chǎng)管理?xiàng)l例》(1994年通過(guò)后，經(jīng)1997年第1次修正和2002年第2次修正)、《西藏自治區(qū)冬蟲(chóng)夏草交易管理暫行辦法》(2009年頒布)、《西藏拉薩國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理辦法》(2011年頒布)等一大批調(diào)整和促進(jìn)西藏地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法規(guī)，就是地方立法對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最好服務(wù)[注]該數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(2018年7月20日)。。新時(shí)代的西藏地方立法工作更要服從和服務(wù)于西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

4.始終堅(jiān)持以地方立法維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

改革開(kāi)放40年西藏地方立法以實(shí)踐證實(shí)了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定乃是立法工作的第一要?jiǎng)?wù)。例如，《關(guān)于維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、反對(duì)分裂活動(dòng)的決議》《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法〉辦法》《關(guān)于堅(jiān)決反對(duì)達(dá)賴擅自宣布班禪轉(zhuǎn)世靈童的不法行為的決議》《關(guān)于強(qiáng)烈譴責(zé)達(dá)賴集團(tuán)策劃煽動(dòng)極少數(shù)分裂主義分子打砸搶燒的罪惡行徑，堅(jiān)決維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，反對(duì)分裂破壞活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的決議》等一大批地方性法規(guī)的制定都為維護(hù)西藏社會(huì)穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。面對(duì)西方國(guó)家和以十四世達(dá)賴為首的分裂勢(shì)力持續(xù)實(shí)施的分裂破壞活動(dòng)，西藏地方需要繼續(xù)完善立法以應(yīng)對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的艱巨任務(wù)和更大挑戰(zhàn)。

三、新時(shí)代西藏地方立法發(fā)展的方向指引

改革開(kāi)放40年來(lái)西藏地方立法成效顯著，立法成果既有力促進(jìn)了西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也為西藏社會(huì)的穩(wěn)定提供了持久的法制保障。黨的十九大后，西藏與全國(guó)一樣，不僅要實(shí)現(xiàn)全面小康，更要為“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)而不懈努力。新時(shí)代的篇章已經(jīng)開(kāi)啟，西藏地方立法應(yīng)明確方向，以高質(zhì)量的立法來(lái)保障西藏與全國(guó)一道實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的奮斗目標(biāo)。

(一)必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想為指導(dǎo)

習(xí)近平新時(shí)代法治思想的核心理念是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。把中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到依法治藏實(shí)踐的全過(guò)程和各個(gè)具體方面，是西藏法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)[8]。新時(shí)代西藏地方立法工作必須遵循西藏法治建設(shè)的既成基本經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持重大事項(xiàng)的立法必須按照《西藏自治區(qū)人大常委會(huì)立法工作重要事項(xiàng)向區(qū)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度》的規(guī)定，及時(shí)向黨委部門請(qǐng)示報(bào)告，以此保證西藏地方立法在政治方向上始終與習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，以符合“黨心”“民心”的立法推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維穩(wěn)工作的新局面。

(二)必須緊緊圍繞“依法治藏”這一目標(biāo)

“依法治藏”是黨中央確立的治藏方略的重要原則。新時(shí)代西藏地方立法工作應(yīng)嚴(yán)格遵循這一治藏方略，立足于西藏法治建設(shè)的復(fù)雜環(huán)境，全面有序地推進(jìn)立法工作。堅(jiān)持以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》為統(tǒng)領(lǐng)，把影響西藏穩(wěn)定與發(fā)展的諸多問(wèn)題都納入立法進(jìn)行規(guī)范，通過(guò)執(zhí)法來(lái)推動(dòng)，通過(guò)守法來(lái)保障，以期早日實(shí)現(xiàn)法治西藏的目標(biāo)。

(三)必須以促進(jìn)西藏各民族團(tuán)結(jié)與各民族交往交流交融為根本需要

在西藏120多萬(wàn)平方公里的土地上，居住著藏、漢、回等人口數(shù)量、文化差異顯著的各個(gè)民族。隨著改革開(kāi)放的不斷拓展，各民族之間的交往交流交融的力度不斷增強(qiáng)，因此西藏立法要為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)各民族交往交流交融提供法律保障。在《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》實(shí)施基礎(chǔ)上應(yīng)形成全自治區(qū)的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例。西藏地方立法要考慮民族心理和文化的立法與促進(jìn)各民族交往交流交融有機(jī)統(tǒng)籌起來(lái)，以立法和法律的實(shí)施保障各民族團(tuán)結(jié)和交往交流交融的實(shí)現(xiàn)。

(四)必須以地方立法助推西藏全面深化改革

西藏40年改革開(kāi)放取得的巨大成就，既離不開(kāi)國(guó)家法的引領(lǐng)，也離不開(kāi)西藏地方立法的支撐。黨的十八大之后，隨著中央層面全面深化改革的推進(jìn)，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)改革也全方位鋪開(kāi)。例如，加快推進(jìn)“多證合一”商事制度改革；推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；積極推動(dòng)川藏、渝藏區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等。西藏正以改革的行動(dòng)、開(kāi)放的市場(chǎng)主動(dòng)融入“一帶一路”的戰(zhàn)略布局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)。西藏應(yīng)積極利用《中華人民共和國(guó)憲法》《民族區(qū)域自治法》賦予的自治立法權(quán)，變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，變“保守”為“開(kāi)放”，以更完備、更高質(zhì)量的立法為西藏改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)保駕護(hù)航。

(五)必須突出解決新時(shí)代西藏社會(huì)發(fā)展的主要矛盾和特殊矛盾

西藏社會(huì)的主要矛盾和特殊矛盾是中央第五次西藏工作座談會(huì)上提出來(lái)的。在中央第六次西藏工作座談會(huì)上，習(xí)近平同志指出“必須牢牢把握西藏社會(huì)的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持對(duì)達(dá)賴集團(tuán)斗爭(zhēng)的方針政策不動(dòng)搖”[注]黨的十九大之后，隨著中國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，即“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”已轉(zhuǎn)化為“人民對(duì)美好生活的需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，西藏作為整體國(guó)家的組成部分，社會(huì)發(fā)展面臨的主要矛盾當(dāng)然亦隨之發(fā)生變化。。相比內(nèi)地省份和其他民族地區(qū)，西藏地區(qū)的社會(huì)矛盾相對(duì)復(fù)雜，不僅面臨發(fā)展的問(wèn)題，更面臨嚴(yán)峻的反分裂問(wèn)題。為了切實(shí)解決西藏社會(huì)存在的主要矛盾和特殊矛盾，我們應(yīng)緊扣中央對(duì)西藏的戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持依法治藏，重點(diǎn)推進(jìn)在“發(fā)展”與“穩(wěn)定”兩大領(lǐng)域的立法，以法制的成果促進(jìn)和保障西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)期穩(wěn)定。

(六)必須契合新時(shí)代西藏社會(huì)民生發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

關(guān)注和保障民生不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨在西藏踐行“執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求和重要體現(xiàn)，也是新時(shí)代西藏社會(huì)整體建設(shè)的重要組成部分。民不聊生，必將引起社會(huì)動(dòng)蕩，這是人類社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律[9]。作為依法治藏重要組成部分的西藏地方立法工作，要多在具體民生領(lǐng)域，如“精準(zhǔn)扶貧”“教育”“醫(yī)療”“環(huán)?！薄暗缆方煌ā薄俺鞘凶》俊薄稗r(nóng)牧民安居”“養(yǎng)老”及“僧人社會(huì)保障”等方面加大立法工作，堅(jiān)持用法治手段和法治成果保障西藏民生事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

(七)必須體現(xiàn)構(gòu)建和推動(dòng)新時(shí)代西藏社會(huì)治理體系建設(shè)的需求

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出了“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，并提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”的重要論述[10]。西藏因?yàn)槠涮厥獾牡乩砑叭宋奶卣鳎又褡迮c宗教因素的疊加，使得西藏社會(huì)的治理較之一般省市呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的局面。西藏地方立法雖呈現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展某種程度的契合，但立法工作的步伐跟不上西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)足發(fā)展。近年來(lái)，隨著西藏各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的加快推進(jìn)，社會(huì)治理層面的創(chuàng)新舉措也層出不窮，如“網(wǎng)格化管理”“雙聯(lián)戶建設(shè)”“河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制”“駐村”“駐寺”“寺廟社區(qū)管控”等，面對(duì)諸多新型社會(huì)治理模式的出現(xiàn)，西藏地方立法雖積極跟進(jìn)，但在模式確認(rèn)與規(guī)范確定上仍顯得相對(duì)滯后。因此，新時(shí)代的西藏地方立法工作應(yīng)更多地關(guān)注和回應(yīng)西藏社會(huì)治理層面的諸多制度創(chuàng)新，尤其是基層社會(huì)治理的“西藏創(chuàng)新”，以上層建筑的筑牢來(lái)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制基礎(chǔ)。

四、小結(jié)

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)在實(shí)踐中摸索并取得了顯著成效。歷經(jīng)40年的探索與發(fā)展，西藏地方立法工作在自我發(fā)展和完備的過(guò)程中，見(jiàn)證著中國(guó)共產(chǎn)黨走向依法治國(guó)、依法治藏，并推動(dòng)著民族區(qū)域自治政策的實(shí)現(xiàn)和完善。西藏40年的法治實(shí)踐證明，民族地方立法工作對(duì)西藏社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和整體的和諧穩(wěn)定起到了不可忽視的法治保障作用。在西藏長(zhǎng)足發(fā)展和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)全面推進(jìn)的同時(shí)，我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，進(jìn)入新時(shí)代的西藏社會(huì)仍面臨“發(fā)展”與“穩(wěn)定”的巨大考驗(yàn)，既存在和全國(guó)一致的社會(huì)發(fā)展主要矛盾，更有其社會(huì)發(fā)展的特殊矛盾，分裂與反分裂的斗爭(zhēng)仍然艱巨復(fù)雜。新時(shí)代的西藏地方立法工作應(yīng)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，以服從和服務(wù)于西藏社會(huì)主要矛盾和特殊矛盾的解決為需要，加快在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、助推改革開(kāi)放、構(gòu)建社會(huì)治理體系和促進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的立法速度，以更高質(zhì)量的立法開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代西藏地方立法工作的新局面。