吳一瀾，宋志潔

(安徽警官職業(yè)學(xué)院警察系，安徽 合肥 230031)

一 調(diào)查問卷與考量因素分析

基層司法行政工作者作為“社會穩(wěn)定第一道防線”負(fù)責(zé)人，在法律實踐中的生存狀態(tài)更是面臨著諸多問題。調(diào)查問卷是與H市局共同設(shè)計完成的，通過市局的微信公眾號向全市的基層司法行政工作人員投放。問卷的第一部分為受訪人員為基本情況。問卷第二部分重點了解目前基層司法行政工作人員的工作狀況，設(shè)計了工作量、花費時間最多的三項工作、最需要的專業(yè)知識、專業(yè)和學(xué)歷與實務(wù)工作的匹配度等問題。針對目前職業(yè)化對基層政法隊伍提出的新要求，問卷的第三部分設(shè)計接受教育培訓(xùn)的次數(shù)、目前教育培訓(xùn)存在的問題、希望提升的三項專業(yè)知識等問題。問卷的第四部分考量了工作與實際報酬的滿意程度、司法行政人員地位與公安干警差距等職業(yè)認(rèn)同感的問題。問卷的第四部分是針對在于市局進(jìn)行走訪調(diào)研時發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)一步以基層政法干警的視角來進(jìn)行考量。

二 基層司法行政人員基本情況描述性分析

在回收的271份問卷中，H市的9個區(qū)(縣)的基層司法行政工作人員基本情況如下：

(一)年齡、男女比例、工作年限、職級、編制狀況實證分析

1.男女比例較為合理，年齡結(jié)構(gòu)有一定程度的老化

根據(jù)回收的問卷分析，基層行政工作人員的男性工作者人數(shù)為女性工作人員的1.56倍。在年齡的結(jié)構(gòu)上，40-50歲中老年和20-30歲的年輕人較多，其次為30-40歲的青壯年。為了更清晰地看清年齡分布情況，將年齡段賦值20-30為1，30-40為2，40-50賦值為3，50以上賦值為4，得出總體樣本的均值2.34，超過中位數(shù)2，年齡總體偏大。整體上看年齡結(jié)構(gòu)有一定程度的老化，也反映出基層司法行政隊伍建設(shè)沒有形成良好年齡分層。

表1 年齡組方差分析

2.大部分基層干警工作年限較長，職級分布較為合理；職級與工作年限卡方檢驗有相關(guān)性

從事司法工作的年限來看，15年以上的基層工作人員占大多數(shù)，占比為41%，其次為2-5年，再次為兩年以下。基層司法行政人員的工作年限分布不是很合理，三分之一多的工作人員都算老同志，有十五年以上的工作年限。從職級上來，有職級劃分的有三種，副科級別的受訪者占本次調(diào)查樣本的大多數(shù)，占近三分之一，科員占比為29.9%，正科級占比為2.2%。這種情況可能是由于基層司法行政隊伍編制的缺乏而導(dǎo)致的。

此外，為了深入分析職級和工作年限的關(guān)系，將工作年限與職級進(jìn)行卡方檢驗(卡方檢驗就是統(tǒng)計樣本的實際觀測值與理論推斷值之間的偏離程度)。其卡方自由度為12上，卡方值有意義，職級跟工作年限的相關(guān)性較強。這也從一個側(cè)面體現(xiàn)出，基層司法行政隊伍流動性不強、年齡整體偏大，招錄機制不暢等問題。

表2 描述性分析

表3 職級與工作年限卡方檢測

3.學(xué)歷專業(yè)與行業(yè)需求有差異

基層司法行政人員的學(xué)歷分布較好，在受訪的271名基層干警中，96.7%都具有大專以上學(xué)歷，都具備相應(yīng)的素質(zhì)。本科以上學(xué)歷的占61.65%,值得注意的是，此處的本科學(xué)歷有一半以上是通過非全日制以上的形式完成的。從專業(yè)的分布來看，法學(xué)專業(yè)的占比最多，為一半以上。而作為基層司法行政干警需要的教育學(xué)和心理學(xué)專業(yè)人才稀缺，僅為1人和9人。專業(yè)與基層司法行政工作不太對口的問題也存在，具體體現(xiàn)在其他專業(yè)人數(shù)占比較多。職業(yè)資格證書方面，基層司法行政人員擁有的最多的資格證為基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)證書，占比為21%，法律職業(yè)資格證占比11.4%，但是也應(yīng)該意識到近三分之二的人員沒有任何與基層司法行政工作相適用的證書。在依法行政大背景下，持證上崗的執(zhí)法要求下，此種情況不利于基層司法行政工作的開展。

(二)編制與工資關(guān)系歸屬地情況復(fù)雜；編制與職級卡方檢驗有意義

基層司法行政人員編制的混亂由來已久，有政法專項編制的人員占42.4%，意味著近一半調(diào)查對象是有政法專項公務(wù)員編制的；有34.3%的基層司法干警為事業(yè)編制；有10.7%為編外聘用人員；屬于政府購買服務(wù)(含公益崗位)的有8.5%。工資歸屬也是基層司法行政系統(tǒng)的遺留問題。基層司法行政人員工資關(guān)系不統(tǒng)一，沒有形成完全的二級管理模式。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)基層司法行政人員的工資歸屬分為三種情況，即縣局全額、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全額、縣局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承擔(dān)三種模式。縣局全額的占近三分之二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)全額的占近三分之一，共同承擔(dān)的占比較少，占總樣本的4.1%。

將工資關(guān)系歸屬地與編制情況進(jìn)行交叉分析(表1)，可以發(fā)現(xiàn)除了編制情況選擇“其他”類別的，所有的編制情況下，工資關(guān)系歸屬地都不統(tǒng)一，且三種情況都有。從比例來看，政法專項編制中，此種工資關(guān)系歸屬地不統(tǒng)一的情況較好，在總的115個專項編制樣本中，縣局全額、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全額、共同承擔(dān)的比例分別為83%、14%、3%；而在事業(yè)編制總體93個樣本中，縣局全額(48%)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全額(46%)的比例幾乎一樣；編外聘用人員與政府購買服務(wù)總體29個樣本中，縣局全額(45%)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)全額(52%)相差不多。在所有的編制情況中，僅有編外聘用與政府購買服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全額的比例超過縣局。共同承擔(dān)這一不多見的工資關(guān)系形態(tài)，在事業(yè)編制中所占比例要略高于其他兩種情況兩個百分點。

表4 工資關(guān)系所屬地*編制情況交叉表

職級與編制相關(guān)性明顯。為了進(jìn)一步找到編制混亂的原因，將編制與職級情況進(jìn)行了交叉分析，在發(fā)現(xiàn)其分布有所偏向的情況下，對兩個變量進(jìn)行了卡方檢驗，卡方檢驗的結(jié)果顯示，自由度為12下，兩者顯著相關(guān)。政法專項編制與事業(yè)編制在職級上的差別也較大，這樣是不利于整體司法行政隊伍發(fā)展的，統(tǒng)一司法行政隊伍的編制和工作歸屬情況勢在必行。

表5 職級與編制卡方檢測

三 基層司法行政人員工作現(xiàn)狀實證分析

(一)社區(qū)矯正工作為目前基層司法行政重點

問卷設(shè)計了選出占用時間最多的三項工作，選擇最多的當(dāng)屬社區(qū)矯正，有205人次，其次為法律援助、內(nèi)勤工作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府中心工作。社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行方式，與司法所其他的工作性質(zhì)都不相同，對于基層司法干警來說，確實需要時間來適應(yīng)。

(二)大部分基層干警超負(fù)荷工作，工作量與性別卡方檢驗有意義

1.大部分基層干警超負(fù)荷工作，超負(fù)荷工作內(nèi)容值得關(guān)注

工作量被分為輕松、較為輕松、基本正常、超負(fù)荷四個等級。認(rèn)為工作量輕松和較為輕松的僅為0.8%；認(rèn)為工作基本正常的占比為52.4%，即一半以上的基層司法行政工作人員認(rèn)為工作量是自己可以控制的范圍內(nèi)。但是應(yīng)該看到，有46.9%的人認(rèn)為工作超負(fù)荷，這種情況很值得關(guān)注。將“占用時間最多的工作”與“工作量”進(jìn)行交叉分析(表2)，可以發(fā)現(xiàn)，選擇花費工作時間最多的為鄉(xiāng)鎮(zhèn)府中心工作、開會接待其他事務(wù)的受訪人員，認(rèn)為工作量超負(fù)荷的比例比選擇基本正常的多。選擇社區(qū)矯正、普法宣傳、法律援助為花費時間最多工作的，認(rèn)為工作量超負(fù)荷和基本正常的比例最為接近?？梢娻l(xiāng)鎮(zhèn)工作、開會接待工作是讓基層司法行政工作人員感到工作量超負(fù)荷的真正原因。

表6 占用時間最多的工作*工作量 交叉制表

2.工作量與性別卡方檢驗有意義

表7 性別與工作量卡方檢測

為了深入分析工作量差異的影響因素，將職級、工作年限、性別、對工作的滿意度等變量與工作量進(jìn)行卡方檢驗，發(fā)現(xiàn)只有性別與工作量卡方檢驗有意義。男性比女性感覺工作量繁重的比例更大，在對基層司法行政隊伍進(jìn)行建設(shè)時應(yīng)充分考慮到性別的特點。

(三)基層司法行政工作人員職業(yè)滿意度和職業(yè)認(rèn)同感較低

在工作付出與實際報酬的滿意度角度，報酬是較為直觀的能計算和衡量的物質(zhì)感受。值得關(guān)注的是，有49.1%的人覺得一般。滿意和很滿意的只占29%，還有近20%的人不滿意。這種情況很不利于司法行政工作的開展，基層司法行政工作者的個人需求通過工作被滿足的程度越高, 其被激勵的程度也就越高，其職業(yè)滿足感也就越高。

(四)基層司法行政隊伍職業(yè)化培訓(xùn)情況實證分析

基于終身學(xué)習(xí)的理念和不斷適應(yīng)基層司法行政發(fā)展的新需求，專業(yè)化行業(yè)培訓(xùn)每年都在開展，但具體的培訓(xùn)效果如何，數(shù)量和質(zhì)量是衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

1.基層司法行政工作人員職業(yè)化匹配度較好，法律知識為最需要的知識

對于在司法行政工作中最需要的專業(yè)知識，有85.6%的受訪人員都選擇了法律知識，將“最需要的專業(yè)知識”與“專業(yè)學(xué)歷是否能滿足工作需要”這兩個問題進(jìn)行交叉分析，發(fā)現(xiàn)不論對專業(yè)和學(xué)歷匹配度的選擇如何，選擇所需要的專業(yè)知識都是法律知識占比為絕對的優(yōu)勢。

2..數(shù)量上基本能滿足干警的需求但存在職級不均衡

從數(shù)量上來看，一年1-2次的占比最多，為60.1%，其次為3-5次，占比為28.4%，一年五次以上和幾乎沒有的，占比都較少，分別為3.7%和7.7%?？傮w來看，大部分基層司法行政人員能接受每年1-2次的行業(yè)教育培訓(xùn)機會。為了看清教育培訓(xùn)的情況，將培訓(xùn)情況與職級做了一個交叉。一年五次以上培訓(xùn)機會的副科級別的最多，占比為60%，一年3-5次培訓(xùn)機會的也是副科級最多，科員與其他工作人員基本上一年是接受一次到兩次培訓(xùn)的。

3.培訓(xùn)質(zhì)量上缺乏長期的規(guī)劃，未能針對干警需求

針對培訓(xùn)質(zhì)量設(shè)計了針對目前展開的職業(yè)培訓(xùn)不足的問題(可選三項)，漏選率較高，大部分人只選擇了兩項，反映最多的問題“實訓(xùn)內(nèi)容不足”占比28.2%，其次為“培訓(xùn)時間太短”占比26.8%，最后是知識不成體系占比為24.3%。培訓(xùn)時間的短暫所帶來的連鎖反應(yīng)就是知識不成體系，但是從基層司法行政隊伍的長期規(guī)劃來看，可以利用每年3-5次的總體培訓(xùn)機會，為基層干警的培訓(xùn)進(jìn)行一個長期的規(guī)劃，讓其適應(yīng)職業(yè)化、專業(yè)化的要求。

4.職業(yè)化的培訓(xùn)應(yīng)考慮基層政法干警原有知識體系

在考察了基層干警“最希望提升的三項知識”后，發(fā)現(xiàn)心理學(xué)備選次數(shù)最多，有164人選擇；其次為法律知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，有160人次選擇；社區(qū)矯正知識也有135人次選擇。再將這個與干警本身的專業(yè)知識體系進(jìn)行交叉分析，發(fā)現(xiàn)法學(xué)專業(yè)的干警最缺的是心理學(xué)知識，其次為法律知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)。從其他不相匹配的干警來看，選擇最多的也是法律知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)。

四 基層司法行政工作人員對司法行政隊伍的態(tài)度實證分析

在實地調(diào)研中，輪崗機制、工資歸屬地統(tǒng)一收歸等問題，是基層司法行政干警較為關(guān)注的問題，為了全面了解情況，將這些問題與對基層司法行政工作的態(tài)度一同并入第四部分進(jìn)行調(diào)查。

(一)基層司法行政工作人員職業(yè)滿意度和職業(yè)認(rèn)同感較低

從近三年基層司法行政隊伍建設(shè)情況的滿意程度來看，(滿意為1，基本滿意為2，不滿意為3)進(jìn)行分析，可以看出其均值為1.71，大于其中位數(shù)1.5，方差為0.406，總體上滿意程度較低。

表8 滿意度方差分析

關(guān)于當(dāng)前司法行政隊伍建設(shè)的亮點(可選三項)，大部分人只選擇了兩項，漏選率較高。大部分人認(rèn)為考評管理體系是當(dāng)前司法行政工作的亮點，其次分別為激勵機制和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。將“滿意程度”與“工作亮點”做交叉分析，可見不論對于近三年來基層司法行政工作的滿意程度如何，對于有亮點的工作的選擇趨勢是基本一致的。也就是說目前基層司法行政隊伍的工作方向路徑方向是明確的，但是要加大力度。

表9 “工作亮點”*“滿意程度” 交叉制表

在工作付出與實際報酬的滿意度方面，報酬作為較為直觀的物質(zhì)感受能被計算和衡量，但精神層面的滿意度則難以量化考察。值得關(guān)注的是，在對這個問題的回答中，有49.1%的人覺得一般。滿意和很滿意的只占29%，還有近20%的人不滿意。這很不利于司法行政工作的開展，基層司法行政工作者的個人需求通過工作被滿足的程度越高,其被激勵的程度也就越高，其職業(yè)滿足感也就越高[1]。

(二)對輪崗機制、工資關(guān)系歸屬地統(tǒng)一的態(tài)度

問卷中反應(yīng)司法所人員輪崗機制的態(tài)度與調(diào)研情況基本一致，近一半的受訪者表示贊同，為47.2%。針對同一基層司法行政機構(gòu)工資歸屬地機構(gòu)不統(tǒng)一的情況，進(jìn)一步了解基層司法行政人員對此問題的看法，發(fā)現(xiàn)有56.1%基層司法行政工作人員認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一收歸縣局”，有財政權(quán)才有用人權(quán)。但也有30.3%人持保留態(tài)度，有13.7%的人不贊成。通過以上的實證分析我們也發(fā)現(xiàn)，基層司法行政隊伍中，大部分都是工作15年以上的老同志，工作流動性較少，工作地域性強。進(jìn)一步考察對工資的統(tǒng)一收歸縣局與對輪崗機制的態(tài)度，可以發(fā)現(xiàn)兩者的態(tài)度是較為一致的，即同時贊同兩種的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的65.6%，近三分之一。

(三)司法行政隊伍建設(shè)難點明確，即人員緊缺、招錄體制不暢

“當(dāng)前司法行政隊伍建設(shè)中面臨最大的難題時”，除去一人未作答之外，發(fā)現(xiàn)基層司法行政人員緊缺、招錄體制不暢，占42.2%，為最大問題。其次為上級對基層行政工作重視不夠，占21.5%，再次為基層司法行政工作獎勵機制措施不健全，占18.5%?！盎鶎铀痉ㄐ姓犖閷I(yè)素質(zhì)有待提高”這一項有10.7%的人選擇?？梢娀鶎铀痉ㄐ姓ぷ魅藛T對于現(xiàn)狀的需求和看法是一致的。招錄不暢、體制不順也是需要頂層設(shè)計、領(lǐng)導(dǎo)重視才能徹底解決的問題。

五 基層司法行政隊伍建設(shè)路徑的針對性建議

通過實地調(diào)研與在全市范圍內(nèi)的問卷調(diào)查分析，應(yīng)加強基層司法行政隊伍建設(shè)的職業(yè)化、專業(yè)化和正規(guī)化建設(shè)，可從以下方面入手：

(一)推行管理模式改革，理順基層司法行政隊伍建設(shè)根基

隨著基層司法行政隊伍規(guī)范化建設(shè)的日益推進(jìn)，“雙重管理”體制逐漸顯現(xiàn)出一定的弊端。黨委、政府把司法所當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個科室來安排工作。司法所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際承擔(dān)的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原有職能，為了服務(wù)于鎮(zhèn)上的中心工作而往往忽視了司法行政業(yè)務(wù)工作[2]。并且經(jīng)過交叉分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作占用基層干警時間較多且讓干警主觀上覺得工作量超負(fù)荷?？紤]到多重因素，建議推行司法所管理模式變革，理順工資歸屬地和編制關(guān)系，才更有利于司法行政工作持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)建立干部的定期輪崗制度，有針對性地為基層干警減負(fù)

就調(diào)研情況看，基層司法行政人員配備有一定程度的人員年齡老化，工作年限過長，在短期編制情況無法改變的情況下，建立定期的干部輪崗機制可以增強基層政法干警工作的積極性。針對當(dāng)前在基層干警中普遍存在的工作量超負(fù)荷的問題，要結(jié)合性別特征值有針對性地對干警進(jìn)行減負(fù)，暢通基層干警的晉升激勵機制，不要將職級的晉升與工作年限關(guān)聯(lián)性過大，使得基層司法行政工作成為一項混時間、憑資歷的工作，以充分調(diào)動基層干警積極性。

(三)促進(jìn)教育培訓(xùn)專業(yè)化，加大基層干警的人員流動性

根據(jù)之前的問卷調(diào)查和實地調(diào)研情況分析，目前基層干警存在專業(yè)知識先天不足的缺陷，對職業(yè)知識的需求也有差異。而目前的職業(yè)培訓(xùn)存在著實訓(xùn)內(nèi)容不足、培訓(xùn)層次過低、培訓(xùn)時間過短、實訓(xùn)次數(shù)在各個職級中不均衡、培訓(xùn)沒有考慮目前干警的知識體系等問題。司法行政機關(guān)要積極開展崗位技能和專業(yè)知識培訓(xùn)，把培訓(xùn)與基層司法行政人員的實際需求結(jié)合起來。緊緊圍繞實戰(zhàn)抓培訓(xùn)、提素質(zhì)，制訂《司法行政工作人員能力要求標(biāo)準(zhǔn)體系》、《司法所工作人員年度培訓(xùn)方案》。推動落實司法行政工作人員多掛職，采取上掛、下掛、橫掛[3]的方式開展單位之間的掛職鍛煉。抓好初任培訓(xùn)，開展在職培訓(xùn)，每年組織開展一定數(shù)量的封閉式系統(tǒng)培訓(xùn)、專題化培訓(xùn)和其他日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)，每年選取 1—2 個主題開展崗位練兵，幫助工作人員熟悉掌握崗位技能，切實提高隊伍的正規(guī)化能力與素質(zhì)。在教育培訓(xùn)中可以充分發(fā)揮各級司法院校的作用，保障干部在職培訓(xùn)系統(tǒng)化和常規(guī)化。借鑒公安機關(guān)干部輪訓(xùn)制度，與相關(guān)警官職業(yè)學(xué)院或其他高校開展長期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)合作計劃，使得基層的干部也能系統(tǒng)地學(xué)習(xí)到先進(jìn)的工作理念和專業(yè)知識。

(四)探索隊伍建設(shè)職業(yè)化，提升基層干警的職業(yè)認(rèn)同感

要進(jìn)一步加強干警的職業(yè)精神培育。從問卷的分析中，可以發(fā)現(xiàn)基層政法干警的職業(yè)認(rèn)同度較低，對社區(qū)矯正工作沒有專業(yè)化的認(rèn)識，將大量的工作時間都花費在鄉(xiāng)鎮(zhèn)接待等非核心事務(wù)上。應(yīng)加強司法行政機關(guān)思想政治工作和精神文明建設(shè)，大力弘揚“富強民主文明和諧、自由平等公正法治、愛國敬業(yè)誠信友善”的社會主義核心價值觀[3]。思想建設(shè)強調(diào)精神引領(lǐng)，但并不否定物質(zhì)的激勵作用，隊伍建設(shè)既要抓住精神引領(lǐng)的核心，也要夯實物質(zhì)保障的基礎(chǔ)[4]，兩者相輔相成。市區(qū)一級應(yīng)進(jìn)一步在完善工資待遇制度、健全依法履職保護機制、落實撫恤優(yōu)待政策、加大基層保障力度等四個方面明確政策措施[5]，體現(xiàn)從優(yōu)待警方針和對基層干警的關(guān)心愛護，體現(xiàn)科學(xué)合理、與責(zé)任風(fēng)險掛鉤、多勞多得、傾斜基層一線人員等保障原則。這對解除廣大干警后顧之憂、增強政法隊伍凝聚力具有重要意義。

司法行政隊伍建設(shè)是司法行政工作的重要組成部分，也是推動基層司法行政工作科學(xué)發(fā)展的根本保證。正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化是新時代對基層司法干警的要求，但基層司法行政隊伍先天建設(shè)不足，且各地情況不一致，基層司法行政隊伍建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。