郝麗娜

摘要：城市公交成本規(guī)制是政府對(duì)公交財(cái)政補(bǔ)貼的一種監(jiān)管手段，從成本規(guī)制項(xiàng)目的內(nèi)涵和補(bǔ)貼額度計(jì)算方法上來看，更多地體現(xiàn)出成本控制導(dǎo)向。本文通過對(duì)深圳和大連公交成本規(guī)制情況進(jìn)行分析比較，研究成本規(guī)制方案在制定和實(shí)施過程中的特點(diǎn)、問題以及對(duì)策，探討公交成本規(guī)制未來發(fā)展新方向。

關(guān)鍵詞：城市公交；成本規(guī)制；公交財(cái)政補(bǔ)貼

伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國城市公共交通經(jīng)歷了由自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化運(yùn)營向國有主導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)公益的體制回歸，政府隨之擔(dān)負(fù)起保障公交行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的財(cái)政補(bǔ)貼職責(zé)。近年來補(bǔ)貼額度遞增，財(cái)政倍感壓力，實(shí)施公交成本規(guī)制是一種值得嘗試的財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)管手段。

1.公交成本規(guī)制概述

公交成本規(guī)制是指合理界定公交企業(yè)正常經(jīng)營性成本范圍，建立單位成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測(cè)算財(cái)政補(bǔ)貼的政策。

成本規(guī)制的目的是厘清公交企業(yè)政策性虧損和經(jīng)營性虧損的邊界，政府與企業(yè)算“明白賬”，改變以前完全由財(cái)政兜底，虧多少補(bǔ)多少的公交財(cái)政補(bǔ)貼模式，使補(bǔ)貼有據(jù)可依，提升財(cái)政資金的利用效率。

成本規(guī)制旨在平衡公交行業(yè)企業(yè)化運(yùn)營與公交服務(wù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的雙重特性，兼顧財(cái)政的承受能力和公交企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為了加強(qiáng)公交財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施的有效性，深圳、上海、南京、大連等多個(gè)城市相繼出臺(tái)了成本規(guī)制管理辦法。

2.成本規(guī)制方案制定與實(shí)施

通過對(duì)幾個(gè)城市的公交成本規(guī)制方案進(jìn)行分析比較，雖然各城市在計(jì)算財(cái)政補(bǔ)貼基數(shù)時(shí)采用的方法有所區(qū)別，但主體內(nèi)容和操作流程基本一致。

2.1 成本規(guī)制

一般來說，成本規(guī)制項(xiàng)目涵蓋了公交企業(yè)的直接運(yùn)營成本、期間費(fèi)用、各項(xiàng)稅金及附加以及其他運(yùn)營成本。

直接運(yùn)營成本包括人員費(fèi)用、燃料動(dòng)力費(fèi)、維保材料費(fèi)等；期間費(fèi)用包括公交企業(yè)為組織和管理車輛運(yùn)營所發(fā)生的管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用等；各項(xiàng)稅金及附加包括增值稅、稅金及附加等；其他運(yùn)營成本包括車輛保險(xiǎn)費(fèi)、公交卡交易費(fèi)等。

2.2收入規(guī)制

收入規(guī)制項(xiàng)目一般涵蓋了公交企業(yè)的公交業(yè)務(wù)運(yùn)營收入、公交業(yè)務(wù)其他收入和非本市補(bǔ)貼收入。

公交業(yè)務(wù)運(yùn)營收入包括公交卡收入、零票收入和月票收入；公交業(yè)務(wù)其他收入包括公交場(chǎng)站的租賃收入、公交廣告載體的租賃收入等；

非本市補(bǔ)貼收入包括燃油補(bǔ)貼以及中央、省級(jí)的其他補(bǔ)貼、補(bǔ)助等。

2.3成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值、監(jiān)審值與規(guī)制值

成本項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)值是成本規(guī)制方案中規(guī)定的，是針對(duì)每個(gè)成本項(xiàng)目逐一測(cè)算后確定的，通常是選取該成本項(xiàng)目近三年數(shù)據(jù)，經(jīng)過綜合計(jì)算得出較為客觀的成本消耗值，作為對(duì)公交企業(yè)相應(yīng)成本項(xiàng)目進(jìn)行審核的重要依據(jù)。

成本項(xiàng)目監(jiān)審值是由專業(yè)中介機(jī)構(gòu)通過審計(jì)等手段監(jiān)審得出的成本數(shù)據(jù)。

成本項(xiàng)目規(guī)制值是將“監(jiān)審值”與“標(biāo)準(zhǔn)值”按成本規(guī)制方案中的具體要求比較后得出的成本數(shù)據(jù)，作為財(cái)政補(bǔ)貼的計(jì)算基數(shù)。

2.4確定公交財(cái)政補(bǔ)貼額度

實(shí)行成本規(guī)制后的公交財(cái)政補(bǔ)貼額度通常有兩種計(jì)算方式，一種是以成本項(xiàng)目規(guī)制值為計(jì)算基數(shù)，引入公交企業(yè)合理利潤率的概念，進(jìn)行綜合測(cè)算后得出補(bǔ)貼額度；另一種則直接用規(guī)制成本減去規(guī)制收入，所得差額由財(cái)政部門審核后確定為補(bǔ)貼額度。

2.5成本規(guī)制操作流程

第一，公交企業(yè)按照成本規(guī)制方案的要求向財(cái)政部門提交年度成本和補(bǔ)貼預(yù)算報(bào)告，經(jīng)財(cái)政部門審核后列入預(yù)算執(zhí)行；第二，在下一年初由財(cái)政部門組織有關(guān)主管部門或委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行成本規(guī)制監(jiān)審，計(jì)算公交財(cái)政補(bǔ)貼額度；第三，由財(cái)政部門審核并確定補(bǔ)貼額度，及時(shí)與公交企業(yè)結(jié)清預(yù)算。

根據(jù)運(yùn)營環(huán)境、運(yùn)營條件的變化，對(duì)于成本規(guī)制項(xiàng)目和規(guī)制指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值可進(jìn)行定期調(diào)整，具體由財(cái)政部門組織修訂工作。

3.城市公交成本規(guī)制實(shí)例研究

深圳是國內(nèi)較早實(shí)行公交成本規(guī)制的城市之一，其成本規(guī)制方案的制定和實(shí)施過程具有學(xué)習(xí)和借鑒意義。通過對(duì)深圳和大連的成本規(guī)制情況進(jìn)行分析比較，兩個(gè)城市各具特點(diǎn)也遇到過相似的問題，對(duì)探討公交成本規(guī)制未來發(fā)展新方向具有現(xiàn)實(shí)意義。

3.1深圳公交成本規(guī)制概況

隨著特區(qū)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，至2007年深圳一共有38家公交企業(yè)，其中絕大部分是民營企業(yè)，為深圳公交做出了很大貢獻(xiàn)，但因競(jìng)爭(zhēng)激烈也存在超速行駛、搶客甩客行為等不盡如人意的情況。2007年3月，深圳市出臺(tái)《公交行業(yè)特許經(jīng)營改革工作方案》，逐步將38家公交企業(yè)整合為國資相對(duì)控股的3家特許經(jīng)營公司：深圳巴士集團(tuán)股份有限公司、深圳市東部公共交通有限公司和深圳市西部公共汽車有限公司。政府對(duì)這3家企業(yè)給予以“成本規(guī)制”為基礎(chǔ)的財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)行微利經(jīng)營。在這一理念的指導(dǎo)下，深圳公交成本規(guī)制表現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：

一是引入成本利潤率的概念進(jìn)行投資回報(bào)調(diào)節(jié)，當(dāng)公交企業(yè)成本利潤率高于6%時(shí)，超額利潤部分的30%留給企業(yè)用于發(fā)展，另70%進(jìn)入投資回報(bào)專項(xiàng)資金，將來以豐補(bǔ)歉，專項(xiàng)用于公交成本利潤率水平保障補(bǔ)貼。

二是將公交服務(wù)質(zhì)量與補(bǔ)貼掛鉤，進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)，掛鉤比例為成本利潤率的30%。當(dāng)公交服務(wù)質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，考核得分等于或高于標(biāo)準(zhǔn)分，企業(yè)可全額獲得各項(xiàng)補(bǔ)貼；當(dāng)公交服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，考核得分低于標(biāo)準(zhǔn)分，相應(yīng)扣減補(bǔ)貼金額。

3.2大連公交成本規(guī)制概況

大連公交始于1909年，至今已有百年歷史，伴隨著城市發(fā)展經(jīng)歷了不同階段，2005年12月，大連市政府出臺(tái)了《大連市優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的實(shí)施意見》。為貫徹落實(shí)“公交優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，2006年7月，經(jīng)市政府批準(zhǔn)組建公交集團(tuán)，對(duì)大連公交進(jìn)行全面整合。通過調(diào)研得知，2012年至2015年公交集團(tuán)客運(yùn)量增長(zhǎng)緩慢，客運(yùn)收入、營運(yùn)里程均處于下行趨勢(shì)，2015年由于地鐵1、2號(hào)線正式開通運(yùn)營，公交客流有加速下行趨勢(shì)，與此同時(shí)公交財(cái)政補(bǔ)貼仍維持在高位且有遞增趨勢(shì)，市財(cái)政據(jù)此要求公交集團(tuán)實(shí)施成本規(guī)制。

大連公交成本規(guī)制方案中以規(guī)制成本與規(guī)制收入的差額作為財(cái)政補(bǔ)貼的計(jì)算基數(shù)，經(jīng)財(cái)政部門審核后確定最終的補(bǔ)貼額度。結(jié)合本市公交企業(yè)的實(shí)際情況，大連公交成本規(guī)制方案體現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是要求企業(yè)對(duì)公交業(yè)務(wù)人員總量和薪酬水平進(jìn)行嚴(yán)格管控，原則上只允許增加一線司乘人員，并對(duì)司乘人員人車比做出了具體規(guī)定；二是要求企業(yè)按照成本規(guī)制要求細(xì)化、完善運(yùn)營指標(biāo)統(tǒng)計(jì)體系和財(cái)務(wù)核算體系，確保規(guī)制數(shù)據(jù)和規(guī)制指標(biāo)真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)填報(bào)，滿足成本規(guī)制管理的需要。

3.3問題

兩個(gè)城市在方案制定和實(shí)施中遇到了類似的問題：第一，成本規(guī)制的初衷是核算公交企業(yè)的實(shí)際成本，進(jìn)而確定公交財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際測(cè)算中，成本規(guī)制項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)值的核算依據(jù)普遍來源于公交企業(yè)近三年的成本數(shù)據(jù)，相當(dāng)于默認(rèn)了這些數(shù)據(jù)都是合理的、經(jīng)濟(jì)的，若以前存在跑冒滴漏的情況，則據(jù)此制定的成本項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)值難以有效反映企業(yè)真實(shí)的能耗情況。

第二，成本規(guī)制方案中對(duì)于那些設(shè)置了標(biāo)準(zhǔn)值浮動(dòng)范圍的成本項(xiàng)目，比如燃料動(dòng)力費(fèi)、維保材料費(fèi)等，若企業(yè)實(shí)際消耗低于標(biāo)準(zhǔn)值下限，則按下限計(jì)入規(guī)制成本，由此得到的收益由企業(yè)享有。這體現(xiàn)了成本規(guī)制的激勵(lì)導(dǎo)向，但在有些城市施行效果卻不樂觀，公交企業(yè)降耗增效的動(dòng)力不足。實(shí)際上，根據(jù)方案中的補(bǔ)貼額度計(jì)算方式，企業(yè)更傾向于將成本做高以獲取更多補(bǔ)貼。

3.4對(duì)策

針對(duì)上述問題，深圳市對(duì)公交成本規(guī)制補(bǔ)貼政策進(jìn)行了優(yōu)化和完善，制定了《深圳市公共交通財(cái)政定額補(bǔ)貼政策實(shí)施方案》，實(shí)行以“購買服務(wù)大包干制”為核心的定額補(bǔ)貼政策。通過對(duì)公交企業(yè)服務(wù)規(guī)模、運(yùn)營指標(biāo)完成情況及服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)定，來確定年度財(cái)政補(bǔ)貼總額。這種監(jiān)管方式意在解決企業(yè)自主經(jīng)營積極性不強(qiáng)的問題，以期實(shí)現(xiàn)保障公益性服務(wù)和激勵(lì)企業(yè)增收節(jié)支的雙重目標(biāo)，提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率。

根據(jù)成本規(guī)制管理暫行辦法，經(jīng)過三年的實(shí)踐，大連也將于2018年迎來方案調(diào)整的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，預(yù)計(jì)將會(huì)在回顧過去三年施行情況、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，對(duì)成本規(guī)制方案進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

4.結(jié)論

公交成本規(guī)制在規(guī)范公交企業(yè)成本核算體系和提升運(yùn)營管理水平等方面發(fā)揮了積極作用，為確保公交行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，將管理重點(diǎn)逐漸由控制成本導(dǎo)向轉(zhuǎn)為服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)向，提升公交成本規(guī)制理論和實(shí)踐水平，以政府購買服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn)公交財(cái)政補(bǔ)貼方式創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

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