■ 劉 銘 嚴 寒

不同地域公共服務設施布局是我國社會經(jīng)濟的基礎，既有城市功能，又是鄉(xiāng)村地區(qū)主要承載空間，是銜接大都市和鄉(xiāng)村地區(qū)的核心樞紐，是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制的最佳切入點。

一、不同地域公共服務設施布局的經(jīng)驗

（一）東部沿海發(fā)達地區(qū)

東部沿海地域經(jīng)濟社會發(fā)展在全國處于領先水平，縣域經(jīng)濟強勢帶動地區(qū)發(fā)展，人口密度高、外來務工人員多，公服設施配套齊全，質量較好，全國百強縣密集區(qū)。（圖1）

圖1 東部沿海發(fā)達地區(qū)地域范圍

發(fā)達地區(qū)呈現(xiàn)出兩種較常見的規(guī)劃布局模式，第一種是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的片區(qū)化布局模式，公共服務設施配置分為市域級、片區(qū)級兩級配置，以江陰市為例，市域級指為全市范圍服務的公共設施，片區(qū)級指為主城的4個片區(qū)（副城和外圍三個城鎮(zhèn)組團）服務的公共設施。第二種是城鄉(xiāng)一體的網(wǎng)絡化布局模式，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平發(fā)達，城鄉(xiāng)建設用地較為緊湊集約，在整個縣市域內已經(jīng)形成公服設施網(wǎng)絡體系，公服設施統(tǒng)籌一體化全覆蓋的格局，以金壇市為例，全域范圍內各項設施層級配置有序，依據(jù)城鄉(xiāng)居民點的密集分布形成覆蓋城鄉(xiāng)全涵蓋的設施配套網(wǎng)絡。（圖2、圖3）

圖2 江陰市片區(qū)化規(guī)劃布局模式

圖3 金壇市網(wǎng)絡化全覆蓋規(guī)劃布局模式

（二）中部與北方地區(qū)

中部與北方地域經(jīng)濟社會發(fā)展在全國處于中等水平,傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中以人口輸出為主，新型城鎮(zhèn)化背景下將會出現(xiàn)人口回流、產業(yè)回暖現(xiàn)象,縣域經(jīng)濟逐步壯大公服配套門類齊全，能級有待進一步提高。（圖4）

圖4 中部與北方地區(qū)地域范圍

普遍呈現(xiàn)出”縣城－重點鎮(zhèn)－一般鎮(zhèn)－行政村”的四個層級的規(guī)劃布局模式,在縣市域內，根據(jù)不同城鎮(zhèn)發(fā)展定位，對不同等級的社會服務設施和公服設施的功能和規(guī)模進行統(tǒng)籌安排，按照“縣城－重點鎮(zhèn)－一般鎮(zhèn)－行政村”四個等級分級配置公服。（圖5）

圖5

（三）西部欠發(fā)達地區(qū)

西部縣域經(jīng)濟發(fā)展是全國的低洼地，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中以人口輸出為主，新型城鎮(zhèn)化背景下出現(xiàn)人口回流現(xiàn)象，公服配套尚不能滿足地區(qū)人民日益增長的物質文化需求，山區(qū)、地廣人稀地區(qū)的設施配套存在難度、配套體系難以形成，設施配置耗資巨大。（圖6）

圖6 西部地區(qū)地域范圍

配置原則就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體、注重均衡發(fā)展、注重效益、多元參與。

配置等級與項目主要以四川省中江、南江、鹽邊縣為例，縣域社會公共服務設施依據(jù)其功能大小和服務范圍，基本可分為三個等級。原則上，第一級公共服務設施基本面向全縣域服務；第二級公共服務設施主要面向城市居住區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍；第三級公共服務設施主要服務于城鎮(zhèn)或農村社區(qū)。

公共服務設施配置等級及主要項目

（四）設施建設管理經(jīng)驗

東部沿海、中部與北方、西部欠發(fā)達三類地區(qū)在規(guī)劃布局模式上存在較大差異，在公服設施建設管理經(jīng)驗與基礎設施建設管理經(jīng)驗上具有一定程度的共性。

三類地區(qū)公服設施規(guī)劃布局與建設管理經(jīng)驗

二、不同地區(qū)公共服務與基層設施統(tǒng)籌規(guī)劃建設管理模式建議

（一）總體理念、目標及原則

公平是在公共服務設施規(guī)劃中需要強化公共資源屬性，在設施布局中堅持人文關懷和社會公正原則，促進城鄉(xiāng)居民設施均質化；效率是為了實現(xiàn)公共設施可持續(xù)發(fā)展，提高設施的運營效率，就需要設施規(guī)模達到一定程度，或部分設施成組集中布置，以形成公共配套服務中心，最大限度發(fā)揮公共設施的規(guī)模集聚效應;統(tǒng)一是市場經(jīng)濟下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，首先應認識到公平與效率是相輔相成的關系；建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，提高資源配置效率和公平性。

設施均等化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本目標之一，是設施建設的首要原則，體現(xiàn)了社會的公平公正。堅持城市和鄉(xiāng)村協(xié)調發(fā)展，構建合理的城鎮(zhèn)公服設施體系。通過公服設施強化城鄉(xiāng)之間的功能聯(lián)系，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為承接、傳遞、分解城市功能的載體。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不意味著城鄉(xiāng)相同，而是結合城鄉(xiāng)現(xiàn)狀，探索適合城市、鄉(xiāng)村各自的建設方式。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展過程是一個漸進的過程，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)設施差距甚大的情勢下，分階段進行側重不同的建設，近期加強現(xiàn)狀調研，強化公共設施的實用性，重點建設鄉(xiāng)村需求迫切的項目，遠期強化公共服務設施和公服設施的系統(tǒng)性。

（二）規(guī)劃布局模式

東部沿海發(fā)達地區(qū)、中部與北方地區(qū)、西部欠發(fā)達地區(qū)公服配套的宏觀要求、外部條件、發(fā)展階段不盡相同，在基本四級分層布局的基礎上，又形成了各有特色的的規(guī)劃布局模式。

1.東部沿海發(fā)達地區(qū)

（1）規(guī)劃先行，建設互為補充的規(guī)劃編制體系。東部沿海發(fā)達地區(qū)縣（市）域面積普遍較北部及中西部地區(qū)要小，且用地集約，經(jīng)濟發(fā)達，城鎮(zhèn)體系較為明確，重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)等等級劃分較為齊全，各項公服設施的城鄉(xiāng)配置情況較好?？h（市）域、片區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等完整的規(guī)劃體系以及專項規(guī)劃與綜合規(guī)劃相互結合，建立互為補充的規(guī)劃編制體系。

（2）建設“縣城（市區(qū)）－片區(qū)－組團－社區(qū)”四層級規(guī)劃布局模式。在城市總體規(guī)劃的基礎上延續(xù)并深化片區(qū)化的公共服務規(guī)劃，形成網(wǎng)絡一體化的布局。以醫(yī)療衛(wèi)生設施布局為例：形成以縣市級醫(yī)院（三級甲、乙等）為龍頭、片區(qū)二級醫(yī)院為骨干、社區(qū)衛(wèi)生服務機構為基礎、民營醫(yī)療機構為補充的醫(yī)療衛(wèi)生服務格局。（圖7）

圖7 公共設施層級布局模式示意圖

2.中部與北方地區(qū)

（1）居民生活在空間上呈現(xiàn)出點、線、網(wǎng)和圈狀的行為結構。顯著的生活活動圈層現(xiàn)象，居民的生活活動會發(fā)生在一定的地域空間中，具有典型的空間屬性。居民行為流在其居住地與這些生活活動目的地之間的往返活動的軌跡（即各種關系流、行為流）在地域空間中會呈現(xiàn)出一定的圈層形狀。圈域居民生活活動在空間形態(tài)上呈現(xiàn)的圈層性，空間結構上的點-線-網(wǎng)和圈狀結構，同時具有方向性和向心性等特征，圈域的層次則反映了不同居民生活活動現(xiàn)象由核心到外圍空間呈現(xiàn)出的異質性和分異性。（圖8）

圖8 公共服務設施行為結構圖

（2）結合通勤便捷度、服務人口和生活習慣等多元因素劃定生活圈層?；诙嘣氐纳钊θ觿澏ǎ钩青l(xiāng)公共服務設施的配置兼具人性化與科學化，必須考慮居民日常出行時間成本以及出行意愿對于公共服務需求可獲得性的影響。

圍繞縣城－重點鎮(zhèn)－一般鎮(zhèn)－行政村形成典型的一級、二級、三級、四級公共服務中心。（圖9）

圖9 公共服務設施生活圈層圖

3.西部欠發(fā)達地區(qū)

（1）依據(jù)公服體系，劃分為四個等級進行布局。公服規(guī)劃布局體系，我國西部地區(qū)地廣人稀，城鎮(zhèn)化水平較低，公服設施的配套難度大，完成度不高，規(guī)劃以“縣（市）域中心城市－鄉(xiāng)鎮(zhèn)－中心村－農村居民點”四級配套體系進行布局。

公服配置等級，依據(jù)功能大小和服務范圍，分為四個等級，原則上，第一級基本面向全縣市域服務，第二級主要面向大型城市社區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，第三級主要服務中心村、中心社區(qū)，第四級為一般農村居民點。（圖10）

圖10 西部公共服務設施層級結構圖

（2）從點狀零散割裂轉向復合有機組團生長的規(guī)劃布局模式。不斷提升縣域中心城鎮(zhèn)的服務能力和輻射范圍，聯(lián)合縣城和重點鎮(zhèn)共同打造公服配套的高能級區(qū)，基于不同地域特色化的空間發(fā)展特征，形成更加復合多元的規(guī)劃布局模式。

（三）建設管理模式

在三類地域空間內，政府的法定規(guī)劃都是公服落地實施的根本保障；靈活多樣的資金籌措方式則是其建設和維護的市場保障。

1.總體建設管理模式建議

2.2 上人梯基礎底標高同煤倉基礎底，座于卵石層上，承載力標準值為35KPa,滿足要求，上人梯基礎為200mm厚C25素混凝土，其平面尺寸為 3000mm×5000mm；四周設置250×200的排水溝，上人梯基礎標高-13.3米，在上人梯混凝土上鋪枕木，枕木尺寸為250mm×3000mm，共 5根。

（1）統(tǒng)籌編制、管干一體，以規(guī)劃先行推動形成城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃編制與管理體系。首先，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念指導規(guī)劃管理實施，把縣（市）域作為一個整體，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，產業(yè)布局，創(chuàng)新規(guī)劃實施管理體制，加大管理力度，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃確定的片區(qū)化的城鎮(zhèn)空間布局，在各片區(qū)設置規(guī)劃分局，作為規(guī)劃局的直屬部門，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的全覆蓋。打破傳統(tǒng)的城市規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃的分割，突破行政區(qū)劃的限制，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的一體化，最大限度地集聚、整合各類空間要求，為城鄉(xiāng)公共服務均等化創(chuàng)造制度、體系保障。其次，落實規(guī)劃部門統(tǒng)一扎口和多部門聯(lián)合審批的規(guī)劃編制與審批體系。其中，市局負責市域層面和城區(qū)相關項目的編制，分局負責片區(qū)相關項目的編研，通過將各類規(guī)劃在規(guī)劃部門的統(tǒng)一扎口與整合，有效避免規(guī)劃間的沖突和城鄉(xiāng)資源帶動統(tǒng)一配置。在規(guī)劃的論證、審批中強化多部門片和審批，落實相關部門建設發(fā)展意向。

（2）理念轉變，以優(yōu)質公共服務資源推進健康城鎮(zhèn)化。

應實現(xiàn)理念上的轉變，不再把基本公共服務設施看做是單純的投入，而是促進城鄉(xiāng)健康城鎮(zhèn)化的優(yōu)質資源，通過將基本公共服務設施建設與城鎮(zhèn)化相互結合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的最優(yōu)布局。在基本公共服務設施的建設中，結合實際情況與建設需要，通過公共設施的共建共享，實現(xiàn)公共資源的最優(yōu)利用。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務設施的有效利用的主要途徑是提高現(xiàn)狀質量較低設施的發(fā)展水平使之達到一定的質量均等。高水平的質量均等需要在大范圍內進行數(shù)量巨大的設施質量改善，在財政能力有限的情況下，適當擴大設施規(guī)模獲取規(guī)模效益是提高公共服務質量的有效途徑，但必然導致居民達到設施的空間距離的增加，降低設施的可達性。通過健康城鎮(zhèn)化帶來的人口與設施集中是解決設施可達性矛盾的關鍵，另一方面，優(yōu)質基本公共服務設施的發(fā)展建設對城鎮(zhèn)化的健康推進同樣具有積極作用。

通過將基本公共服務設施建設與城鎮(zhèn)化相互結合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的最優(yōu)布局；通過公共資源的共建共享實現(xiàn)最優(yōu)利用，在公共設施的建設上強調空間上的共建共享，鼓勵空間的復合利用，實現(xiàn)公共資源的最大效益利用，實現(xiàn)功能上的多元化，打造區(qū)域服務中心。

（3）利用市場，以靈活多樣的資金籌措方式保障設施建設與維護。通過市場，打造改善民生、推動新農村建設的民心工程。

探索公共服務和社會管理配置建設和運行管理逐步分離的辦法，引導和鼓勵通過購買社會化服務的方式加強配套設施的運行維護管理，建立統(tǒng)籌管理、科學使用、定期養(yǎng)護的長效機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點推行農村清潔工程市場化運作，通過政府購買服務，全面規(guī)范農村清潔工程后續(xù)管養(yǎng)，積極探索建立“政府考評+全民參與+市場運作”的農村環(huán)衛(wèi)管理模式。

（4）多方引導社會資本投入，創(chuàng)新社會資金投入方式。綜合運用貼息、補助、獎勵、稅收優(yōu)惠等財政政策工具和激勵措施，吸引帶動金融資源、工商資本、民間資本等投入農村創(chuàng)業(yè)、興業(yè)，帶動農村地區(qū)公服設施建設。創(chuàng)新社會資金投入方式，增加資金來源。

2.分地域建設管理模式建議

不同地區(qū)縣市域的發(fā)展基礎、發(fā)展條件各不相同，難以構建出完全通用的建設管理模式。因此考慮不同地區(qū)的公服配套的側重點，構建具有地方特征的建管模式。

（1）東部沿海發(fā)達地區(qū)：重視為流動人口提供基本公共服務?；竟卜站然膶ο笫侨w社會成員。我國東部沿海、平原發(fā)達地區(qū)因其經(jīng)濟實習的突出，承載了大量的中西部外來務工人員，流動人口所占比重較大，重視并將流動人口納入基本公共服務均等化范圍，由此帶動人口由農村向城市遷移，切實提高外來務工人員的生活質量，改善外來務工人口和本地人口之間在享受公共服務數(shù)量、質量和機會上的不平等狀況。

（2）中部及北方地區(qū)：規(guī)劃建設具有一定特色的民生工程。立足自身基礎，結合發(fā)展需求，以政府有限的財力集中投入公共服務民生工程的建設，推進公共服務設施城鄉(xiāng)均等化，特別要重視對特定村莊及重點鎮(zhèn)的公共服務建設的傾斜。

（3）西部欠發(fā)達地區(qū)：在滿足社會成員生存權益基礎上適當提高品質。對于該地區(qū)來說，社會成員對于基本公共服務的期望更多集中于在滿足其生存權益的基礎上適當提高品質，應綜合考慮當?shù)鼐用竦膶嶋H需要，將政策重點放在維護弱勢群體利益與改善落后生活條件，提高生活質量方面，而不是浮于表明的面面俱到。

在制定均等化的指標時應將實施公共服務的效果與社會成員的意愿相結合，充分考慮欠發(fā)達山區(qū)的人均收入、物價和消費指數(shù)。