■ 主持人 藍 楓

自1978年改革開放以來，國家在發(fā)展規(guī)劃領域取得了令人矚目的成就。規(guī)劃是戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)，我國的戰(zhàn)略選擇轉向高質量發(fā)展。在增強規(guī)劃對高質量發(fā)展的引領作用中，規(guī)劃在內容上要增加發(fā)展質量的內涵，而且在指標體系上也要更好的與發(fā)展質量相匹配。規(guī)劃內容和設計指標按照五大理念“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”去制定，對推動高質量發(fā)展會起到很好的引領作用。本期高端對話邀請清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院院長楊偉民、浙江省政府咨詢委員會學術委員會副主任劉亭，就相關問題進行探討。

改革規(guī)劃體制更好發(fā)揮規(guī)劃的作用

楊偉民

主持人：我國規(guī)劃體制計劃經濟時代向市場經濟時代發(fā)展中，產生的哪些轉變？

楊偉民：五年計劃，后改稱五年規(guī)劃，全稱為中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展五年計劃綱要，是中國國民經濟計劃的重要部分，屬長期計劃。主要是對國家重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出規(guī)劃，為國民經濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向。

中國從1953年開始編制中長期計劃，即“一五”計劃，從“十一五”開始，“五年計劃”改成了“五年規(guī)劃”（除1949年10月到1952年底為中國國民經濟恢復時期和1963年至1965年為國民經濟調整時期外）。目前已經編制實施了12個五年計劃或規(guī)劃，正在實施第13個五年規(guī)劃。改革開放后，特別是確立社會主義市場經濟改革目標后，中國規(guī)劃的內容已經發(fā)生根本性變化。中國的發(fā)展規(guī)劃，特別是每五年形成的規(guī)劃建議和綱要，已經和社會主義市場經濟融為一體了，已經是市場經濟的規(guī)劃，而不是計劃經濟的計劃了。

我認為，一是向清晰界定政府和市場作用的規(guī)劃轉變。現(xiàn)在的五年規(guī)劃綱要，已經明確了哪些是引導市場主體行為的，靠市場配置資源實現(xiàn)的，哪些是政府依據其職責必須完成的。生產什么、生產多少，完全是企業(yè)的事，規(guī)劃中的產業(yè)發(fā)展內容，是根據發(fā)展階段和趨勢，給市場主體指明一個方向，至于企業(yè)是否按照規(guī)劃確定的方向發(fā)展，完全是企業(yè)自己的事，政府的任務是創(chuàng)造相應的制度環(huán)境和政策環(huán)境，希望向這樣的方向發(fā)展。同時，公共服務、保護環(huán)境等政府應該履責的規(guī)劃內容，是政府向人民的莊嚴承諾，必須確保完成。

二是向科學區(qū)分目標性質的規(guī)劃轉變。從“十一五”規(guī)劃開始，中國五年規(guī)劃的指標已經改為預期性和約束性兩類。預期性指標是國家期望的發(fā)展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)。約束性指標是政府履行職責的，是中央政府在涉及公共利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的要求。預期性指標主要集中在經濟發(fā)展領域，約束性指標主要集中在公共服務和資源環(huán)境領域。任何國家的政府都要履行公共服務和環(huán)境保護的職責。當年“十一五”規(guī)劃確定能耗降低20%，主要污染物減少10%的約束性指標，很多方面不理解，實現(xiàn)起來也很不容易，但若沒有當年的不容易，就不會有今天全社會的環(huán)境意識，也不會有今天環(huán)境質量的改善。

三是向融入全球經濟體系的規(guī)劃轉變。現(xiàn)在的規(guī)劃是在中國對外開放大門越開越大環(huán)境下編制的，是內外需協(xié)調、進出口平衡、引進來和走出去并重、引資和引技引智并舉，積極參與全球經濟治理和公共產品供給的規(guī)劃，規(guī)劃內容是向所有經濟體開放的，是歡迎各國企業(yè)來參與的。在“十三五”規(guī)劃中，既規(guī)劃了中國自身擴大對外開放的戰(zhàn)略、任務和政策，也規(guī)劃了積極承擔國際責任和義務、參與應對全球氣候變化、落實自身減排承諾、擴大對外援助、主動參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程等內容。

四是向更加重視人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃轉變?，F(xiàn)在的規(guī)劃，已不再是單純的經濟發(fā)展規(guī)劃，而是經濟發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展“三結合”的規(guī)劃，而且人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的份量越來越重。從指標來看，“十一五”規(guī)劃綱要主要指標有22個，其中經濟發(fā)展的5個，人的發(fā)展的10個，可持續(xù)發(fā)展的7個；“十二五”規(guī)劃綱要主要指標有24個，經濟發(fā)展的4個，人的發(fā)展的12個，可持續(xù)發(fā)展的8個指標；“十三五”規(guī)劃綱要，有25個指標，經濟發(fā)展的6個，人的發(fā)展的8個，可持續(xù)發(fā)展的10個指標。從任務來看，“十一五”規(guī)劃綱要到“十三五”規(guī)劃綱要，涉及人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的內容越來越多。

五是向深化改革和制度建設的規(guī)劃轉變。從“七五”計劃開始，就專門設置了經濟體制改革的目標和任務的一章，此后，從八五“計劃”至十三五“規(guī)劃，都專門規(guī)劃了經濟體制改革問題。所以，現(xiàn)在的規(guī)劃，既是發(fā)展的規(guī)劃，也是改革的規(guī)劃。

六是向編制方法程序規(guī)范化制度化的規(guī)劃轉變。早在1999年，國務院辦公廳就轉發(fā)了國家計委《關于“十五”規(guī)劃編制方法和程序的若干意見》，明確了“十五”計劃的構成，界定了各類規(guī)劃的性質作用，并規(guī)劃編制方法和程序作出規(guī)范。2005年，國務院發(fā)布了《關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)[2005]33號），將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃三類，進一步對編制程序和方法作了規(guī)定。雖然現(xiàn)在規(guī)劃法尚未出臺，但五年規(guī)劃綱要的編制方法和程序，已經基本形成了不成文的制度。

主持人：目前,我國現(xiàn)行的規(guī)劃體制不能適應我國改革發(fā)展的需要，您認為需要哪些方面推進？

楊偉民：我認為，一是減少規(guī)劃數量。無論是專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃都太多了，到底什么領域要編制規(guī)劃，什么領域沒有必要編制規(guī)劃，要有一些基本的原則，市場配置資源的領域，沒有必要編制專項規(guī)劃或行業(yè)規(guī)劃，更不要把部門工作當作規(guī)劃來編。區(qū)域規(guī)劃和城市群規(guī)劃也不是隨隨便便把相鄰地區(qū)或城市畫一個圈就編制一個規(guī)劃。在編制“十四五”規(guī)劃時，要把這些改革任務落實下去，切實大幅度減少規(guī)劃數量。

二是改革規(guī)劃內容。一些專項規(guī)劃要明確編制的指導思想，要給市場指明方向。新產品新產業(yè)新業(yè)態(tài)是規(guī)劃不出來的，而新產品新產業(yè)新業(yè)態(tài)在市場上涌現(xiàn)后再去規(guī)劃，很容易帶來重復建設、產能過剩，應該抓住核心技術等問題去規(guī)劃。規(guī)劃對象是在地方規(guī)劃層面解決不了的突出問題，如基礎設施的互聯(lián)互通、市場的一體化、公共服務均等化，若變成相關地區(qū)或城市發(fā)展規(guī)劃的簡單相加，定位、產業(yè)、項目的匯總，就沒有必要編制了。

三是界定規(guī)劃功能。目前各級、各類規(guī)劃之間缺乏明確的分工和聯(lián)系，功能定位模糊。發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃，三大體系相互獨立，關聯(lián)度差、交叉重疊。在空間上已經有了頂層設計的全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就不應該再來一個國土空間的總體性規(guī)劃了。否則，上級規(guī)劃不能很好地為下級規(guī)劃提供依據，下級規(guī)劃不能很好多落實上級規(guī)劃。

四是健全空間規(guī)劃體系?，F(xiàn)在的國土空間規(guī)劃，空間和國土是同義語疊加。應該回到習近平總書記明確提出的健全空間規(guī)劃體系的要求上來。在空間規(guī)劃這個概念基礎上，分清主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃各自的功能?？臻g規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南，是可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設活動的基本依據?？臻g規(guī)劃因分為國家、省級、市縣（設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級。

五是推進市縣“多規(guī)合一”。市縣層面空間單元小，沒有必要像國家和省級那樣，編制那么多規(guī)劃。重點是統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，實現(xiàn)一個市縣的土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等的“多規(guī)合一”，形成一個市縣一個空間規(guī)劃、一張藍圖，一張藍圖干到底?？紤]到《憲法》規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內的國民經濟和社會發(fā)展計劃”，縣級五年規(guī)劃綱要還不能取消，但可以考慮在法律授權下，開展縣級五年規(guī)劃納入空間規(guī)劃試點。市縣空間規(guī)劃要根據主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間三類空間，明確城鎮(zhèn)建設區(qū)、工業(yè)區(qū)、農村居民點，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界。

六是規(guī)范規(guī)劃編制程序。目前各級各類規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)，包括銜接、批準、頒布、評估、調整，以及規(guī)劃編制過程中各級黨委、人大、政府、規(guī)劃主管部門、行業(yè)主管部門各自的職責等，都是按不成文的慣例進行的。哪些規(guī)劃應由行業(yè)主管部門編制，哪類規(guī)劃需要綜合部門編制，哪些規(guī)劃應由國務院審批等，沒有明文規(guī)定，帶來規(guī)劃工作中的隨意性較大、部門間政出多門、互相“扯皮”甚至相互掣肘。規(guī)劃編制中，地方領導的話語權過大，聽取企業(yè)、社會組織、居民的意見不充分。2003年，我們曾起草形成了《規(guī)劃編制條例》，當時沒有通過是覺得條件不成熟，現(xiàn)在，條件已經成熟。按照全面依法治國的要求，應該制定《規(guī)劃編制條例》，使規(guī)劃編制走上法治化軌道。

實行“多規(guī)合一”推動中長期發(fā)展規(guī)劃

劉 亭

主持人：目前我國規(guī)劃體系主要存在哪些問題？

劉 亭：目前我國規(guī)劃體系主要存在以下三方面問題。

一是規(guī)劃體系龐雜，缺乏總體統(tǒng)籌，尤其是缺乏能夠權威統(tǒng)攬的“頂層規(guī)劃”。兩大規(guī)劃體系內部“徒子徒孫”不計其數，專項規(guī)劃多達幾十項甚至上百項也不足為奇。這些規(guī)劃往往相互“爭位”，卻缺少一個能起到總體協(xié)調和管控的頂層規(guī)劃。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃主要解決“干什么”的問題，但規(guī)劃期限短、空間約束力不強。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃主要解決“在哪里干”的問題，但綜合統(tǒng)領性弱，難以承擔“龍頭”職能。

二是規(guī)劃編制主體過多，缺乏橫向銜接，尤其是缺乏有效運作的規(guī)劃協(xié)調機制。無論有多少行政管理部門，每個部門都有相應的規(guī)劃與其職能相匹配。各相關部門按照自身職權事權開展規(guī)劃編制，不少還經上級主管部門審批發(fā)布實施。這種“條塊”分割的規(guī)劃行政管理體制，導致各類規(guī)劃缺乏充分的橫向溝通銜接，造成規(guī)劃內容“脫節(jié)”、“多頭”、“不一”甚至是“沖突”，嚴重影響規(guī)劃的編制效率和執(zhí)行效用。一些地方雖然嘗試建立涵蓋規(guī)劃立項、編制、評審、實施等全過程的程序性規(guī)定，包括探索成立規(guī)劃協(xié)調委員會，但在大的體制改革前景未明的情況下，仍難以有效發(fā)揮作用。同時，部門“各自為政”，也造成了規(guī)劃實施粗放隨意，難以評估反饋，尤其是缺失對執(zhí)行情況的法律監(jiān)督。監(jiān)督反饋機制的缺位，客觀上導致規(guī)劃擱置性矛盾日趨增多，項目審批效率低下，規(guī)劃“編完即調（修改）”。這些都迫切要求探索規(guī)劃編制和實施體制機制的改革，優(yōu)化審批流程和時限，加強有效監(jiān)督管理。

三是規(guī)劃內容貪大求全，缺乏邊界管束，尤其是缺乏自覺的功能定位和層級分工。雖然各個規(guī)劃的主導內容有一定差別，但由于“職能連著利益”，為爭發(fā)展話語權和監(jiān)管影響力，各部門對規(guī)劃“以我為主、為我所用”的功利性考量愈演愈烈。各類規(guī)劃范圍力求空間“全域覆蓋”，規(guī)劃內容力圖“包羅萬象”，導致規(guī)劃空間重疊、內容重復，或者指向矛盾、功能抵觸。由于缺乏有效約束的體制框架，難以對地方發(fā)展形成統(tǒng)一的開發(fā)指引，迫切要求法定各個領域的規(guī)劃邊界和重點內容，建立有效協(xié)同的運行機制。

綜上所述，當前各類規(guī)劃矛盾沖突的癥結，在于缺乏一個由“頂層規(guī)劃”統(tǒng)籌引領的有機結合、合理架構的規(guī)劃體系。

主持人：您對于實行“多規(guī)合一”，推動中長期發(fā)展規(guī)劃有哪些建議？

劉 亭：從表面上看，實行“多規(guī)合一”似乎是希望通過協(xié)調不同部門的規(guī)劃，避免政出多門、無所適從的被動局面。但從本質上看，“多規(guī)合一”是我國經濟社會發(fā)展到了今天，亟須將發(fā)展規(guī)劃確定的“要做的事”，同空間規(guī)劃確定的“在哪里做”，能在一本總規(guī)和一張總圖上，得以統(tǒng)一和完整的體現(xiàn)。然后在這個“一”的核心統(tǒng)領之下，加強各規(guī)劃間的橫向銜接和協(xié)調，把國民經濟和社會發(fā)展、以及國土開發(fā)和整治中的統(tǒng)和分、綜和專、開發(fā)與保護很好地結合起來，以達致科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理想境界。

所以，“多規(guī)合一”不是機械地將一個市縣的各種規(guī)劃簡單疊加、一網打盡，只編一本規(guī)劃，而是要通過對一地整體發(fā)展思路和空間布局的“融合歸一”，為各個規(guī)劃的編制提供一個“頂層設計”?！岸嘁?guī)合一”后的“一本規(guī)劃”，只能是一本戰(zhàn)略性、基礎性、統(tǒng)領性的總體規(guī)劃，是一部總框架、粗線條、大空間尺度的綜合規(guī)劃，即“一本總規(guī)”。而“一張藍圖”，則是一張與上述總體規(guī)劃內容相一致的、能形象展示規(guī)劃思路和布局的宏偉藍圖，即“一張總圖”。

一是集中力量編好“一本總規(guī)”和“一張總圖”。以浙江為例，地方的規(guī)劃體制改革，發(fā)端于“一本總規(guī)、一張總圖、一套體系”的“三個一”總體構想。但作為突破口，還是選在了第一個“一”，也即“一本總規(guī)”上。這是因為，“一張總圖”雖說可以另外成篇造冊，但畢竟只是“總規(guī)”的形象描摹和生動展示，甚至在一定意義上，原本就是“總規(guī)”的配套“圖件”。“總規(guī)”是神，“總圖”是形。全套規(guī)劃成果固然是要“神形兼?zhèn)洹?，但“神”總是靈魂和頭腦，而“形”則是軀干和四肢。兩者的關系，并非簡單的并列，更不可頭腳倒立、主從顛覆。在總規(guī)、總圖的統(tǒng)領下，其它各專項規(guī)劃和空間規(guī)劃，作為“一本規(guī)劃”和“一張藍圖”的細化和實操化，大可以“各展所長、各得其所”。

二是扎扎實實健全一個有效運作的協(xié)調機制。在目前規(guī)劃體制改革尚未“到位”的情況下，如何很好完成編制“一本規(guī)劃”、“一張藍圖”的任務，并切實做到總書記所期望的一本規(guī)劃干到底、一張藍圖繪到頭，“持之以恒加以落實”，必須要建立一個高規(guī)格、有權威的規(guī)劃協(xié)調機制。這一非常設的協(xié)調機構，借鑒過往的成例，一般應由政府主官“掛帥”，常務副主官“出征”，同級人大和政協(xié)領導“輔佐”（在此特指在“總規(guī)”和“總圖”已經權力機關審議通過的前提下），各主要規(guī)劃所涉部門負責人參與。協(xié)調機構下設負責日常工作的辦公室，由國家“多規(guī)合一”試點所涉及的發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地和環(huán)保四部門（現(xiàn)應調整為發(fā)展改革、自然資源、城鄉(xiāng)建設和生態(tài)環(huán)境四部門）的分管負責人出任領導，其他相關部門人員參與。協(xié)調機制的主要職責，是向同級權力機關和上級行政機關，提交本行政區(qū)的“一本總規(guī)”和“一張總圖”（草案）；根據審議通過和行政批復的“兩總”，聯(lián)合審議本行政區(qū)各類主要規(guī)劃，并及時協(xié)調執(zhí)行中的重大事項，推動其有效實施。

三是堅定不移為推進“多規(guī)合一”改革試點創(chuàng)造一個良好外部環(huán)境。要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用”。在此前提之下，各“條線”主管部門更要有膽魄和智慧，跳出傳統(tǒng)套路的條條框框，打破利益掣肘的“壇壇罐罐”，虛懷若谷、從善如流。