■ 王劉輝

聯(lián)合國(guó)人類居住規(guī)劃署將貧民窟定義為“以低標(biāo)準(zhǔn)和貧窮為基本特征的高密度人口聚居區(qū)”。在發(fā)展中國(guó)家，貧民窟泛指非正式住房聚集的居住地，城市貧困在這些地區(qū)體現(xiàn)得極為明顯。盡管有不同的名稱、不同的土地占有權(quán)安排、不同的建筑結(jié)構(gòu)，但過(guò)度擁擠、不安全的居住狀態(tài)，以及缺乏干凈的水、電、衛(wèi)生設(shè)施和其他基本生活服務(wù)是大多數(shù)貧民窟所共有的特征。貧民窟代表著城市貧困與不平等的極限。各國(guó)在推進(jìn)的貧民窟改造，從改善城鎮(zhèn)居民住房條件、消除安全和消防隱患的角度，與我國(guó)實(shí)施的棚戶區(qū)改造有相似之處，這里對(duì)國(guó)外的“貧民窟”改造情況進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理，以作為我國(guó)扎實(shí)推進(jìn)棚改工作的借鑒。

一、國(guó)外貧民窟成因及改造的緣由

從城鎮(zhèn)住房問(wèn)題的歷史看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市人口急劇增長(zhǎng)，工商業(yè)和人口在城市集聚，造成土地供應(yīng)緊張和房?jī)r(jià)快速上漲，住房問(wèn)題日漸突出，是貧民窟出現(xiàn)的根源?？傮w看，貧民窟的嚴(yán)重程度與城鎮(zhèn)化速度導(dǎo)致的城鎮(zhèn)住房供需矛盾的大小密切相關(guān)。

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家用了較長(zhǎng)時(shí)間完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，住房問(wèn)題相對(duì)緩和，但兩次世界大戰(zhàn)造成了嚴(yán)重的住房短缺，不少城市也出現(xiàn)了一些貧民窟，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)施了改造。比如，美國(guó)1949年的《住房法》明確，聯(lián)邦政府要為貧民窟改造提供融資支持。英國(guó)在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)結(jié)束后進(jìn)行了兩次大規(guī)模的清除貧民窟行動(dòng)。新加坡的公共住房，也源于棚戶區(qū)清拆和住戶安置。

拉美、南亞、非洲地區(qū)后工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，農(nóng)村居民大規(guī)模涌入城市，導(dǎo)致貧民窟大規(guī)模存在。按照聯(lián)合國(guó)人居署編著的《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住區(qū)報(bào)告2003》，像巴西圣保羅和里約熱內(nèi)盧、阿根廷首都布宜諾斯艾利斯、墨西哥首都墨西哥城，都有大規(guī)模的“貧民窟”，外部人口不敢進(jìn)，警察也不敢進(jìn)，成為社會(huì)治安的毒瘤。目前，全球大約有10億人生活在貧民窟中，拉美、南亞、非洲很多發(fā)展中國(guó)家的貧民窟居民人口超過(guò)城市人口的40%。為此，聯(lián)合國(guó)“千年宣言”里提出，各國(guó)政府、民間機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織要采取措施，努力實(shí)現(xiàn)“到2020年顯著改善至少1億貧民窟居民的生活”這一目標(biāo)。比如，巴西2009年啟動(dòng)的“我的家、我的生活”住房保障計(jì)劃，都有為貧民窟改造提供支持的內(nèi)容。

二、部分國(guó)家貧民窟改造的實(shí)踐

為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和政治安定，消除住房短缺和貧民窟，世界各國(guó)普遍建立了公共住房政策，通過(guò)政府直接投資建設(shè)公共住房或者扶持建設(shè)社會(huì)住房、向保障對(duì)象發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼（或住房券）、對(duì)居民家庭購(gòu)房或基本住房建設(shè)提供稅收抵扣優(yōu)惠和長(zhǎng)期、低息信貸支持等多種方式，對(duì)住房困難家庭提供基本住房保障，使社會(huì)困難群體共同享受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的福利增加，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。

（一）英國(guó)

工業(yè)革命促進(jìn)了英國(guó)城市化的發(fā)展，大量人口從農(nóng)村流向倫敦，倫敦城市的下層社會(huì)居民的居住條件日益惡劣、住宅稀缺，并形成了許多貧民窟。到19世紀(jì)末，政府不得不采取措施，以解決貧民窟日益嚴(yán)峻的衛(wèi)生與安全問(wèn)題。1875年，英國(guó)通過(guò)了《改善居住法案》，旨在清除貧民窟和建設(shè)低成本住房。20世紀(jì)20—30年代，該項(xiàng)法案的有關(guān)政策得以實(shí)施，原來(lái)位于倫敦內(nèi)城的、容納20萬(wàn)余人的貧民窟被清除，政府在倫敦外圍新建房屋進(jìn)行安置。但是這個(gè)建設(shè)計(jì)劃導(dǎo)致倫敦城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，郊區(qū)化的趨勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重，所以到了30年代末，為城市貧民建設(shè)住宅的重點(diǎn)又轉(zhuǎn)向在城市內(nèi)部建設(shè)針對(duì)貧困居民的公寓。“二戰(zhàn)”的破壞使倫敦獲得城市更新以及根除貧民窟的重大機(jī)遇。按照先后出臺(tái)的倫敦郡規(guī)劃法（1943年）、大倫敦規(guī)劃法（1944年），1945年起倫敦開始大規(guī)模拆除貧民窟，到1975年基本結(jié)束。當(dāng)時(shí)采用的方法是所謂“消滅貧民窟”的辦法，即把貧民窟全盤清除或封閉，使其居民轉(zhuǎn)移走，然后在清除出來(lái)的土地上開發(fā)可以形成高稅收的房地產(chǎn)項(xiàng)目。與“消滅貧民窟”相配套的，英國(guó)政府還出臺(tái)了“統(tǒng)建房”計(jì)劃，即針對(duì)城市貧困人口實(shí)施的住房建設(shè)計(jì)劃，按這一計(jì)劃建起的住房，往往是很多棟房子連成一片，樓的外形樸實(shí)，布局簡(jiǎn)單，建筑材料一般，住起來(lái)比較擁擠。居民多是下層勞動(dòng)者或少數(shù)民族（各個(gè)有色人種），居住區(qū)環(huán)境和治安較差。

（二）印度

印度獨(dú)立之初，當(dāng)局實(shí)行的是清除貧民窟的政策，主要意圖是驅(qū)趕貧民窟居住者。但是到了20世紀(jì)60、70年代，大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，貧民窟居住者逐步意識(shí)到自身的力量，且政治家也開始視其為選票的來(lái)源，當(dāng)局的貧民窟清除政策由此轉(zhuǎn)變?yōu)樨毭窨吒脑煺摺?0世紀(jì)80年代末至90年代初，一個(gè)由世界銀行資助的“貧民窟升級(jí)”項(xiàng)目幫助2萬(wàn)個(gè)孟買貧民窟家庭獲得了土地使用權(quán)和基本的生活服務(wù)。聯(lián)合國(guó)人居規(guī)劃署的資料還顯示，印度“全國(guó)貧民窟居民聯(lián)合會(huì)”與“促進(jìn)地區(qū)資源中心協(xié)會(huì)”一道，經(jīng)向孟買市政府申請(qǐng)，在貧民窟地區(qū)建造了300套公廁，為1000戶貧民窟居民提供衛(wèi)生設(shè)施，與此同時(shí)動(dòng)員周圍地區(qū)的貧民窟居民采取一系列改造居住環(huán)境、公共衛(wèi)生狀況的舉措。到目前為止，由印度中央政府資助的，旨在為貧民窟居住者提供基本生活服務(wù)（如供水、道路、排污、街燈等）的項(xiàng)目在孟買已經(jīng)實(shí)施了近40年。此外，印度海德拉巴、賽孔德爾巴等城市，積極推進(jìn)在貧民窟建設(shè)“綜合性公民服務(wù)中心”的活動(dòng)，在貧民窟設(shè)立商店、普及互聯(lián)網(wǎng)；支付電費(fèi)、水費(fèi)和財(cái)產(chǎn)稅；幫助申請(qǐng)?jiān)S可證、執(zhí)照和登記；發(fā)放出生或死亡證和撫養(yǎng)證；對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行估價(jià)等?？偟膩?lái)看，印度政府正在試圖改變?nèi)藗儗?duì)于貧民窟的認(rèn)識(shí)，了解政府將使貧民窟并入城市正式市區(qū)的辦法。印度政府提出了立法和政策改革的建議，以確保形成一個(gè)國(guó)家指導(dǎo)下的政策體系，即，可持續(xù)的城市改造政策和明確各項(xiàng)政策的目標(biāo)。印度2005年開始陸續(xù)出臺(tái)了全國(guó)城市住房和人居政策、尼赫魯全國(guó)市區(qū)重建計(jì)劃等，旨在加快改造貧民窟，改善低收入群體住房困難問(wèn)題。

（三）泰國(guó)

泰國(guó)政府原來(lái)實(shí)行過(guò)政府直接的建設(shè)住房計(jì)劃，為貧民區(qū)的清拆戶提供房屋的租住權(quán)。但是后來(lái)大部分租住權(quán)都被變賣，住戶又搬到了城市中心地帶的其他貧民區(qū)。原因是新建小區(qū)交通不便、增加了上班距離和脫離了社區(qū)服務(wù)。此外，可以得到一筆現(xiàn)金也是一個(gè)重要的原因。泰國(guó)政府在1984年停止了大規(guī)模針對(duì)低收入家庭的公共房屋的建設(shè)，而且從1988年起開始實(shí)行大力發(fā)展私營(yíng)市場(chǎng)力量的政策。依靠私人市場(chǎng)提供房屋、為低收入戶提供低成本住房。泰國(guó)每年落成的新住宅單位中，私人發(fā)展商所開發(fā)的住房占比超過(guò)70%，其余包括為了改造貧民窟，由政府提供土地與配套服務(wù)、貧困居民自行建設(shè)合法房屋，以及改善非法的貧民區(qū)房屋等。

三、國(guó)外貧民窟改造的經(jīng)驗(yàn)

從發(fā)達(dá)國(guó)家及部分發(fā)展中國(guó)家對(duì)貧民窟的治理來(lái)看，采取的措施和做法主要有以下幾種：

一是政府直接投資建設(shè)或鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)公共住房，增加面向貧民窟居民等中低收入家庭的住房供應(yīng)，緩解貧民窟擴(kuò)張的壓力，并使貧民窟的住房、土地能夠逐步置換出來(lái)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。不少發(fā)展中國(guó)家采取這種做法，在實(shí)踐中遇到了一些問(wèn)題，主要是建的住宅遠(yuǎn)離中心城區(qū)，設(shè)施不完備，通勤成本高，就業(yè)機(jī)會(huì)少，居民居住一段時(shí)間后，因生計(jì)等原因往往又會(huì)搬回到原來(lái)的貧民窟。

二是從法律上賦予貧民窟居民對(duì)所居住房屋及房屋所依附土地的所有權(quán)，并制定改造規(guī)劃計(jì)劃，由政府、民間組織力所能及地進(jìn)行投資，逐步提高貧民窟住房及小區(qū)的設(shè)施配套水平，使居民能夠獲得供水、道路、排污、街燈、通訊等公共服務(wù)。這種方式受到了貧民窟居民的普遍歡迎，但發(fā)展中國(guó)家由于投入能力有限，這種改造方式普遍進(jìn)展緩慢。

三是發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)很多老城市的住宅區(qū)進(jìn)行改造和更新時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)不論什么檔次的樓盤，社區(qū)設(shè)計(jì)一定要滿足不同階層居民混合居住的要求，新建項(xiàng)目中必須有一定比例的中低價(jià)位住房，開發(fā)商必須同步承擔(dān)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)義務(wù)，防止形成按收入階層分割的居住區(qū)及事實(shí)上的貧民窟。

四、國(guó)外貧民窟改造的啟示

總的看，盡管不同國(guó)家貧民窟改造所采取的具體辦法不同，但有一些共同的特征：一是政府倡導(dǎo)改造，但并不是強(qiáng)制推行、主導(dǎo)實(shí)施改造。二是改造總體上采取市場(chǎng)化運(yùn)作的辦法，成本高昂，進(jìn)展緩慢且參差不齊。三是消除貧民窟是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)期的過(guò)程，并且要減少存量與杜絕增量并舉，即使發(fā)達(dá)如美國(guó)，各城市仍有大量的貧民窟存在。

從部分國(guó)家貧民窟改造的實(shí)踐看，更可以凸顯出我國(guó)“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)?？v觀全世界，只有我國(guó)真正做到了集中、動(dòng)員大量的社會(huì)資源，通過(guò)持續(xù)大規(guī)模實(shí)施棚戶區(qū)改造，加快改善棚戶區(qū)居民住房條件。2008年以來(lái)，全國(guó)棚改累計(jì)開工4428萬(wàn)套，1億多居民“出棚進(jìn)樓”。這樣的成就，無(wú)疑是人類住房發(fā)展史上的奇跡。從這些年的實(shí)踐來(lái)看，棚改受到百姓歡迎、社會(huì)認(rèn)可，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)扎實(shí)有序的推進(jìn)下去。