■ 朱曉龍 翟寶輝 林衛(wèi)寧

2018年11月6日，習(xí)近平總書記在上海浦東新區(qū)城市運行綜合管理中心考察時強調(diào)，“城市管理搞得好，社會才能穩(wěn)定、經(jīng)濟才能發(fā)展。一流城市要有一流治理。提高城市管理水平，要在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫”（引自新華網(wǎng)）。這是習(xí)近平總書記第二次對上海提出精細(xì)化管理要求（第一次是2015年兩會期間，習(xí)近平總書記參加上海團討論時提出的）。為了落實習(xí)近平總書記“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的要求，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心成立了城市精細(xì)化管理研究課題組。課題組最近到廣東省中山市調(diào)研，主題是城市精細(xì)化管理背景下城市公共空間電子顯示屏全過程監(jiān)管研究，目的是為城市精細(xì)化管理實現(xiàn)途徑找一些樣本，在既往調(diào)研和既有研究基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)歸納。

我們的基本判斷是，城市精細(xì)化管理涵蓋內(nèi)容豐富，幾乎無所不包。城市任何一個要素、一種結(jié)構(gòu)、一個過程都必須實現(xiàn)精細(xì)化管理，才能達(dá)成城市整體的精細(xì)化管理，要實現(xiàn)這個整體目標(biāo)需要一定時間，而且要區(qū)別不同城市的不同發(fā)展階段。城市管理研究必須明確自己的定位，主次分明。要深刻理解“城市管理搞得好，社會才能穩(wěn)定、經(jīng)濟才能發(fā)展”的涵義，有所為，有所不為，抓住城市運行管理和公共空間管理這個重點，為城市提供均等化和個性化結(jié)合的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，我們的研究策略是各個擊破，適時總結(jié)，逐步整合，整體升華。

中山的戶外廣告管理貫徹了全過程、全覆蓋、全天候思路，引發(fā)了我們很多思考，這里僅從理念、制度、技術(shù)、法治四個層面作粗淺梳理，以期拋磚引玉。

精細(xì)化要求城市實現(xiàn)全過程、全覆蓋、全天候管理

城市猶如一個有機生命體，需要全周期的悉心看護。“高密度”是城市的主要特征。城市地上空間高樓林立，人員、車輛川流不息，地下空間各類管道縱橫交錯，通達(dá)八方。其日常運轉(zhuǎn)一刻也不能停，否則將帶來不可估量的損失。因此，城市管理必須實現(xiàn)精細(xì)化才能確保城市這個復(fù)雜巨型系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。要實現(xiàn)精細(xì)化管理則必然要求城市管理的全過程、全天候、全覆蓋。把精細(xì)化要求貫穿到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、執(zhí)法等城市工作的各個環(huán)節(jié)，不僅要覆蓋城市空間的各個區(qū)域，既包括中心城區(qū)，也包括近郊區(qū)等各類城市建成區(qū)，還要體現(xiàn)在全年的365天，一天的每時每刻，同時還要涵蓋所有人群，即“三客”（住客、游客、投資客，這是從公共服務(wù)需求的特點出發(fā)劃分的人群），或者說既包括常駐人口，也包括流動人口。習(xí)近平總書記所提的“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”就是基于這樣的城市運行特點，也是我們認(rèn)識城市管理的出發(fā)點，形成城市管理理念的基準(zhǔn)點。

戶外廣告是城市的一個要素，它既是市場行為，也是形象工程。從管理角度看，實際上它更多的是展現(xiàn)城市品位和形象的窗口。高品質(zhì)的戶外廣告是城市的靚麗風(fēng)景線，違法違規(guī)的戶外廣告則可能威脅城市公共安全。所以，戶外廣告管理是體現(xiàn)城市精細(xì)化管理水平的一個窗口。中山市積極細(xì)化戶外廣告的各項管理規(guī)定，厘清部門職責(zé)，下足了“繡花”功夫，效果十分明顯。以屋頂戶外廣告為例，規(guī)定中要求高于90米的建筑物嚴(yán)禁設(shè)置廣告牌，60—90米的建筑物不宜設(shè)置，24—60米的建筑物廣告不能高于3米，24米以內(nèi)的不能高于2米。正是由于技術(shù)規(guī)范清晰，部門職責(zé)明晰，有效地消除了臺風(fēng)帶來的安全隱患，在2017年的“天鴿”及今年的“山竹”臺風(fēng)中得到充分的體現(xiàn)。

中山市以戶外廣告管理信息平臺為依托，積極探索規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化，極大消除了“信息孤島現(xiàn)象”，提升了戶外廣告的管理效率。該信息系統(tǒng)擁有提醒功能，便于巡查人員隨時調(diào)閱并處置。中山市還利用無人機航拍手段實現(xiàn)了對戶外廣告的全覆蓋，無死角管理?？梢哉f，中山市在戶外廣告管理方面體現(xiàn)了精細(xì)化管理所要求的全過程、全天候、全覆蓋的精神。

城市精細(xì)化管理必須堅持“以人為本”的基本理念

城市管理的根本目標(biāo)是使城市更好地滿足人類生存和發(fā)展的需求?！耙匀藶楸尽笔浅鞘泄芾硪裱幕纠砟?，它要求管理事事圍繞人，時時關(guān)注人，一切為了人，一切從人的需求出發(fā)。戶外廣告是一個市場行為，但在公共空間出現(xiàn)，涉及到誰影響到誰必須十分清楚。

中山在管理中本著“以人為本”精神，遵循教育與引導(dǎo)相結(jié)合的原則，積極開展宣傳教育工作。一是通過各種手段，利用各種媒介，將廣告位的所有者、廣告經(jīng)營者、信息發(fā)布者、廣告受眾、行業(yè)監(jiān)督者、社會監(jiān)督者全部發(fā)動起來，讓每個人都可以方便得到關(guān)于戶外廣告管理的知識。如廣告位的所有者的責(zé)任，廣告經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)，設(shè)置戶外廣告的程序、步驟和申請資料，未取得合法審批手續(xù)設(shè)置戶外廣告面臨的處罰，廣告受眾可以投訴的內(nèi)容渠道，行業(yè)協(xié)會的自律責(zé)任等等。做到電視臺有影，廣播電臺有聲，報紙雜志有字，手機有提示提醒，小區(qū)有張貼，微博及時更新，微信公眾號及時回應(yīng)，沒有死角，不留盲點，真正實現(xiàn)全覆蓋。二是通過制作派發(fā)宣傳資料及約談廣告業(yè)主，宣傳解釋依法設(shè)置戶外廣告的程序、步驟和申請資料，引導(dǎo)商戶取得合法審批手續(xù)后再設(shè)置戶外廣告；同時，促使違法廣告業(yè)主配合執(zhí)法，引導(dǎo)其自動拆除，或者到相關(guān)部門補辦報建手續(xù)。

城市精細(xì)化管理必須依靠制度保障運行機制

如上所述，城市管理包羅萬象，涉及環(huán)節(jié)眾多，人來人往，熙熙攘攘，物流車流信息流，沒有停歇。因此，需要各種制度來規(guī)范、維護城市運行，管理城市公共空間，使城市運轉(zhuǎn)有條不紊。除政府部門以外，社會組織、企業(yè)、居民等各類城市參與主體也是城市管理的重要力量。城市運行的整體性、系統(tǒng)性決定了城市管理需要眾多部門緊密合作，共同確保城市的正常運行。即便是戶外廣告管理一項內(nèi)容，也涉及眾多部門、各類業(yè)主、廣大受眾，包含規(guī)劃、城管、建設(shè)、工商、交通公路、國土等眾多部門。分工明確，各司其職且又緊密協(xié)作的工作機制是城市正常運轉(zhuǎn)的重要保障。

中山市在戶外廣告管理方面制定了《關(guān)于加強我市中心城區(qū)戶外廣告設(shè)置管理的實施意見》（下稱意見）。意見明確了五大工作機制，為規(guī)范戶外廣告設(shè)置，促進(jìn)戶外廣告管理健康有序發(fā)展提供了制度保障。一是建立了聯(lián)席會議機制。由市政府分管城建工作的副市長兼任第一召集人，市政府協(xié)調(diào)城建工作的副秘書長兼任第二召集人，規(guī)劃、城管執(zhí)法、住建、工商等部門為成員單位，定期或不定期召開會議，研究、協(xié)調(diào)戶外廣告設(shè)置管理工作中存在的重大問題。二是建立了協(xié)同工作機制。由市城管辦牽頭，組織市規(guī)劃、城管執(zhí)法、住建、工商等部門，協(xié)調(diào)解決戶外廣告設(shè)置日常管理工作中的具體問題。三是確立了城管執(zhí)法局作為戶外廣告管理的主體部門，建立一門受理，分別審批的聯(lián)動機制。四是建立了相互通報機制。各管理部門通過數(shù)字城管信息平臺發(fā)布本單位辦理情況，實現(xiàn)信息實時共享、互聯(lián)互通。五是建立了定期清查機制。根據(jù)市政府辦公室《關(guān)于中山市戶外廣告設(shè)施設(shè)置技術(shù)規(guī)定和中山市戶外招牌設(shè)施設(shè)置技術(shù)規(guī)定的批復(fù)》（中府辦復(fù)〔2012〕142號）文件精神，各管理單位定期組織清理檢查行動。

城市精細(xì)化管理必須以現(xiàn)代技術(shù)手段提升科學(xué)化、智能化水平

隨著新型城鎮(zhèn)化的逐步深入，城市中單位土地承擔(dān)更多的經(jīng)濟總量、人流和物流，同時也意味著，隨著城市規(guī)模的擴大，維護工作的覆蓋面必然增大，承擔(dān)人、物、事的平臺也就越大越復(fù)雜。為了應(yīng)對日益繁重的城市管理工作，必須要運用現(xiàn)代化手段助推精細(xì)化管理水平的提高。十九大報告指出要善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。城市尤其是大城市需要積極運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、衛(wèi)星定位、無人機等現(xiàn)代技術(shù)，強化智能化管理，提升城市的精細(xì)化管理水平。實現(xiàn)城市管理精細(xì)化的最佳途徑是網(wǎng)格化管理模式，現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐應(yīng)用是網(wǎng)格化管理的必然選擇，而精細(xì)化、網(wǎng)格化、信息化最終達(dá)到的目標(biāo)是實現(xiàn)城市管理的人性化。

中山市以“投入少，建設(shè)快，效益高”的方式，在不到四個月的時間、總投入不到200萬元，于2012年成功研發(fā)并順利運行了“中山市數(shù)字城管綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)”。系統(tǒng)運行6年多來，已經(jīng)成功處置了240多萬個城市管理問題，先后拓展了戶外廣告管理、便民服務(wù)管理、微信服務(wù)管理、北斗綜合執(zhí)法、兩違案件管理、道路揚塵管理等6個子系統(tǒng)。其中，戶外廣告管理子系統(tǒng)將經(jīng)審批的戶外廣告的相關(guān)信息錄入系統(tǒng)，并在地理信息中加載，執(zhí)法人員在路面巡查時隨時調(diào)閱，并有提醒功能，為實現(xiàn)戶外廣告管理的全過程、全覆蓋、全天候管理提供了堅實的技術(shù)支撐。

中山市還積極利用無人機航拍技術(shù)，加強戶外廣告牌的巡查監(jiān)管工作。利用無人機對中山市下轄各鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀采集航拍資料，建立無人機巡查航拍檔案。重點加強對主城區(qū)高空戶外廣告牌的監(jiān)督管理，對主要街道進(jìn)行巡查航拍，摸清了主要街道兩側(cè)設(shè)置的高空戶外廣告牌設(shè)置底數(shù)，若發(fā)現(xiàn)破損的，疑似違法設(shè)置的高空戶外廣告牌，書面轉(zhuǎn)交轄區(qū)綜合執(zhí)法局核查并要求反饋查處情況，定期對每輪巡查航拍情況進(jìn)行通報。運用無人機航拍巡查戶外廣告，具有機動性好、時效性強和巡查范圍廣的特點，不僅能節(jié)約大量的人力、物力，而且取證非常便捷，有效解決了高空戶外廣告管理存在死角的問題，為后續(xù)管理整治打下了良好的基礎(chǔ)。

城市精細(xì)化管理必須以法治化為根本保障

2017年3月5日，習(xí)近平總書記在兩會期間參加上海團討論時強調(diào)“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局”。黨的十九大報告進(jìn)一步提出“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。城市運行具有整體性、系統(tǒng)性的特征，城市管理涉及的部門眾多，涵蓋內(nèi)容廣泛，絕不是部門管理和行業(yè)管理可以應(yīng)對的，必須實施城市綜合管理。從長遠(yuǎn)來看，法治化是實施城市綜合管理的根本保障，形成法治化新格局的第一步是盡快立法，有法才能談到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問題。城市管理涉及到一系列具體活動都要在完善的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)約束下進(jìn)行，這是實現(xiàn)精細(xì)化管理的法治保障。

中山市在戶外廣告設(shè)置管理方面頒布實施了一些規(guī)范性文件，包括《中山市戶外廣告設(shè)施設(shè)置技術(shù)規(guī)定》、《中山市戶外廣告設(shè)置管理規(guī)定》、《中山市臨時性戶外廣告設(shè)置管理規(guī)定》、《中山市戶外招牌設(shè)施設(shè)置技術(shù)規(guī)定》，還頒布了《關(guān)于加強我市中心城區(qū)戶外廣告設(shè)置管理的實施意見》、《中山市人民政府關(guān)于加強城區(qū)戶外廣告（招牌）設(shè)施設(shè)置管理的通告》等，為戶外廣告的精細(xì)化管理提供了法規(guī)基礎(chǔ)。

客觀地講，這與我們的期望還有很大差距，我們利用這個調(diào)研的機會，也利用各種機會，鼓勵有立法權(quán)的城市，利用已經(jīng)授予的立法權(quán)，在城市管理領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)地方法規(guī)，將城市管理的普遍共性與當(dāng)?shù)爻鞘泄芾淼奶厥庑越Y(jié)合起來，將城市管理執(zhí)法納入城市管理過程中來，促進(jìn)城市管理法與刑法的對接，城市管理執(zhí)法信息與誠信體系的掛鉤。這不僅僅是中山市面臨的任務(wù)，也是所有有立法權(quán)的城市面臨的緊迫任務(wù)，包括武漢、南京等已經(jīng)邁出地方立法步伐的城市。法治是德治的底線，法治會為德治節(jié)約大量的運行成本，每個城市在實際運行中都會有所體會。

正如習(xí)近平總書記指出的那樣，整個城市是一個生命有機體，城市運轉(zhuǎn)一刻也不能停，否則將帶來不可估量的損失。必須實施精細(xì)化管理才能確保城市這個復(fù)雜巨系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。城市運行的整體性、系統(tǒng)性和連續(xù)性決定了精細(xì)化管理必須實現(xiàn)全過程、全天候、全覆蓋管理。其實現(xiàn)途徑是從理念、制度、技術(shù)、法治四個層面依次遞進(jìn)。即堅持“以人為本”的理念、用制度保障運行機制、以現(xiàn)代信息技術(shù)助推科學(xué)管理、用法治夯實管理基礎(chǔ)。