趙全厚（博士生導(dǎo)師）

目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的形勢(shì)尚不樂(lè)觀，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范成為焦點(diǎn)。但是，在“拆彈”過(guò)程中若操之過(guò)急，也會(huì)引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。尤其是自2017年以來(lái)，隨著金融和金融“去杠桿”的加速，以及對(duì)地方政府融資行為規(guī)范力度的加大，信用緊縮趨勢(shì)明顯，使得正處于轉(zhuǎn)型中的地方政府融資平臺(tái)的再融資出現(xiàn)了政策性困境，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)陡然加劇，反而有可能成為觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的“扳機(jī)”。由此可見(jiàn)，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要強(qiáng)化財(cái)政金融的協(xié)調(diào)。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況

根據(jù)財(cái)政部官方網(wǎng)站公布的信息，2018年8月底，我國(guó)地方政府債務(wù)余額為176684億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額209974.30億元之內(nèi)。其中，一般債務(wù)余額為109320億元、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額為67364億元。

總體來(lái)看，隨著近年來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)范管理的加強(qiáng)，地方政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定可控。但地方政府的隱性風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚是值得重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，也是我國(guó)現(xiàn)階段防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的著力點(diǎn)。

根據(jù)Hana Polackova的研究成果可知，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要源于政府的負(fù)債和責(zé)任，具體包括顯性直接負(fù)債、顯性或有負(fù)債、隱性直接負(fù)債、隱性或有負(fù)債四類(lèi)。其中，政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指法律或合同沒(méi)有明文規(guī)定的、反映公眾期盼或承受公眾壓力的政府道義責(zé)任。

我國(guó)地方政府的隱性債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，但因其債務(wù)訴求和對(duì)政府履行公共職責(zé)形成潛在風(fēng)險(xiǎn)而不得不由地方政府承擔(dān)[1]。若按照Hana Polackova的口徑，即根據(jù)地方政府自身的公共職責(zé)而需要承擔(dān)的法定債務(wù)之外的債務(wù)（其中包括直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)），則其范圍似乎過(guò)于廣泛。

我國(guó)目前關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的定義為：地方政府在法定債務(wù)限額以外存在著的并且按照相關(guān)規(guī)定屬于違法違規(guī)融資形成的變相舉債、擔(dān)保舉債等債務(wù)余額。這些債務(wù)并不是真正意義上的“無(wú)線索”債務(wù)（即沒(méi)有明文或合同等規(guī)定的債務(wù)），而是地方政府以擔(dān)保函、慰問(wèn)函、人大決議、抽屜協(xié)議等形式，通過(guò)融資平臺(tái)公司、一般國(guó)有企業(yè)形成的政府債務(wù)，或通過(guò)PPP、政府股權(quán)投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、融資租賃等非債務(wù)融資業(yè)務(wù)構(gòu)成的“明股實(shí)債”。從法律角度來(lái)看，這些債務(wù)的形成是有跡可查的，只不過(guò)構(gòu)成這些痕跡的文件、規(guī)定、承諾等因違反了國(guó)家相關(guān)律法而處于“無(wú)效狀態(tài)”，因而不被認(rèn)可，反而構(gòu)成了違法違規(guī)融資的依據(jù)，因此形成的債務(wù)構(gòu)成了地方政府的隱性債務(wù)。我國(guó)目前的地方政府隱性債務(wù)，比照Hana Polackova的口徑，其范圍要小，至少?zèng)]有包括諸如社保缺口等費(fèi)用性隱性債務(wù)。

國(guó)內(nèi)有關(guān)學(xué)者對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了相應(yīng)的測(cè)算，并依據(jù)口徑的差異得出了不同的結(jié)果。中誠(chéng)信國(guó)際毛振華、袁海霞專(zhuān)家采用三種不同口徑對(duì)我國(guó)隱性債務(wù)進(jìn)行了估算：我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在21萬(wàn)億～30.5萬(wàn)億元之間，約為顯性債務(wù)的1.4～2.0倍。閆衍[2]研究發(fā)現(xiàn)，2017年我國(guó)的地方政府隱性債務(wù)為34.5萬(wàn)億元，超過(guò)顯性債務(wù)的2倍；不同口徑測(cè)算的地方政府隱性債務(wù)均保持在20%以上的速度快速擴(kuò)張；考慮隱性債務(wù)的政府負(fù)債率直接上升至65%～78%，大幅高于發(fā)展中國(guó)家平均水平，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為突出。

封北麟[3]對(duì)隱性債務(wù)采用二分法，分別對(duì)一類(lèi)、二類(lèi)債務(wù)進(jìn)行分析和測(cè)算：①對(duì)于一類(lèi)債務(wù)從不同數(shù)據(jù)角度推斷其規(guī)模。第一種方法是將國(guó)際清算銀行統(tǒng)計(jì)的我國(guó)政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)與財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的債務(wù)余額比較。國(guó)際清算銀行數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)政府債務(wù)余額為372357.73億元人民幣。我國(guó)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年年末，政府債務(wù)余額合計(jì)299476.16億元。該數(shù)據(jù)顯著低于國(guó)際清算銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，差額為7.29萬(wàn)億元，可以被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。第二種方法是通過(guò)估計(jì)非標(biāo)資產(chǎn)的資管計(jì)劃規(guī)模及資金流向來(lái)推斷地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，大致為5.76萬(wàn)億～9.35萬(wàn)億元。②二類(lèi)隱性債務(wù)規(guī)模受多種因素影響很難具體量化。但是二類(lèi)隱性債務(wù)核算基數(shù)大，規(guī)模不可小視。根據(jù)國(guó)信證券經(jīng)濟(jì)研究所銀行團(tuán)隊(duì)測(cè)算：2017年年末整個(gè)銀行體系對(duì)地方政府隱性債務(wù)敞口估計(jì)在28萬(wàn)億元左右。銀行對(duì)地方政府隱性債務(wù)投資途徑包括貸款和表內(nèi)外非標(biāo)投資，前者估計(jì)17.2萬(wàn)億元，后者估計(jì)10.5萬(wàn)億元。

太平洋證券按照口徑“地方政府債務(wù)=基建投資-中央項(xiàng)目下的基建投資-預(yù)算基建投資基金-基建投資收入；地方政府隱性債務(wù)=基建投資-中央項(xiàng)目下的基建投資-預(yù)算內(nèi)基建投資資金-基建投資收入-地方政府債務(wù)”，從資產(chǎn)端收入估計(jì)全國(guó)地方政府隱性債務(wù)總規(guī)模約為38萬(wàn)億元。海通證券姜超從融資主體角度，將公開(kāi)信息披露的融資平臺(tái)有息債務(wù)累加，得到2017年年底平臺(tái)合計(jì)有息債務(wù)約為32.3萬(wàn)億元，扣除納入財(cái)政預(yù)算債務(wù)，2017年年底隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬(wàn)億元。華創(chuàng)證券宏觀團(tuán)隊(duì)從資產(chǎn)端和資金來(lái)源分析，估算隱性債務(wù)規(guī)模；從資產(chǎn)端倒推得出，截至2017年年末，隱性債務(wù)規(guī)模為26.556萬(wàn)億元；從資金來(lái)源端估算，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)到22.4萬(wàn)億元。

總體上看，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不小。根據(jù)上述專(zhuān)家的測(cè)算，若按照20萬(wàn)億元計(jì)算，再加上地方政府顯性債務(wù)，我國(guó)地方政府的總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約在44%左右。

二、財(cái)政在防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的主要舉措及其效果評(píng)價(jià)

1.“開(kāi)前門(mén)”措施。

（1）規(guī)范舉債行為。包括：①授予地方政府舉債權(quán)，地方政府的債務(wù)需求可以通過(guò)且只能通過(guò)發(fā)行債券的方式舉借債務(wù)。②實(shí)行地方政府債務(wù)限額管理，即對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)現(xiàn)限額管理。③實(shí)行地方政府債務(wù)預(yù)算管理。地方政府債務(wù)必須納入預(yù)算，一般債券收入納入公共財(cái)政預(yù)算管理，專(zhuān)項(xiàng)債券收入納入基金預(yù)算管理；發(fā)行新增地方政府債券也要在法定限額內(nèi)發(fā)行。④發(fā)行地方政府置換債券，將過(guò)去已經(jīng)形成的、被認(rèn)定為政府負(fù)有償還責(zé)任的部分地方政府性債務(wù)逐步置換為政府債務(wù)，降低債務(wù)成本。⑤完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)管理。⑥建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。⑦構(gòu)建地方政府債務(wù)管理的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。

（2）鼓勵(lì)融資創(chuàng)新。在防范新增隱性債務(wù)的前提下，鼓勵(lì)非債務(wù)融資，如大力開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作（PPP）、成立有社會(huì)資本參股的政府股權(quán)投資基金展開(kāi)市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化投融資運(yùn)作、融資租賃、資產(chǎn)證券化等多種形式的融資創(chuàng)新。

2.“堵后門(mén)”措施。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，“堵后門(mén)”的措施主要是嚴(yán)格控制地方政府融資平臺(tái)的舉債行為。在城鎮(zhèn)化高峰和地方政府政績(jī)“錦標(biāo)賽”背景下，巨額的投資需求容易使地方融資平臺(tái)成為違法違規(guī)舉債高發(fā)的載體，不少違規(guī)通道業(yè)務(wù)、代理業(yè)務(wù)均來(lái)源于此，政府隱性債務(wù)大多隱身于這些平臺(tái)之中，因此成為“堵后門(mén)”的主要著眼點(diǎn)。近年來(lái)，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，用于規(guī)范融資平臺(tái)的融資方式，加快融資平臺(tái)“去政府融資功能”的實(shí)現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》等文件的發(fā)布，也對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)投資基金、PPP等融資方式進(jìn)行規(guī)范，遏制隱性債務(wù)的增長(zhǎng)。

3.財(cái)政政策效果評(píng)價(jià)。上述“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的措施總體上看取得了明顯的成效，但從2015年以來(lái)的情況看，依然存在著“一放就亂、一管就死”的問(wèn)題。由于地方政府債務(wù)的積累是多方面因素的綜合性結(jié)果，不可能靠單方面的債務(wù)管理來(lái)取得“立竿見(jiàn)影”的效果。核心原因可能在于：

（1）地方政府債務(wù)融資的規(guī)范化管理存在著“開(kāi)前門(mén)”與“堵后門(mén)”不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀。由于“開(kāi)前門(mén)”措施過(guò)于謹(jǐn)慎，致使地方政府債券發(fā)行規(guī)模不合理。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的高峰期和關(guān)鍵期，需要大量的資金來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。這客觀上需要地方政府通過(guò)創(chuàng)新融資方式多渠道籌措資金，來(lái)滿(mǎn)足公共設(shè)施建設(shè)的需求。在此情況下，“開(kāi)前門(mén)”與“堵后門(mén)”應(yīng)該是相輔相成的。“開(kāi)前門(mén)”措施的落地效果與“開(kāi)前門(mén)”措施是否得當(dāng)?shù)让芮邢嚓P(guān)。誠(chéng)然，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制和在公共領(lǐng)域引入社會(huì)資本等“開(kāi)前門(mén)”的大方向是正確的，但事實(shí)說(shuō)明，迄今為止“開(kāi)前門(mén)”的力度依然不足，致使“堵后門(mén)”遇到了剛性阻力。不但地方政府融資平臺(tái)為政府融資的現(xiàn)象普遍存在，諸如PPP、引導(dǎo)基金等“開(kāi)前門(mén)”的措施也受到了“明股實(shí)債”的困擾，成為違法違規(guī)融資的重要源頭?？梢?jiàn)，只有科學(xué)合理地“開(kāi)前門(mén)”，才可能有效地“堵后門(mén)”，實(shí)質(zhì)上是要解決地方政府融資剛性需求的合理滿(mǎn)足問(wèn)題。

“開(kāi)前門(mén)”有諸多措施，但歸納起來(lái)不外乎債權(quán)融資和股權(quán)融資。目前，我國(guó)地方政府債權(quán)融資的唯一渠道是發(fā)行債券，股權(quán)融資方式主要是PPP和政府股權(quán)投資基金（主要是政府引導(dǎo)基金）等模式。這就需要評(píng)估債權(quán)融資和股權(quán)融資方式在“開(kāi)前門(mén)”大局下的執(zhí)行效果。在地方政府既定的剛性融資需求下，股權(quán)融資雖然相比于債權(quán)融資有許多優(yōu)點(diǎn)，但由于規(guī)范的PPP、政府股權(quán)投資基金等股權(quán)合作涉及“全生命周期”的長(zhǎng)期性合作，社會(huì)資本在現(xiàn)階段顧慮多，簽約意愿可能不強(qiáng)，落地難的問(wèn)題較為突出，不能有效解決地方政府的“即時(shí)需求”。而債權(quán)融資則能夠依靠政府信用及時(shí)足額籌集資金以滿(mǎn)足地方政府剛性需求，其優(yōu)勢(shì)在現(xiàn)階段就能夠有效顯現(xiàn)。著眼于未來(lái)，隨著政府理念與職能的轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)的完善、政府與社會(huì)資本合作各種模式的日益規(guī)范，股權(quán)融資的力度就會(huì)日益加大，地方政府債權(quán)融資規(guī)模將逐步縮減。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵是要根據(jù)“開(kāi)前門(mén)”諸多措施的行為效果評(píng)估而采取階段性協(xié)調(diào)共進(jìn)戰(zhàn)略，才能夠有效解決地方政府的剛性融資需求，達(dá)成政策目標(biāo)。也就是說(shuō)，不能簡(jiǎn)單地按照制度來(lái)框定，而應(yīng)該依據(jù)地方政府博弈性行為的評(píng)估結(jié)果來(lái)切實(shí)完善政策。

（2）債務(wù)管理規(guī)范化進(jìn)程未能與投資管理提升、投融資體制改革、財(cái)稅體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等相協(xié)調(diào)、相匹配。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是衡量地方政府投資活動(dòng)的結(jié)果性指標(biāo)，因此債務(wù)管理的規(guī)范化需要與投資管理的有序化相匹配，即需要科學(xué)合理管控投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高投資的有效性。投資的有效性主要是指投資方向合理、資金使用高效、產(chǎn)出績(jī)效明顯的狀態(tài)。投資有效性的提高可以顯著地縮減投資規(guī)模并改善投資結(jié)構(gòu)，從而減少政府的對(duì)外融資需求，降低政府未來(lái)的財(cái)政壓力。為此，要編制中長(zhǎng)期投資滾動(dòng)計(jì)劃，提高決策的民主性，擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍，接受社會(huì)監(jiān)督，從而使投資決策更為科學(xué)。要針對(duì)地方政府為追求政績(jī)而盲目擴(kuò)大投資的內(nèi)在沖動(dòng)，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤其層出不窮的融資創(chuàng)新行為，防范隱性債務(wù)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，需要通過(guò)深化改革來(lái)調(diào)整政績(jī)考核指標(biāo)體系，明確劃分各級(jí)地方政府的投資事權(quán)、投資標(biāo)準(zhǔn)，在財(cái)力分配格局大體不變的情況下將一些外溢性強(qiáng)、涉及范圍廣的項(xiàng)目投資責(zé)任適時(shí)上移，理順政府間的財(cái)政關(guān)系，為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（3）在打擊違法違規(guī)融資和督促地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，沒(méi)有在快速“去政府信用”的同時(shí)強(qiáng)調(diào)適時(shí)調(diào)整平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模和優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。這使得融資平臺(tái)公司在失去政府信用支撐之時(shí)沒(méi)有及時(shí)引入高質(zhì)量的資產(chǎn)來(lái)降低其存量債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，致使金融部門(mén)為了“避險(xiǎn)”而不得不采取抽貸、斷貸或停貸等措施，從而造成地方政府財(cái)政陷入“償債懸崖”的困境。

三、金融“去杠桿”“嚴(yán)監(jiān)管”對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的影響

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體杠桿率居高不下，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)成為金融部門(mén)的重要議題。尤其是自2017年以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)，金融部門(mén)不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控措施。其主要措施體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“去杠桿”，即貨幣政策的邊際趨緊、金融機(jī)構(gòu)加速回籠貸款。二是“嚴(yán)監(jiān)管”，分為兩個(gè)階段：第一階段以銀監(jiān)會(huì)對(duì)違法違規(guī)、不當(dāng)套利和不當(dāng)交易等的查處為標(biāo)志，對(duì)于相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理排查和專(zhuān)項(xiàng)治理；第二階段以“資管新規(guī)”的出臺(tái)為標(biāo)志，加大監(jiān)管力度，進(jìn)行重點(diǎn)整治，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)表內(nèi)外融資的綜合監(jiān)管，大規(guī)模壓縮“通道業(yè)務(wù)”。

金融“去標(biāo)桿”“嚴(yán)監(jiān)管”的效果具體體現(xiàn)為社會(huì)融資規(guī)模的結(jié)構(gòu)性變化，如下表所示。可以看出，2018年1～7月份諸如“委托貸款”“信托貸款”等通道業(yè)務(wù)同比呈現(xiàn)出負(fù)增長(zhǎng)的格局，事實(shí)上引發(fā)了信用緊縮。

金融“去杠桿”“嚴(yán)監(jiān)管”下社會(huì)融資結(jié)構(gòu)變化

這些金融政策與治理地方政府融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)政策的效果疊加，就容易對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范產(chǎn)生較大的流動(dòng)性壓力。如發(fā)改委出臺(tái)的發(fā)改辦財(cái)金［2018］194號(hào)指出“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量”；財(cái)金［2018］23號(hào)文中提出“除購(gòu)買(mǎi)地方政府債券外，不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門(mén)提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款”；保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部于2018年1月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要充分評(píng)估地方財(cái)政可承受能力，不得通過(guò)融資平臺(tái)公司違規(guī)新增地方政府債務(wù)。

這些規(guī)范化文件的出臺(tái)，限制了融資平臺(tái)的融資行為，導(dǎo)致融資平臺(tái)的資金緊缺、融資成本明顯上升。而銀行等金融機(jī)構(gòu)出于自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，就會(huì)盡可能規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)融資平臺(tái)公司避之唯恐不及，不僅明顯減少對(duì)融資平臺(tái)的再貸款規(guī)模，而且受“嚴(yán)監(jiān)管”的影響急劇壓縮占融資平臺(tái)很大比例的“通道業(yè)務(wù)”，致使融資平臺(tái)公司的融資環(huán)境驟然惡化。由此造成的結(jié)果是：地方政府融資平臺(tái)的債權(quán)融資幾乎已無(wú)增量可言，甚至對(duì)平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)續(xù)貸也大面積“歇業(yè)”[4]。即使是轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司，其市場(chǎng)化融資仍受“融資平臺(tái)”頭銜影響。部分金融機(jī)構(gòu)甚至?xí)扇　耙坏肚小笔降男刨J限制，只要曾經(jīng)列示于銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)名單，即使現(xiàn)在已經(jīng)退出，也會(huì)在信貸發(fā)放上設(shè)置諸多限制。

財(cái)政金融的這些措施疊加效應(yīng)明顯，一定程度上增加了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中可能會(huì)因操之過(guò)急而加速風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。為了應(yīng)對(duì)金融“去杠桿”“嚴(yán)監(jiān)管”對(duì)融資平臺(tái)造成的償付壓力，一些地方政府不得不動(dòng)用“非常手段”，如大力壓縮本應(yīng)投資建設(shè)的新項(xiàng)目、暫停部分在建項(xiàng)目，甚至將部分“保運(yùn)轉(zhuǎn)”“保民生”的財(cái)政資金也用來(lái)緩解融資平臺(tái)的兌付風(fēng)險(xiǎn)，致使基建投資乏力、消費(fèi)提振有限。這不僅引發(fā)了宏觀經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)，也在一定程度上影響了財(cái)政功能的正常發(fā)揮。這也是2018年下半年財(cái)政金融政策不得不進(jìn)行再調(diào)整、再協(xié)調(diào)的重要誘因之一。

四、財(cái)政金融協(xié)調(diào)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)看法

防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要把握節(jié)奏、多方施策，切忌單兵突進(jìn)或急躁冒進(jìn)。尤其是財(cái)政和金融措施要相互有效協(xié)調(diào)，否則就可能出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果?；诖?，特提出以下幾點(diǎn)看法。

1.財(cái)政要區(qū)別看待縮減地方政府債務(wù)規(guī)模和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。地方政府債務(wù)規(guī)模在很大程度上是與防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有一致性的，但也要注意到：前者是絕對(duì)規(guī)模的減小，后者是相對(duì)規(guī)模的減小。在特定情況下，也存在債務(wù)絕對(duì)規(guī)模增加的同時(shí)債務(wù)相對(duì)規(guī)模也在縮減的情況。而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范主要在于控制相對(duì)規(guī)模的變化。一味要求在短期內(nèi)大幅縮減債務(wù)絕對(duì)規(guī)模，雖然能夠有效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，但因加劇了政府財(cái)政資源短期內(nèi)為清償債務(wù)而產(chǎn)生的大規(guī)模流出壓力，反而有可能迫使財(cái)政資金出現(xiàn)“斷供”的可能性，或者影響財(cái)政宏觀調(diào)控的節(jié)奏和力度，影響財(cái)政職能的正常發(fā)揮，進(jìn)而引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.金融方面要注重貨幣政策和監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)。十九大提出：“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”?？梢?jiàn)，貨幣政策和宏觀審慎政策是金融政策的“雙支柱”，二者也需要協(xié)調(diào)。完善宏觀審慎政策框架是推進(jìn)新一輪金融監(jiān)管體制改革的重中之重。宏觀審慎政策與貨幣政策之間既有側(cè)重，也相互交叉影響。貨幣政策側(cè)重穩(wěn)物價(jià)、促增長(zhǎng)，宏觀審慎政策旨在防范風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定，比如控制金融體系整體或局部的杠桿水平。兩者都具有宏觀效應(yīng)和逆周期調(diào)節(jié)特征，因此政策制定和執(zhí)行過(guò)程中必須充分協(xié)調(diào)。2018年上半年的實(shí)踐證明，如果金融監(jiān)管政策突變，在一定程度上會(huì)對(duì)貨幣政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。例如，穩(wěn)健中性的貨幣政策，在“去杠桿”和“強(qiáng)監(jiān)管”的背景下，容易出現(xiàn)信用緊縮現(xiàn)象，有違中性貨幣政策的初衷。因此，需要在貨幣政策和金融監(jiān)管政策之間根據(jù)具體情況研判有效的協(xié)調(diào)路徑、構(gòu)建有效的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，避免出現(xiàn)意外的信用緊縮或信用膨脹局面。特別是在財(cái)政著力防范、化解地方政府隱性債務(wù)和推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，若不能有效防范信用緊縮，必然會(huì)對(duì)融資平臺(tái)公司造成定向影響，并有可能加速其暴露流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

3.財(cái)政金融協(xié)調(diào)配合的基點(diǎn)在于防范地方政府債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)是當(dāng)務(wù)之急，但也不能操之過(guò)急。要謹(jǐn)防在化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)反而增加流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性。這就要求在不影響財(cái)政職能正常發(fā)揮的情況下著力控制或減少債務(wù)規(guī)模，要嚴(yán)格依據(jù)財(cái)政化解債務(wù)的承受能力而盡量給予最低限度的流動(dòng)性支持，如滿(mǎn)足融資平臺(tái)公司合理的市場(chǎng)化融資需要。否則，不但會(huì)對(duì)財(cái)政形成陡然的擠壓，而且可能會(huì)引發(fā)大面積的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

五、財(cái)政金融協(xié)調(diào)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

1.加快改革，構(gòu)建與地方政府財(cái)政承受能力相匹配的投融資制度。十九大提出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的重大論斷。全面深化改革，既體現(xiàn)在全面，也聚焦于深化，體現(xiàn)在地方政府投融資體制機(jī)制方面。首先，持續(xù)深化“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，整改“投資出政績(jī)”的政績(jī)考核體系，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，精確政府投資的邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。其次，加快現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算完整、公開(kāi)，在投資領(lǐng)域明確中央和地方的投資事權(quán)和支出責(zé)任劃分，適時(shí)將部分投資事權(quán)和支出責(zé)任上移，有效減輕地方政府投資壓力，為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。最后，要通過(guò)深化國(guó)有企業(yè)改革，加快地方政府融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型升級(jí)，有效緩解公共領(lǐng)域投融資的“政企不分”現(xiàn)象，為構(gòu)建規(guī)范有序的地方政府舉債機(jī)制掃除障礙。

2.穩(wěn)步推進(jìn)引入民間資本的法律法規(guī)，有效促進(jìn)公益性項(xiàng)目融資的多元化。有效的法律體制是在公共領(lǐng)域引入社會(huì)資本投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，以及提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量的重要保障。著眼于未來(lái)，結(jié)合目前正在開(kāi)展的法治政府建設(shè)契機(jī)，加快構(gòu)建更為公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)PPP立法，在公共領(lǐng)域打破國(guó)有壟斷的局面，吸引合格規(guī)范的社會(huì)資本。尤其要注重掃清民間資本進(jìn)入的各項(xiàng)障礙，切實(shí)保護(hù)產(chǎn)權(quán)收益。這將為地方公益性項(xiàng)目多元化股權(quán)融資提供有效保障，不但能夠有效緩解地方政府債務(wù)融資壓力，也能夠提高公益性項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率。

3.加強(qiáng)投資管理，提高地方政府投資的有效性。政府投融資的風(fēng)險(xiǎn)很大程度上來(lái)自投資和融資的不匹配、不協(xié)調(diào)，因此管控風(fēng)險(xiǎn)需要管控投資。管控政府投資不僅要明確投資范圍，而且要通過(guò)加強(qiáng)投資管理來(lái)提高投資的有效性，有必要構(gòu)建投資規(guī)劃和財(cái)政規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制。

就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)政府投資的效率有很大的提升空間。各級(jí)政府部門(mén)職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清，投資決策隨意性強(qiáng)，投資管理質(zhì)量不高。低水平的重復(fù)建設(shè)、盲目報(bào)批、工程質(zhì)量低劣、尋租腐敗等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，“形象工程”“政績(jī)工程”時(shí)有發(fā)生，而對(duì)真正服務(wù)于百姓的公益性投資卻依然處于“補(bǔ)短板”狀態(tài)。政府投資雖受多部門(mén)監(jiān)管，但在實(shí)際過(guò)程中卻存在著監(jiān)管不到位、問(wèn)責(zé)乏力等情況。這導(dǎo)致有限的財(cái)政資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，從而嚴(yán)重制約了政府投資效率的有效提高，也因“事倍功半”催生了大量的不必要的市場(chǎng)化融資，積累了較多的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，為了提高政府投資的有效性，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》提出：“依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求，編制三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃，明確計(jì)劃期內(nèi)的重大項(xiàng)目，并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類(lèi)政府投資資金。依據(jù)三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃及國(guó)家宏觀調(diào)控政策，編制政府投資年度計(jì)劃，合理安排政府投資”。這些要求為提高政府投資的有效性指明了方向。

（1）編制政府投資計(jì)劃。地方政府承擔(dān)著與民生息息相關(guān)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重任，必然面臨著規(guī)模巨大的投資需求。但有效的投資必須充分參考財(cái)政能力的約束，否則就可能陷入債務(wù)危機(jī)，欲速則不達(dá)。公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因?yàn)轫?xiàng)目生命周期長(zhǎng)、資金需求規(guī)模大，項(xiàng)目支出通常會(huì)跨年度發(fā)生，變數(shù)比較大，決策有難度，所以必須經(jīng)過(guò)更加科學(xué)的決策和嚴(yán)格謹(jǐn)慎的管理。在一些成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，地方政府的投資決策需要經(jīng)過(guò)廣泛的民眾參與和時(shí)間檢驗(yàn)，才能列入預(yù)算，開(kāi)工上馬。例如，美國(guó)地方政府的投資項(xiàng)目除需要較為廣泛的民眾參與決策之外，還需要列入資本改善計(jì)劃（CIP）進(jìn)行為期5～6年的滾動(dòng)，經(jīng)過(guò)時(shí)間考驗(yàn)才能正式列入資本預(yù)算[5]。2016年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》也明確要求：“編制三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃，明確計(jì)劃期內(nèi)的重大項(xiàng)目，并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接”，并且“依據(jù)三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃及國(guó)家宏觀調(diào)控政策，編制政府投資年度計(jì)劃”。這樣做的目的在于發(fā)揮投資的關(guān)鍵性作用和提高投資的有效性，也有助于更為從容合理地統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類(lèi)政府投資資金，減少不必要的債務(wù)負(fù)擔(dān)，把控好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?；诖耍瑧?yīng)該適時(shí)加強(qiáng)地方政府中長(zhǎng)期投融資規(guī)劃，其內(nèi)容包括擬投資的各類(lèi)公益性設(shè)施建設(shè)和大型維修項(xiàng)目總投資、建設(shè)內(nèi)容、融資方式、還款來(lái)源、建設(shè)和還款進(jìn)度等。中長(zhǎng)期投融資規(guī)劃要在既定的期間內(nèi)（如3年）不斷滾動(dòng)優(yōu)化，并將信息公開(kāi)，便于社會(huì)監(jiān)督，從而為資本預(yù)算的編制和執(zhí)行奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）編制中期財(cái)政規(guī)劃，并與政府投資計(jì)劃相銜接。西方發(fā)達(dá)國(guó)家從20世紀(jì)60年代起就開(kāi)始編制中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，目標(biāo)在于防范未來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、維持財(cái)政政策的可持續(xù)性、提高政府政財(cái)紀(jì)律性與政府治理的透明度、保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先性等。中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的時(shí)間跨度一般為3～5年，能夠有效克服年度預(yù)算與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃難以有效對(duì)接的局限性。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，要求實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中期財(cái)政規(guī)劃要涵蓋政府綜合財(cái)力，與政府投資規(guī)劃遙相呼應(yīng)，有助于將政府投資規(guī)模與財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力相匹配。與此同時(shí)，凡是涉及財(cái)政政策和資金支持的金融政策，都要與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。

4.在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)財(cái)政金融要防范“次生風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)生。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是多年累積的結(jié)果，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不可能一蹴而就，否則容易引發(fā)“風(fēng)險(xiǎn)處置風(fēng)險(xiǎn)”，因此債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解既要積極也要穩(wěn)妥，把握好節(jié)奏。

（1）要正確看待債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，始終將穩(wěn)步控制和降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為著力點(diǎn)，將債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)速度控制在GDP增速和地方政府綜合財(cái)力增速之內(nèi)，逐步收斂風(fēng)險(xiǎn)。如果一味壓縮債務(wù)余額規(guī)模，在現(xiàn)行框架下很可能會(huì)引起基建投資急速下降，引發(fā)經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)M(jìn)一步觸及財(cái)政“保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的底線。

（2）要正確看待地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)之間的“此消彼長(zhǎng)”關(guān)系，在把控總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，適度加大法定債券的發(fā)行力度，以滿(mǎn)足地方政府合理債務(wù)融資的需要，為“遏制地方政府隱性債務(wù)增量、逐步化解存量”提供必要的條件。

（3）要協(xié)調(diào)財(cái)政與金融政策，形成政策合力，有序化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)籌把握財(cái)政、金融政策的節(jié)奏和力度，高度警惕“去杠桿”過(guò)程中的“次生風(fēng)險(xiǎn)”，處理好防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展之間的關(guān)系。一方面，財(cái)政要在確保正常履行其應(yīng)有職能的同時(shí)，積極出臺(tái)有效措施統(tǒng)籌財(cái)政資源，努力化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，金融政策也要兼顧財(cái)政化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力，協(xié)調(diào)好貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管的關(guān)系，積極保障合理充裕的流動(dòng)性，保障融資平臺(tái)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中和轉(zhuǎn)型后的合理再融資需求，避免陷入“財(cái)政懸崖”困境，觸發(fā)不必要的次生性財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。