李依靜　莫曉玲　陳明

摘要：宅基地確權退出是城鎮(zhèn)化推進中面臨的重要問題，地方政府傾向于土地最大化利益，追求經濟效益而忽視農民意愿。保護農民合法宅基地權益，了解農民自身態(tài)度及利益訴求，建立科學評估體系，完善健全宅基地退出后就業(yè)和社會保障制度，實現宅基地退出多元化補償，加快城鎮(zhèn)化推進，實現社會公平正義。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；宅基地確權；退出意愿；應對策略

城鎮(zhèn)化的推進中，宅基地退出流轉問題日益凸顯，十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議中強調，宅基地制度改革不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。 本文通過對農村宅基地退出意愿的影響因素進行調查研究總結，了解農民自身的態(tài)度和意愿及利益訴求，通過完善宅基地退出機制，才能更好保護農民的合法權益。

一、調查情況概述

（一）樣本情況簡介

為深入了解當前農民宅基地確權退出意愿，筆者深入淮安金湖縣銀涂鎮(zhèn)和蘇州菀坪鎮(zhèn)，對兩地國土資源局進行訪談，選取了3個典型村進行問卷調查。問卷內容主要涉及農民宅基地擁有與流轉現狀、宅基地退出意愿以及安置補償意愿等方面?；窗驳貐^(qū)發(fā)放問卷200份，收回有效問卷182份；蘇州地區(qū)發(fā)放問卷200份，收回有效問卷185份。為減少農民知識水平和閱讀理解能力的限制，調查中隨機選擇當地農民進行訪談，了解當地現狀、退出意愿和顧慮。

根據兩地調查統(tǒng)計，受訪者中男性占65%。從年齡段來看，主要集中在30～50歲，普遍受教育程度不高，近90%的受訪農戶文化水平在高中、中專及以下，蘇南高中、中專文化水平略高于蘇北，詳情見圖1，圖2。

大半受訪農戶家庭主要經濟來源打工或上班，蘇北農戶務農為主，高于蘇南地區(qū)，個體工商戶群體則低于蘇南地區(qū)。詳見圖3、圖4。城鎮(zhèn)化進程中，越來越多的農戶脫離土地，非農業(yè)收入在家庭收入中的比重越來越大。

無論是蘇南還是蘇北地區(qū)，近65%的農戶均表示對江蘇省市縣宅基地退出政策不了解，過半農戶不知道自家宅基地退出以后是否能夠申請新的宅基地。文化水平偏低，經濟來源導致收入不高，這些都影響農戶對宅基地政策的關注程度和政策的了解認知，呈現正相關的關系。

（二）宅基地擁有及自發(fā)流轉現狀

通過訪談和實地調研，筆者發(fā)現淮安多數地區(qū)存在著“一戶多宅”現象，詳見圖5，但這種現象在蘇州地區(qū)并不常見。

宅基地確權不受重視是蘇北宅基地問題的一大表現，這一方面需借鑒蘇南地區(qū)及其他示范區(qū)經驗。蘇北地區(qū)農戶已辦理宅基地使用權證和房屋所有權證的比例為65.38%。包括已辦理相關證件在內的絕大多數農戶對這些確權證書關心程度較低，沒有認識到登記確權的重要性，詳見圖6。這可以說明有些農戶毫無整體規(guī)劃地自主劃地建房，導致“一戶多宅”現象嚴重，以及宅基地布局十分混亂。

（三）對宅基地退出意愿及考慮的現實因素

關于“是否愿意退出宅基地”這個問題，蘇南地區(qū)僅有不到15%的農戶堅定不愿意退出，其他農戶普遍表示補償合理的情況下愿意退出，詳見圖7。蘇北地區(qū)近半農戶不愿意退出宅基地，詳見圖8，且通過訪談可知其對退出補償的期望值遠高于蘇南地區(qū)農戶。

城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是影響農戶選擇的重要原因。蘇南地區(qū)農戶過半（57.14%）準備在市區(qū)發(fā)展、買房，退出宅基地有補償，僅有20%左右的農戶表示不考慮在城鎮(zhèn)買房。蘇北地區(qū)農戶對土地羈絆性更高，購置不起城鎮(zhèn)新房的經濟因素讓農戶不愿意退出。

在蘇南蘇北退出意愿的明顯差異情況中，我們可以看出蘇南城鎮(zhèn)化水平較高的環(huán)境影響下，農戶愿意前往城鎮(zhèn)生活。但在蘇北農村，城鎮(zhèn)化的概念尚未深入人心，農戶更依賴于宅基地的居住功能，對其升值期待并不高。另外，絕大多數農戶只把宅基地當作個人養(yǎng)老所用，并不期待留給下一代居住。主要因為他們對下一代子女的預期是脫離農村，在城鎮(zhèn)生活工作。

（四）退出安置意愿分布情況與關心的問題

關于宅基地退出補償方式，筆者根據訪談結果設計四種補償方式（限選兩項）?，F金補償（選擇率為95.53%）；房屋安置補償（占88.55%）；就業(yè)及養(yǎng)老服務（選擇率分別為26.7%和13.62%）。從選擇的補償方式來看，相較長遠的社會保障功能，農戶更關心短期現實收益：現金和住房。

在安置補償前提下，50%的受訪農戶選擇政府統(tǒng)一建房，提供安置優(yōu)惠價；30.77%的農戶選擇政府在城鎮(zhèn)建房安置，15.38%的農戶希望政府能夠另行批地供他們自建。

二、農戶宅基地退出意愿的主要影響因素

（一）農戶個體、政策認知與退出意愿

農戶個體是影響宅基地退出意愿主要原因之一，農戶年齡與宅基地退出意愿成反比，年齡越大，越不愿意退出宅基地；受教育程度對退出宅基地意愿的影響不大；就家庭主要收入來源來看，務農農戶對宅基地依賴程度最高，個體工商戶依賴程度最低；農戶家庭人口越多，越不愿意退出宅基地；參加農村養(yǎng)老保險或其他養(yǎng)老保險的農戶對退出宅基地比未參加相關保險的農戶積極度更高，社會保障水平越高，農戶在獲得適當補償后的退出意愿相對更加強烈。

無論蘇南蘇北，農戶受教育程度普遍較低，80%以上的受訪者文化水平處于中學及以下，且對于新型城鎮(zhèn)化的認知并不深刻。除此之外，有的地區(qū)較偏遠，信息傳達的不詳細不清楚，地方政府下發(fā)文件并未做出相關說明。在農民不了解的情況下，農戶普遍擔心退出宅基地后難以保障自己的權益，造成經濟生活上的損失。

（二）宅基地擁有情況與退出意愿

農戶宅基地擁有情況影響退出意愿，擁有面積和宗數退出意愿有正影響。宅基地面積超標、擁有宗數越多越傾向于退出，在擁有多處房屋的農戶中，超過80%的都表示愿意在有補償的情況下騰挪退出，可見其接受退出政策的潛力更強。

通過數據分析顯示，城鎮(zhèn)化程度較高的蘇南地區(qū)和近郊農村農戶的退出意愿要遠高于城鎮(zhèn)化水平相對較低的蘇北地區(qū)與遠郊農戶。這表明，對自身的宅基地價值期待較高，導致很多農戶抱著日后升值的心態(tài)不愿意退出。近郊農戶普遍對自己預期的退出補償較為滿意，但遠郊農戶可能預期補償不高，且對宅基地區(qū)位較差存在顧慮，遠城鎮(zhèn)導致就業(yè)困難、生活不便，退出意愿相對較弱。

（三）家庭收入狀況及主要經濟來源

城鎮(zhèn)化進程中，越來越多的農戶脫離土地，非農業(yè)收入在家庭收入中的比重越來越大。就近或進城務工，經商使得家庭經濟收入結構由農業(yè)向非農業(yè)改變，這在蘇州表現得尤為明顯。

工業(yè)化進程加快，對務工人員需求增加，農戶外出務工的比例越高，對土地的依賴性就越弱，轉出土地的情況越來越常見。已經退出宅基地并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城獲得安置的農戶更有可能耕地棄耕，宅基地和耕地大規(guī)模流轉的條件已經成熟。因此宅基地退出可以和耕地退出流轉聯動，加快城鎮(zhèn)化進程；同時，城鎮(zhèn)化中創(chuàng)造的大量就業(yè)機會反向推動宅基地退出。

（四）退出后補償方式期望分析

如果將宅基地退出，農戶最關心的問題中，宅基地退出以后的房屋來源問題。對于補償方式，大部分農戶期望安置補償，政府統(tǒng)一建房，提供優(yōu)惠價格或者和宅基地置換并離清差價；部分農戶期望政府另行批地自建房屋；較少農戶期望單純的貨幣補償。貨幣補償對于沒有理財和經營渠道的農戶來說并非長久之計。對于政府在宅基地退出后應該做到哪些，農戶最關注的依舊是補償問題（選擇率80.77%），除此之外，提供就業(yè)崗位（選擇率30.77%）、完善社會保障機制（選擇率57.69%）、完善社會基礎設施（選擇率38.46%）也是農戶對政府的期待。

綜合以上分析，我們認為： 第一，農戶的性別、年齡、收入來源、參保情況等個體因素都影響其宅基地退出意愿。第二，宅基地確權、區(qū)位以及農戶對政策的認知都造成農戶在退出過程中的顧慮。第三，相對于貨幣補償方式，農戶比較容易接受以安置方式退出宅基地。第四，宅基地以及房屋的使用效率很低，閑置較為嚴重，農村宅基地大規(guī)模退出的時機已經成熟。

三、以加強農民權益保護為導向規(guī)范宅基地退出流轉

通過對江蘇蘇南蘇北農村宅基地現狀、農戶退出宅基地意愿及影響因素的調查和分析，借鑒其他地區(qū)在宅基地退出方面的實踐，本文以加強農民權益保護為導向，就進一步完善宅基地退出機制提出如下建議：

（一）尊重農戶意愿，多元化補償

農戶意愿在具體實施宅基地退出時應得到充分尊重，因地制宜選擇合適的補償方式。宅基地退出以后的補償問題和補償方式是農戶最關心的問題，讓農戶自己選擇補償方式，多余宅基地應采用等面積耕地置換的方式，不能與第一處合法宅基地享有相同補償。具體情況在國家政策的基礎上選擇具體應對措施。

（二）建立科學的評估體系

宅基地退出需要有科學合理的價格評估系統(tǒng)以及公平正義的補償標準。但是目前尚未有統(tǒng)一的土地市場，各地完全自主退出，缺少完整的價格評估體系，這導致農村的宅基地價格差異甚遠，不能確定宅基地退出的補償標準。

考慮農村宅基地退出順序，優(yōu)先退出閑置宅基地。鼓勵村民將超標面積宅基地退出，置換閑置宅基地，優(yōu)先考慮近郊退出意愿較強的農民，再逐步推進遠郊農戶退出，才能最后實現宅基地整村規(guī)?；顺觥Ｔ诎仓醚a償過程中，對于選擇城鎮(zhèn)或集體新建農村社區(qū)的農民，應優(yōu)先鼓勵其進入城鎮(zhèn)居住生活，而農村社區(qū)的建設要有適當的規(guī)劃，考慮實際居住規(guī)模，避免出現因規(guī)劃不合理造成的新型空心村。

（三）就業(yè)和社會保障優(yōu)先策略

就業(yè)和社會保障要先于或和宅基地退出同時進行。無償或低價為農民開設就業(yè)技能培訓班，提高農民非農就業(yè)率，增加非農收入；推進新型農村合作醫(yī)療全面普及，城鄉(xiāng)社會保障差距縮小，保障農村60歲以上老人的基本生活和醫(yī)療費用，保證農戶在退出宅基地后生活水平沒有下降。

實證分析可看出，農民宅基地退出的顧慮主要在生活成本問題上，所以當地政府必須保障退出農戶的非農收入穩(wěn)定。應聯合就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障部門，大力開展針對農戶的就業(yè)培訓，對于自主創(chuàng)業(yè)的農民應給予專家創(chuàng)業(yè)建議以及免稅減稅等優(yōu)惠扶持政策。

四、推進城鎮(zhèn)化進程中“地隨人走”政策

國土部2016年《關于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設土地服務保障工作的通知》中提出，以人定地、地隨人走。城鎮(zhèn)化推進過程中，要依據上一年進城落戶人口數量來規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地，合理確定土地增加規(guī)模，通過滿足退出宅基地的農戶在城鎮(zhèn)中居住的傾向和保障農村進城落戶人員用地需求，來促進土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協調。落實城鎮(zhèn)化進程中“地隨人走”政策，以促進農村宅基地有序退出。

五、結語

目前全國絕大多數省份都在進行土地確權，宅基地確權是其中的重要一環(huán)。為農民發(fā)放不動產證書，從法律上進一步保障農民的權益，而宅基地退出更是為了更好地整合土地資源。通過我們的調研顯示，在農村宅基地確權退出任重道遠，需要的不僅僅是政府強大的政策支撐，更需要相關政策的宣傳，讓農戶對于宅基地的退出不再處于一知半解的境況。完善宅基地使用權流轉機制，實現物權的平等保護，更大程度上保護農民的合法權益，加快社會主義新農村的建設步伐。

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*基金項目：江蘇省大學生創(chuàng)新訓練重點項目“包容性發(fā)展視角下農民土地權利保護與法治江蘇建設研究”（編號：201711049020Z）。

（作者單位：淮陰工學院）