李小燕

【摘 要】隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，“垃圾圍城”現象愈發(fā)成為城市發(fā)展之痛。而在垃圾處理、分類、回收等過程中，人們既有認識上的差異，也有方式上的爭論。本文總結分類中小城市生活垃圾處理情況，針對處理設施建設、垃圾分類和市場機制改革等問題，提出了工作措施建議。

【關鍵詞】中小城市；生活垃圾處理；垃圾圍城；問題；對策

生活垃圾處理是保障城市穩(wěn)定運行的重要基礎性工作。近年來，城市生活垃圾產生量不斷增加，“鄰避效應”阻力日益凸顯，“垃圾圍城”現象普遍。

一、我國城市生活垃圾處理現狀

1.垃圾產生量

按照《國務院關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》（國發(fā)〔2014〕51號）精神，城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市，50萬以下的為小城市。根據住房城鄉(xiāng)建設部城市建設統(tǒng)計年鑒，653個設市城市中有511個中小城市（149個設區(qū)城市、361個縣級市），還有1596個縣城。根據計算，2016年城市生活垃圾清運量約為2.03億噸、縣城為0.568億噸。

2.處理情況

（1）處理能力。截至2016年底，全國設市城市生活垃圾無害化率為96.62%；2017年底，全國設市城市生活垃圾無害化率為97.14%。目前，全國地級以上城市已全部建成生活垃圾處理設施，增量生活垃圾基本得到無害化處理?？h城無害化處理能力16.8萬噸/日，無害化處理率71.6%。中小城市的無害化處理率介于二者中間，即86.3%。

（2）處理方式。衛(wèi)生填埋仍是目前我國中小城市生活垃圾的主要處理方式，焚燒處理在經濟發(fā)達和土地資源稀缺地區(qū)的應用比例逐漸提高。2017年，全國城市焚燒處理能力占總處理能力比例達到41%，比2010年提高了20個百分點。比如江蘇省，基本形成了“蘇南地區(qū)以焚燒為主，蘇中地區(qū)焚燒與衛(wèi)生填埋并舉，蘇北地區(qū)由衛(wèi)生填埋逐步向焚燒發(fā)展”的格局。

（3）處理水平。目前，中小城市填埋場以新建為主，部分建設水平甚至高于大城市，但運行水平較低，整體上相當于發(fā)達國家上世紀80年代水平。而焚燒廠的建設和運行水平普遍低于大城市，整體上和發(fā)達國家上世紀90年代水平相當?？傮w上看，中小城市的設施運行水平低于大城市，東部地區(qū)高于中西部。

3.管理模式

從2000年住房城鄉(xiāng)建設部在市政公用事業(yè)領域推行市場化以來，部分大城市對環(huán)衛(wèi)管理體制與運行機制進行了改革，逐步改變管干不分的狀況。但中小城市改革的廣度和深度遠遠不及大城市?？傮w上看，在前端清掃保潔和垃圾收運環(huán)節(jié)，多數中小城市仍由事業(yè)單位或本地國有企業(yè)承擔作業(yè)，少數采用了政府購買服務的方式；在末端處理環(huán)節(jié)，對于回報機制較好的項目，部分城市采用了市場化方式建設運行。

二、主要問題和原因分析

1.收運處理水平不高

我國大部分中小城市的生活垃圾處理起步于上世紀90年代，比大城市落后10年左右的時間。近年來，中小城市生活垃圾收運和處理體系初步建立，但仍滯后于經濟社會發(fā)展，不能滿足新型城鎮(zhèn)化的基本要求。生活垃圾收運設備陳舊，部分垃圾收集箱、轉運站和收運車輛使用年限過長，垃圾收運過程中撒漏現象時有發(fā)生；部分城市的生活垃圾還沒有無害化處理，還有的選用不能全量處理垃圾的邊緣技術，一些堆肥廠建成后不能使用；設施運行質量較差，不能滿足達標排放的要求；現有設施超負荷運行情況普遍，填埋場飽和以后城市運行將陷入癱瘓狀態(tài)。

原因分析：一是運行經費普遍不足，生活垃圾處理費收繳成本高、收繳率低，加之費率標準低，造成運行中減少工序、降低標準、偷工減料等現象，難以保證設施正常運行和達標排放；二是技術市場混亂，技術評估制度還未建立，技術研發(fā)能力嚴重不足；三是設施選址落地陷入困境，公眾存在鄰避心理，設施可以建但“不要建在我家門口”，這是世界性的公共決策難題；四是正面宣傳不足，部分已有設施建設運行水平不高，部分媒體片面夸大污染風險，引發(fā)群眾擔憂健康風險。

2.源頭減量分類不到位

發(fā)達國家和地區(qū)的發(fā)展歷程表明，垃圾分類收集是實現垃圾資源化的有效途徑，通過垃圾分類收集，不僅可直接回收大量廢舊原料，實現垃圾減量化，而且可以減少垃圾運輸費用，簡化垃圾處理工藝，降低垃圾處理成本。而我國廢品回收利用水平不高，環(huán)境污染和產品質量問題亟待解決。小作坊、黑窩點以及不法企業(yè)非法加工廢品，是假冒偽劣產品的重要來源，生產過程中產生的廢氣、廢水、廢渣嚴重污染環(huán)境；產品危害人體健康，如用廢舊塑料生產餐盒、餐具、食品袋等。經過廢品回收以后剩余的生活垃圾分類工作開展不順利，混合收集的生活垃圾資源化利用效果差。進行焚燒處理時，由于水分高、熱值低，增加了燃燒成本；進行堆肥處理時，導致堆肥產品中含有大量雜質及有害污染物，嚴重影響了其使用。

原因分析：一是認識不到位，生產者、銷售者和消費者責任制度不落實，居民個人生活的垃圾減量、分類投放習慣尚未形成；二是部門協(xié)調不夠，現行生活垃圾統(tǒng)計體系中沒有包含廢品回收量；三是分類責任主體不明確，廢電池、廢舊熒光燈管等家庭有毒有害垃圾應由環(huán)保部門負責處理處置，但大多數城市沒有相應處理設施，目前多數還由環(huán)衛(wèi)部門負責收運暫存；四是資金投入困難，很多城市實行垃圾源頭分類后，后續(xù)的分類收運車輛、處理處置設施配套較困難，導致垃圾分類后又集中運輸和處理處置，使居民的分類收集熱情受挫。

3.市場化改革存在瓶頸

中小城市在環(huán)衛(wèi)體制上普遍存在管干不分和重干輕管的現象，機制上缺乏有效的競爭和激勵手段，缺乏活力，效率不高。有的城市開展了市場化改革的探索，但換湯不換藥、作業(yè)質量變化不大、機構依然臃腫、經營意識不強，還存在“甩包袱”、公益性不足、工人權益保障不夠等問題，甚至有的又改回政府包辦，出現了回流現象。

原因分析：一是理念偏差，有的城市認為環(huán)衛(wèi)市場化就可以少花錢、政府不再背包袱，有的認為環(huán)衛(wèi)市場化會改變其公益性質、所以不能市場化；二是市場化準入門檻低，七大姑八大姨的裙帶關系泛濫，中標企業(yè)以小、散、差的情況居多，作業(yè)質量沒有保障；三是監(jiān)管不到位，市場主體服務不及時、配合不到位，有的惡意低價中標，靠壓榨工人福利待遇來保證企業(yè)的利潤，嚴重影響了行業(yè)的公益性質。

三、突破中小城市“垃圾圍城”困境的建議

1.提高設施建設運行水平

（1）完善收運網絡。建立與垃圾分類、資源化利用以及無害化處理相銜接的生活垃圾收運網絡，加大生活垃圾收集力度，擴大收集覆蓋面。推廣密閉、環(huán)保、高效的生活垃圾收集、中轉和運輸系統(tǒng)，逐步淘汰敞開式收運方式。對現有生活垃圾收運設施實施升級改造，推廣壓縮式收運設備，解決垃圾收集、中轉和運輸過程中的臟、臭、噪聲和遺灑等問題。充分利用數字城管平臺，探索線路優(yōu)化、成本合理、高效環(huán)保的收運新模式。

（2）科學選擇技術。指導中小城市因地制宜地選擇先進適用、符合節(jié)約集約用地要求的無害化處理技術。在土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術，土地資源和污染控制條件較好的城市可采用填埋處理技術，鼓勵有條件的城市集成多種處理技術。同時，加強適合中小城市的生活垃圾處理技術研究，包括小型廚余垃圾處理、生物質垃圾機械分選、滲濾液預處理等，實現處理裝備自主化。

（3）加快設施建設。會同國家發(fā)展改革委組織完成“十三五”規(guī)劃編制工作，重點將填埋場剩余庫容納入調查范圍。沒有設施的城市要盡快形成處理能力，已有設施的城市要加快形成備用處理能力。指導地方加快生活垃圾處理設施立項、建設用地、環(huán)境影響評價、可行性研究、初步設計等環(huán)節(jié)的審批速度，爭取早日發(fā)揮效用，確保工程質量安全。

（4）提高運行水平。加強培訓工作，滿足多層次培訓需求，加強崗前和崗中職業(yè)培訓，提高從業(yè)人員的專業(yè)技能。進一步開展無害化等級評定工作，要求設施運營單位嚴格執(zhí)行各項工程技術規(guī)范和操作規(guī)程，制定應急預案，有效應對設施故障、事故、進場垃圾量劇增等突發(fā)事件，確保安全、高質量運行。

（5）加大資金支持。建立完善垃圾處理設施項目庫，繼續(xù)配合發(fā)展改革委加大中央預算內資金支持，充分發(fā)揮中央資金的引導作用。同時，健全價格調整和政府補貼機制，兼顧好公共利益與投資收益之間的平衡，通過政府購買服務、PPP等方式，充分吸引社會資本。轉變政府投入為主的投融資模式，充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，實現政府、企業(yè)和金融機構三方聯(lián)動合作模式。

2.嚴格垃圾分類

（1）促進源頭減量。積極在產品生產、流通和使用等全生命周期促進生活垃圾減量。限制包裝材料過度使用，探索建立包裝物強制回收制度。推廣使用菜籃子、布袋子。有計劃地改進燃料結構。在服務性行業(yè)限制使用一次性用品。

（2）加強部門協(xié)調。住房城鄉(xiāng)建設、發(fā)展改革、環(huán)保、商務等部門要加強協(xié)調配合，從單靠宣傳發(fā)動群眾向重視依托物業(yè)、社區(qū)等基層單位及資源化利用企業(yè)轉變，形成齊抓共管的局面。改進城市生活垃圾處理統(tǒng)計指標體系，做好與廢舊商品回收利用指標體系的銜接；推進廢棄含汞熒光燈、廢溫度計等有害垃圾由具有相應資質的企業(yè)進行單獨收運和處理工作。

（3）完善相關制度。實行生活垃圾分類管理責任人制度，明確分類人責任。研究制定生活垃圾分類收集和減量激勵政策，建立利益導向機制，引導群眾分類投放生活垃圾。研究建立生物質垃圾資源化處理推進機制和廢品回收補貼機制。健全收費制度，采用與水費或其他適合載體捆綁改進征收方式，促進分類工作。

（4）科學開展分類。健全有關標準，修訂標志標準，完善圖形符號、標志、文字等內容，制定分類運輸和處理的有關標準。按照住房城鄉(xiāng)建設部會同有關部門聯(lián)合印發(fā)的《關于開展生活垃圾分類示范城市（區(qū)）工作的通知》（建城〔2014〕39號）要求，指導城市人民政府根據生活垃圾特性、處理方式和管理水平，探索源頭分類與相對集中分類相結合的新模式，科學制定當地分類辦法，以有限度的分類達到最佳的垃圾管理效益。

3.推進市場化改革

（1）完善特許經營制度。修訂合同示范文本，完善特許經營概念和范圍、市場準入、經營期限、協(xié)議條款、價格與服務費核撥等內容。強化地方政府是市政公用事業(yè)服務的最終責任主體，在終端價格無法覆蓋完全成本的情況下，地方政府要制度化地提供財務補貼，保障企業(yè)的財務可持續(xù)，約束政府主導造成的重復建設，推進政府中期財政預算規(guī)劃能力。引導社會資本、技術、人才和管理經驗進入環(huán)衛(wèi)行業(yè)，促進形成績效比對和競爭機制。

（2）培育龍頭骨干企業(yè)。通過提高技術標準、鼓勵跨地區(qū)共建共用、跨區(qū)域綜合服務等方式，逐步統(tǒng)一服務監(jiān)管要求，建立統(tǒng)一市場。消除跨區(qū)域并購的準入障礙，支持企業(yè)采用市場化手段兼并收購，發(fā)揮規(guī)模經濟和協(xié)同效應等市場機制的內生動力，促進環(huán)衛(wèi)行業(yè)的大型企業(yè)成長，解決“小、散、弱”問題，培育垃圾處理大企業(yè)、名企業(yè)，實行連鎖經營、專業(yè)化經營，鼓勵具備條件的企業(yè)走出去參與國際競爭。

（3）加強政府監(jiān)管。加快垃圾處理供給側改革，建立預算硬約束機制，合理劃分政府和市場邊界，明確政府是垃圾處理工作的最終責任主體，減少直接參與到市場經濟活動。完善全國城鎮(zhèn)生活垃圾管理信息系統(tǒng)，逐步建立國家、省、市（縣）三級聯(lián)網的生活垃圾收運處理監(jiān)管系統(tǒng)，公開監(jiān)管結果，接受社會監(jiān)督。督促地方配備專業(yè)人員派駐現場，嚴格處理效果與補貼費用掛鉤的制度，保證公共利益不受損、企業(yè)經營不虧本。

參考文獻：

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