吳建南，文 婧，秦 朝

(1.上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030； 2.上海交通大學(xué) 中國(guó)城市治理研究院，上海 200030)

一、引言

1.問題的提出

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，城市化水平不斷提高。然而，長(zhǎng)期“高污染、高能耗”的粗放發(fā)展方式給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重破壞，尤其是大氣污染問題一度呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)。2013年1月的霧霾污染造成74個(gè)城市發(fā)生677天次重度及以上污染天氣；2016年僅有84個(gè)城市達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，占監(jiān)測(cè)城市的24.85%[注]《2016年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，中華人民共和國(guó)環(huán)保部。。環(huán)境問題影響公民健康、社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，黨和政府高度重視。

我國(guó)最早的行政約談實(shí)踐肇始于稅務(wù)部門[1]，此后，在工商管理[2]、食品安全[3]、環(huán)境保護(hù)[4]等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。2014年5月，環(huán)保部出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱暫行辦法)，對(duì)約談啟動(dòng)情形、程序、主體等方面進(jìn)行規(guī)定，推動(dòng)約談這一督政機(jī)制的規(guī)范化。暫行辦法頒布后，環(huán)保部及各地環(huán)保督查中心對(duì)全國(guó)多個(gè)單位(包括城市、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)有企業(yè))的行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了約談，提出問題所在，并要求其限期提交整改方案。以往研究認(rèn)為，環(huán)保約談能夠整合社會(huì)輿論力量，促使地方政府重視自身的環(huán)境責(zé)任，而非在環(huán)境政策執(zhí)行中只關(guān)注企業(yè)治污責(zé)任[5]。作為由督企轉(zhuǎn)為督政的有力抓手[4]，環(huán)保約談能否明顯改善被約談地大氣污染狀況？觀察周期不同，其效果是否存在差異？這些問題的回答是進(jìn)一步提升環(huán)保約談效果、完善我國(guó)大氣污染治理體系的重要基礎(chǔ)。

2.環(huán)保約談的相關(guān)規(guī)定

在暫行辦法中，環(huán)保約談是指環(huán)保部或環(huán)保部與組織、監(jiān)察等部門依法對(duì)于環(huán)保職責(zé)“未履行或履行不到位”的有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行“告誡談話、指出問題、提出整改要求并督促整改”的行為。在此基礎(chǔ)上，暫行辦法詳細(xì)規(guī)定了啟動(dòng)約談程序(約談申請(qǐng)、約談通知)及條件(約談情形)、實(shí)施約談程序(約談程序、公開規(guī)定)和監(jiān)督約談落實(shí)等有關(guān)方面，并附上約談紀(jì)要樣式。

暫行辦法明確規(guī)定十余種約談啟動(dòng)情形，如未落實(shí)國(guó)家環(huán)保法律、法規(guī)等，未完成環(huán)保目標(biāo)任務(wù)，區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量明顯惡化，引起環(huán)境糾紛、群眾反復(fù)集體上訪，觸犯生態(tài)紅線，干預(yù)、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等十種行為，環(huán)保部依據(jù)該暫行辦法，對(duì)存在上述一種或多種情形的城市(單位)進(jìn)行約談。要點(diǎn)如表1所示：

表1 環(huán)保部約談暫行辦法要點(diǎn)

3.研究現(xiàn)狀

近年來(lái)，許多學(xué)者就環(huán)境治理政策工具開展研究。根據(jù)作用主體的不同，本文將其分為兩類，一類是針對(duì)排污主體的政策工具。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)總結(jié)了三類環(huán)境政策工具，“命令—控制型工具”、“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具”和“勸說(shuō)式工具”[6]。Till(2005)將政策工具分為兩類，命令控制型(如技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)等)和市場(chǎng)型(如排污稅和排污權(quán)交易等)[7]。趙新峰等(2016)將環(huán)境政策工具劃分為包括標(biāo)準(zhǔn)、禁令、法規(guī)等的“管制型政策工具”；環(huán)境稅、費(fèi)、可交易排污權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)鹊摹笆袌?chǎng)型政策工具”和環(huán)境教育等的“自愿型政策工具”[8]。與之類似的分類方法還可見余偉等(2016)[9]。

另一類是針對(duì)治理主體的政策工具。Wu等(2016)發(fā)現(xiàn)實(shí)施自上而下的環(huán)?？己藘H對(duì)可見度較高的約束性環(huán)境污染物減排有顯著影響[10]，Zhang等(2018)實(shí)證檢驗(yàn)了環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核與PM2.5濃度降低之間的因果關(guān)系[11]。在公眾參與改善大氣污染治理研究方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為積極推動(dòng)環(huán)保中的公眾參與是解決環(huán)境保護(hù)問題的根本途徑之一[12-13]；國(guó)外研究認(rèn)為公眾參與使決策更加合理高效[14]，而公眾參與會(huì)受到信息獲得的限制[15]。本文將環(huán)保約談歸為針對(duì)治理主體的政策工具，通過對(duì)地方政府施加壓力并公開約談信息督促環(huán)境治理行動(dòng)。

現(xiàn)有研究從環(huán)保約談的類型、機(jī)制、存在問題和完善路徑等角度對(duì)其機(jī)制進(jìn)行探討，這些研究主要集中在制度梳理及個(gè)案分析上，方法上較多采用概念闡釋和理論探討等[4,16-17]。在環(huán)保約談效果方面，石慶玲等(2017)運(yùn)用斷點(diǎn)回歸法對(duì)25個(gè)被約談城市的進(jìn)行分析，以因空氣污染被約談的城市為實(shí)驗(yàn)組，其它被約談城市為對(duì)照組，結(jié)果發(fā)現(xiàn)環(huán)保約談對(duì)于因空氣污染被約談的城市具有明顯效果，而對(duì)于其它被約談城市則沒有顯著影響[18]，但未見對(duì)內(nèi)生性和對(duì)照組趨勢(shì)一致性問題的回應(yīng)，且隨時(shí)間變化的隨機(jī)性因素?zé)o法控制，用時(shí)間作為斷點(diǎn)依據(jù)存在缺陷。郝亮等(2017)以臨沂市為例，從政策執(zhí)行角度對(duì)約談疏通“中梗阻”的作用機(jī)制包括增強(qiáng)上級(jí)環(huán)境部門的行政權(quán)威、弱化同級(jí)政府的非法干預(yù)，調(diào)整政績(jī)考核的激勵(lì)結(jié)構(gòu)、重塑政府的責(zé)任體系，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同、塑造政策執(zhí)行的良好環(huán)境等方式[19]。

從上述研究梳理中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有大氣污染治理政策效果評(píng)估研究中，從變量選擇來(lái)看，多數(shù)采用一種或幾種污染物的濃度來(lái)反映空氣質(zhì)量(如PM2.5、SO2、NOx等)，這對(duì)于評(píng)估某類污染物減排效果是可行的，而如果要評(píng)估空氣質(zhì)量改善整體效果則使用2012年環(huán)保部發(fā)文實(shí)施的空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)更有代表性[20]。從研究方法來(lái)看，對(duì)照組的選擇是效果對(duì)比過程中的重要環(huán)節(jié)，直接影響了對(duì)比的可靠性，而現(xiàn)有研究多采用地理距離最近作為對(duì)照組的選擇標(biāo)準(zhǔn)[18,21],然而城市環(huán)境空氣質(zhì)量除了自然條件差異的影響之外，還受到能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)等因素影響[22]。此外，目前的環(huán)保約談研究多集中于理論探討、特征總結(jié)和個(gè)案分析，亟待在彌補(bǔ)方法不足基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)證研究。

本文選取因大氣污染被約談的14個(gè)城市作為對(duì)象，運(yùn)用雙重差分法實(shí)證檢驗(yàn)環(huán)保約談在不同觀察周期的效果，更進(jìn)一步的創(chuàng)新之處在于：一是選取同省份、空氣質(zhì)量趨勢(shì)最相近的城市作為對(duì)照組，而非以地理距離最近為選擇標(biāo)準(zhǔn)，以減少實(shí)驗(yàn)干預(yù)之外其它因素的影響；二是進(jìn)行實(shí)驗(yàn)前測(cè)，以檢驗(yàn)約談行為選擇城市過程中的隨機(jī)性，目前環(huán)保約談相關(guān)實(shí)證研究中并未對(duì)隨機(jī)性進(jìn)行處理，難以對(duì)DID的內(nèi)生性問題進(jìn)行回應(yīng)；三是觀察周期為一個(gè)月、三個(gè)月和一年，以展現(xiàn)不同觀察周期之間效果的差異性。

二、研究設(shè)計(jì)

1.樣本選擇

為了檢驗(yàn)環(huán)保約談實(shí)施效果，我們選取因空氣質(zhì)量被約談的城市為案例進(jìn)行分析，一是空氣質(zhì)量與居民生活健康息息相關(guān)，可觀測(cè)度高、受關(guān)注度高，二是空氣質(zhì)量可用空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)量化表示，可以獲得公開數(shù)據(jù)[注]國(guó)家環(huán)保部數(shù)據(jù)中心：http://datacenter.mep.gov.cn。。截至2017年1月，因大氣污染問題被約談的共有20個(gè)城市。其中隆堯縣、任縣屬于縣級(jí)市，空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)暫未在國(guó)家環(huán)保部數(shù)據(jù)中心檢索到；南陽(yáng)、六盤水、百色和呂梁市的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)記錄從2015年1月開始，距約談時(shí)間過短，無(wú)法和其它案例城市以相同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比分析。因此，我們選取鄭州、安陽(yáng)、滄州、承德、臨沂、德州、沈陽(yáng)、馬鞍山、長(zhǎng)治、安慶、濟(jì)寧、咸陽(yáng)、商丘和臨汾共14個(gè)城市作為研究對(duì)象(見表2)，對(duì)其約談后的空氣質(zhì)量改善效果進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

對(duì)照組選擇的合理性是保證分析過程有效的關(guān)鍵。在本研究背景下，無(wú)法找到與被約談城市空氣質(zhì)量完全一致的對(duì)比城市，在選擇對(duì)照組時(shí)遵循兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一，對(duì)照組城市與被約談城市來(lái)自同省份，以降低自然環(huán)境條件、環(huán)保政策等差異的影響；其二，盡管被約談城市與對(duì)照組城市空氣質(zhì)量存在差異，但要盡量尋找在約談發(fā)生前12個(gè)月與被約談城市空氣質(zhì)量發(fā)展趨勢(shì)一致的城市來(lái)對(duì)比。

選擇過程主要分為三步：第一，選擇能在環(huán)保部數(shù)據(jù)中心檢索到約談前一年空氣質(zhì)量指數(shù)的同省份城市；第二，計(jì)算出每個(gè)城市自身空氣質(zhì)量指數(shù)的逐月一階差分值(即本月的值減去該市前一月的值)；第三，與被約談城市的一階差分值做相關(guān)分析，相關(guān)系數(shù)最接近1且統(tǒng)計(jì)學(xué)呈現(xiàn)顯著性的城市即為與被約談城市空氣質(zhì)量狀況變化趨勢(shì)最接近的城市，即為對(duì)照城市。用上述方法選擇鄭州市、沈陽(yáng)市、滄州市、承德市、臨沂市、馬鞍山市、德州市、長(zhǎng)治市、安慶市、濟(jì)寧市、咸陽(yáng)市、商丘市和臨汾市的對(duì)照城市分別為開封市、鞍山市、唐山市、廊坊市、棗莊市、合肥市、萊蕪市、運(yùn)城市、宣城市、棗莊市、銅川市、許昌市和運(yùn)城市[注]需要說(shuō)明的是，雖然有對(duì)照組城市出現(xiàn)多次，但由于不同城市被約談的時(shí)間不同，因而對(duì)照組城市的數(shù)據(jù)并無(wú)重復(fù)。此外，在十四組對(duì)照城市中，僅有濟(jì)寧棗莊、鄭州開封、咸陽(yáng)銅川、臨汾運(yùn)城四組城市臨近或接壤，而據(jù)石慶玲、陳詩(shī)一、郭峰(2017)[28]的研究發(fā)現(xiàn)臨近城市的溢出效應(yīng)并不顯著，支持了本文對(duì)照組的選取結(jié)果。。

表2 樣本城市情況表

2.研究方法

雙重差分法(也稱倍差法、Difference-in-Difference)是評(píng)估政策效果的重要研究方法之一。Eissa等1996年應(yīng)用該方法研究發(fā)現(xiàn)美國(guó)1986年稅制改革使單身有孩子女性的勞動(dòng)參與率有所提高[23]；國(guó)內(nèi)學(xué)者周黎安和陳燁用該方法估計(jì)了農(nóng)村稅費(fèi)改革政策對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的影響[24]。在環(huán)境政策領(lǐng)域也有研究使用雙重差分法對(duì)比政策實(shí)施前后的因變量以評(píng)估政策效果[21,25-27]。本文構(gòu)造了環(huán)保部或各督查中心約談的“約談組”和沒有被約談的“對(duì)照組”，對(duì)比約談前后兩組城市空氣質(zhì)量差異。

在使用雙重差分方法前，需要檢驗(yàn)本案例是否符合雙重差分方法的隨機(jī)性、趨勢(shì)一致性要求，以確保分析結(jié)果的無(wú)偏性。我們首先檢驗(yàn)了環(huán)保約談的開展對(duì)城市選取是否滿足隨機(jī)性。從直觀上來(lái)看，雖然環(huán)保約談選擇環(huán)保工作不到位的城市作為對(duì)象，然而并沒有完全按照空氣質(zhì)量排名進(jìn)行選擇。進(jìn)一步地，我們參考已有文獻(xiàn)，如鄭新業(yè)(2011)[28]和張成等(2017)[29]的處理方法，采用Probit模型來(lái)檢驗(yàn)環(huán)保約談選擇城市的隨機(jī)性。將“是否被約談”作為被解釋變量，以空氣質(zhì)量指數(shù)為解釋變量，同時(shí)以當(dāng)?shù)厝丝诤腿司a(chǎn)總值作為控制變量，選取因空氣質(zhì)量被約談城市所在省份的所有地級(jí)市2014年的數(shù)據(jù)(環(huán)保約談開始前一年)進(jìn)行回歸，剔除缺失數(shù)據(jù)后的回歸結(jié)果顯示，空氣質(zhì)量指數(shù)AQI系數(shù)雖然大于零但并不顯著，證實(shí)了本案例符合雙重差分的隨機(jī)性前提假設(shè)。其次，還需檢驗(yàn)被約談城市和對(duì)照組城市在約談前的空氣質(zhì)量趨勢(shì)是否具有一致性。由于在選取對(duì)照組城市時(shí)已經(jīng)采取該條件，可以判斷這里適合使用雙重差分方法對(duì)環(huán)保約談效果進(jìn)行分析。

目前應(yīng)用最多的空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)方法無(wú)量綱常數(shù)——空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)，評(píng)價(jià)指標(biāo)包含二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入顆粒物(PM10)、細(xì)顆粒物(PM2.5)、臭氧(O3)和一氧化碳(CO)六種污染物。為了全面反映樣本城市的空氣質(zhì)量狀況，本文收集AQI數(shù)據(jù)及以上六項(xiàng)污染物數(shù)據(jù)作為因變量，數(shù)據(jù)收集自中國(guó)空氣質(zhì)量在線監(jiān)測(cè)分析平臺(tái)[注]https://www.aqistudy.cn/historydata/about.php。。此外，設(shè)置約談虛擬變量(被約談城市賦值為1，對(duì)照組城市賦值為0)和時(shí)間虛擬變量(約談發(fā)生后賦值為1，發(fā)生前賦值為0)，兩個(gè)虛擬變量相乘的交叉項(xiàng)即為本研究關(guān)注的差分變量?？刂谱兞坎捎迷撌衅骄鶞囟?、降水量來(lái)控制自然條件的差異，采用該市建成區(qū)綠化覆蓋率、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重和全社會(huì)用電量/GDP三個(gè)指標(biāo)來(lái)控制人為因素對(duì)空氣質(zhì)量造成的影響，具體變量信息及控制變量描述性統(tǒng)計(jì)見表3和表4[注]需要說(shuō)明的是，由于季節(jié)因素對(duì)約談組和對(duì)照組城市同時(shí)產(chǎn)生影響，因此不會(huì)對(duì)差分結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，此處沒有將其納入控制變量。。

表3 因變量、自變量和控制變量列表

表4 控制變量描述性統(tǒng)計(jì)

三、數(shù)據(jù)分析結(jié)果

1.約談發(fā)生前后一個(gè)月效果分析

以環(huán)保約談的開展為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分別收集約談組城市和對(duì)照組城市前后各30天的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行DID分析。具體來(lái)說(shuō)，選擇代表空氣質(zhì)量整體水平的AQI數(shù)據(jù)，及六類主要污染物PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3共七種空氣質(zhì)量日平均濃度數(shù)據(jù)作為因變量，以時(shí)間前后(Time=0/1)、處理組與對(duì)照組(Treated=0/1)和DID(Time*Treated)為自變量進(jìn)行分析。約談發(fā)生前后一個(gè)月效果分析的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表5所示。

在雙重差分模型中，干預(yù)時(shí)間變量和處理組變量的乘積項(xiàng)(即DID)可以用于估計(jì)政策的凈效應(yīng)。表6的分析結(jié)果表明，時(shí)間段為一個(gè)月時(shí)，環(huán)保約談對(duì)城市空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)有正向不顯著影響。具體到不同污染物，環(huán)保約談僅對(duì)SO2和NO2的濃度有負(fù)向影響，對(duì)SO2濃度的影響系數(shù)絕對(duì)值更大，其余均為正向影響，而且均不顯著。時(shí)間變量對(duì)AQI和五類污染物濃度的影響為負(fù)向不顯著，對(duì)O3濃度的影響正向顯著?？梢钥闯?，雖然大部分城市均被要求15個(gè)工作日內(nèi)提交整改方案，但一個(gè)月的時(shí)間并不足以明顯改變空氣質(zhì)量。

表5 約談發(fā)生前后一個(gè)月樣本城市描述性統(tǒng)計(jì)

表6 約談發(fā)生前后一個(gè)月被約談城市及對(duì)照組城市DID分析結(jié)果

注：*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01；括號(hào)內(nèi)為穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤

2.約談發(fā)生前后三個(gè)月效果分析

類似地，以環(huán)保約談的開展為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分別收集約談組城市和對(duì)照組城市前后各三個(gè)月(90天)的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行DID分析，以檢驗(yàn)在更長(zhǎng)時(shí)間段里，環(huán)保約談對(duì)空氣質(zhì)量改善的效果是否有變化。約談發(fā)生前后三個(gè)月效果分析的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表7所示。

表7 約談發(fā)生前后三個(gè)月樣本城市描述性統(tǒng)計(jì)

表8的分析結(jié)果表明，當(dāng)時(shí)間段延長(zhǎng)為三個(gè)月時(shí)，環(huán)保約談對(duì)城市空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)仍然具有正向不顯著影響。具體到不同污染物：第一，環(huán)保約談對(duì)SO2和NO2濃度的負(fù)向影響變得顯著，其中對(duì)SO2濃度的影響系數(shù)絕對(duì)值更大；第二，環(huán)保約談對(duì)PM2.5和CO的濃度開始產(chǎn)生負(fù)向影響，但不顯著；第三，環(huán)保約談對(duì)PM10和O3仍有正向影響，O3具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義的顯著性?？梢钥闯?，隨著時(shí)間段的延長(zhǎng)，環(huán)保約談對(duì)部分污染物濃度的降低已經(jīng)開始產(chǎn)生影響，尤其對(duì)SO2和NO2兩類產(chǎn)生自化石燃料燃燒、汽車尾氣、工業(yè)生產(chǎn)等污染物的濃度降低有顯著效果。

3.約談發(fā)生前后一年效果分析

最后，以各地環(huán)保約談的開展為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分別收集約談組城市和對(duì)照組城市前后各一年(360天)的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行DID分析，以檢驗(yàn)在環(huán)保約談發(fā)生后一年，各城市的空氣質(zhì)量改善的效果是否有變化。剔除部分缺失數(shù)據(jù)后，約談發(fā)生前后一年效果分析的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表9所示。

表8 約談發(fā)生前后三個(gè)月被約談城市及對(duì)照組城市DID分析結(jié)果

注：*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01；括號(hào)內(nèi)為穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤

表9 約談發(fā)生前后一年樣本城市描述性統(tǒng)計(jì)

表10的分析結(jié)果表明，環(huán)保約談在各地開展一年后，其對(duì)空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)的影響仍為正向不顯著。具體到不同污染物：第一，環(huán)保約談PM2.5、SO2具有顯著負(fù)向影響；第二，環(huán)保約談對(duì)PM10和NO2具有負(fù)向不顯著影響；第三，環(huán)保約談對(duì)CO和O3具有正向不顯著影響?？梢钥闯?，以一年為觀察周期時(shí)，環(huán)保約談對(duì)不同污染物濃度的影響效果有所波動(dòng)，對(duì)PM2.5的負(fù)向影響變?yōu)轱@著，對(duì)PM10開始產(chǎn)生負(fù)向影響，而對(duì)NO2的負(fù)向影響變得不顯著；不變的是，對(duì)SO2的負(fù)向影響依然顯著，對(duì)O3的影響依然為正向。

表10 約談發(fā)生前后一年被約談城市及對(duì)照組城市DID分析結(jié)果

注：*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01；括號(hào)內(nèi)為穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤

四、結(jié)果討論

(一)研究發(fā)現(xiàn)

本文通過對(duì)環(huán)保約談中因空氣污染被約談的14個(gè)城市及其對(duì)照組城市的污染物濃度進(jìn)行DID檢驗(yàn)，對(duì)環(huán)保約談實(shí)施的政策效果進(jìn)行了評(píng)估，主要的研究發(fā)現(xiàn)概述為以下幾點(diǎn)。

首先，環(huán)保約談對(duì)城市空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)的改善效果不佳。當(dāng)觀察周期為一個(gè)月和三個(gè)月時(shí)，環(huán)保約談對(duì)AQI的影響系數(shù)均為正向且不顯著；當(dāng)觀察周期為一年時(shí)，該系數(shù)變?yōu)樨?fù)向。也即，在環(huán)保約談在當(dāng)?shù)亻_展一年后，對(duì)空氣質(zhì)量指數(shù)的影響開始顯現(xiàn)，但不具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的顯著性，總體而言效果不佳。

其次，環(huán)保約談對(duì)不同污染物濃度的改善效果有明顯差別。不同污染物濃度的DID系數(shù)反映了環(huán)保約談分別產(chǎn)生的效果(見表11)，環(huán)保約談對(duì)被約談地區(qū)PM2.5的改善效果隨時(shí)間的增長(zhǎng)而顯現(xiàn)，SO2濃度的降低有明顯效果，對(duì)NO2濃度的改善效果有波動(dòng)對(duì)CO濃度的改善效果不明顯，而O3濃度不降反升。環(huán)保約談對(duì)不同污染物濃度的改善效果不同，而空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)正是由這些污染物濃度參與評(píng)價(jià)的無(wú)量綱指數(shù)，這也解釋了環(huán)保約談對(duì)AQI的影響有限。

表11 環(huán)保約談對(duì)不同污染物濃度的DID系數(shù)

最后，環(huán)保約談效果隨觀察周期的延長(zhǎng)而有所改善。當(dāng)觀察周期為一個(gè)月時(shí)，所有污染物濃度的DID系數(shù)都不顯著，且僅有兩項(xiàng)為負(fù)向系數(shù)，說(shuō)明環(huán)保約談開展一個(gè)月時(shí)，當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量并沒有改善。當(dāng)觀察周期為三個(gè)月時(shí)，三項(xiàng)污染物濃度的DID系數(shù)為正向，其中一項(xiàng)具有顯著性，四項(xiàng)污染物濃度的DID系數(shù)為負(fù)向，其中兩項(xiàng)具有顯著性，此時(shí)環(huán)保約談對(duì)空氣質(zhì)量改善已經(jīng)產(chǎn)生一定效果。當(dāng)觀察周期為一年時(shí)，兩項(xiàng)污染物濃度的DID系數(shù)為正向不顯著，五項(xiàng)污染物濃度的DID系數(shù)為負(fù)向，其中兩項(xiàng)具有顯著性。從時(shí)間維度來(lái)看，隨著觀察周期的延長(zhǎng)，環(huán)保約談對(duì)污染物濃度的影響也愈加明顯，但相較于三個(gè)月和一個(gè)月的對(duì)比來(lái)說(shuō)，一年和三個(gè)月的改善幅度并不大。

(二)討論與建議

第一， 研究發(fā)現(xiàn)環(huán)保約談對(duì)當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量指數(shù)(AQI)的改善效果并不明顯，對(duì)各類污染物的改善程度隨著時(shí)間的延長(zhǎng)而放緩。建議鞏固環(huán)保約談制度基礎(chǔ)，強(qiáng)化地方政府責(zé)任主體地位，健全自上而下壓力體系。現(xiàn)有環(huán)保約談相關(guān)制度依據(jù)僅有《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，應(yīng)在此基礎(chǔ)之上進(jìn)一步完善制度體系，包括整改效果評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制等，明確責(zé)任主體，細(xì)化責(zé)任內(nèi)容，讓地方政府在“紅紅臉”的同時(shí)也能將整改行動(dòng)落到實(shí)處。

第二，研究發(fā)現(xiàn)環(huán)保約談對(duì)不同污染物濃度的影響存在差異。對(duì)PM2.5、SO2等關(guān)注度較高的污染物改善效果明顯，而對(duì)NO2、CO和O3則效果不佳，這也是造成被約談地區(qū)整體空氣質(zhì)量改善效果不理想的原因之一。查閱公開資料發(fā)現(xiàn)，評(píng)估考核多以PM2.5的改善目標(biāo)為基礎(chǔ)[注]空氣質(zhì)量改善不力，晉城、邯鄲、陽(yáng)泉3市政府主要負(fù)責(zé)人被約談：約談之后得整改http://env.people.com.cn/GB/n1/2018/0504/c1010-29964496.html。，而SO2長(zhǎng)期作為考核指標(biāo)，地方政府已有充足應(yīng)對(duì)治理經(jīng)驗(yàn)，在被約談后采取如燃煤鍋爐脫硫改造、淘汰黃標(biāo)車等措施[注]環(huán)保約談一年半 鐵腕治理效果顯http://env.people.com.cn/n1/2016/0522/c1010-28369355.html。，會(huì)對(duì)這兩類污染物濃度的降低有顯著影響。而其它污染物由于其并不在考核指標(biāo)內(nèi)，或可見度不高(如O3)等原因，加上二次污染物的形成機(jī)理較為復(fù)雜，暫時(shí)還未采取有效的應(yīng)對(duì)措施。因此建議環(huán)保約談中強(qiáng)化空氣質(zhì)量整體改善的意識(shí)，而不是僅關(guān)注被考核污染物指標(biāo)或關(guān)注度較高的污染物指標(biāo)，全面改善被約談城市空氣質(zhì)量。

此外，建議提高信息公開程度，拓寬媒體公眾參與渠道，健全自外而內(nèi)壓力體系?，F(xiàn)階段環(huán)保部公開了被約談城市的約談紀(jì)要，并進(jìn)行了公開報(bào)道，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，對(duì)地方政府形成自外而內(nèi)的壓力，是環(huán)保約談作用機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)。在目前基礎(chǔ)上提高公開程度，如公開被約談方的整改方案、整改效果、評(píng)估監(jiān)督結(jié)果等，讓公眾更廣泛地參與到環(huán)保約談的全過程中，構(gòu)筑多元壓力體系，提高環(huán)保約談的效果。

本文的局限性主要有以下三點(diǎn)。首先，基于檔案數(shù)據(jù)的分析無(wú)法獲知地方政府對(duì)環(huán)保約談的具體應(yīng)對(duì)措施，對(duì)照組城市因約談行為的“震懾作用”，可能會(huì)采取一些行為來(lái)避免被約談，此種政策外溢性可能對(duì)評(píng)估結(jié)果存在一定影響，需要謹(jǐn)慎對(duì)待分析結(jié)果，可能存在低估[注]本文認(rèn)為不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性重大影響。被約談城市針對(duì)約談中提出的問題制定整改措施，更有針對(duì)性。其它城市雖然可能被震懾，但缺少針對(duì)自身污染特點(diǎn)的整改措施，約談的對(duì)比效果不會(huì)被完全沖淡。。第二，研究對(duì)象城市本身具有內(nèi)生性，樣本城市之所以被選作約談對(duì)象是因?yàn)槠渥陨憝h(huán)境治理中存在困難，提高空氣質(zhì)量需要付出比其它城市更大的努力及代價(jià)，約談后效果存在有內(nèi)生性影響。第三，本文僅關(guān)注環(huán)保約談的凈效應(yīng)，但仍可能存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象，如污染企業(yè)從被約談城市轉(zhuǎn)向?qū)φ战M或其它城市等。未來(lái)研究在深度訪談的基礎(chǔ)上，考慮重點(diǎn)事件的影響，梳理環(huán)保約談對(duì)環(huán)境治理的影響路徑，如直接減排和間接轉(zhuǎn)移等，為實(shí)踐提供理論支撐。