陳卓媛，白佳鑫，閆海濤

（東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040）

國(guó)家現(xiàn)今大力提倡生態(tài)建設(shè)，而林業(yè)作為其中關(guān)鍵的領(lǐng)域在我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)中仍是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，需要投入更多的人力、物力和財(cái)力去推動(dòng)發(fā)展。同時(shí)，林業(yè)的發(fā)展與林農(nóng)的積極性密不可分，當(dāng)我們實(shí)實(shí)在在地為林農(nóng)創(chuàng)收，林農(nóng)的積極性因此得到提高，林業(yè)的蓬勃發(fā)展才有希望。

一、明確林權(quán)的歸屬和調(diào)和限制與采伐的矛盾

1.法律規(guī)定，《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定適用于調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系，針對(duì)自然資源的所有權(quán)，該法第48條規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”第60條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)——（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！贬槍?duì)用益物權(quán)，該法第119條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外?！钡?20條規(guī)定：“用益物權(quán)行使權(quán)利，應(yīng)該遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利?！?/p>

2.我們單從法律層面來講，林農(nóng)自己種植的林木應(yīng)由自己處置，投資和收益都應(yīng)該由林農(nóng)自己控制，對(duì)林木有不受外界干擾的處分權(quán)。但現(xiàn)實(shí)狀況中，我國(guó)從1981年開始落實(shí)林權(quán)，核發(fā)了大量林權(quán)證，但林木的所有者享有的只是形式上的林權(quán)，而沒有在經(jīng)濟(jì)上享有實(shí)際權(quán)利。產(chǎn)權(quán)從性質(zhì)上講，是關(guān)于經(jīng)濟(jì)資源多種用途的選擇權(quán)，其中最基本的就是占有、使用、收益、處分的權(quán)利。但我國(guó)林權(quán)是殘缺的，正是林權(quán)的殘缺在一定程度上阻礙了林業(yè)的發(fā)展，國(guó)家在這方面更多考慮的是生態(tài)建設(shè)，即所謂的戰(zhàn)略大局，可是我們說保證林農(nóng)處分自己所有林木的權(quán)利并不一定違背了這樣的政策初衷，先不考慮具體的林種分類落實(shí)情況，我們既然有了這樣的分類標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該從法律層面上做出改進(jìn)，針對(duì)不同的林種，我們可以設(shè)置不同的細(xì)則，例如經(jīng)濟(jì)林和用材林，林農(nóng)就可以實(shí)際行使處分權(quán)，對(duì)于防護(hù)林等生態(tài)公益林，林農(nóng)已經(jīng)種植的可以落實(shí)我們的生態(tài)補(bǔ)償制度，這樣的制度相當(dāng)于一種變相的處分權(quán)實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然我們也承認(rèn)這樣的補(bǔ)償方式對(duì)于林農(nóng)來說可能帶來些損失，但是這樣的轉(zhuǎn)換對(duì)于做好調(diào)和之路有很大的積極作用。

3.森林資源是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，我們當(dāng)然要保護(hù)森林資源，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，林農(nóng)的積極性因林農(nóng)收益低而受到打擊，林區(qū)的種植、除蟲等工作都會(huì)受到影響，森林資源的發(fā)展反而會(huì)受到影響，而且筆者認(rèn)為兩者的矛盾不是針鋒相對(duì)、不可調(diào)和的。相反，保護(hù)森林和林農(nóng)獲益應(yīng)該可以調(diào)和，去避免更好的“石光銀”現(xiàn)象。

林種被分為防護(hù)林、特種用途林、用材林、薪炭林、經(jīng)濟(jì)林，我們建立這樣的分類是為了區(qū)分林區(qū)性質(zhì)，科學(xué)合理地安排林業(yè)資源，而不是說為了響應(yīng)上級(jí)有關(guān)部門“生態(tài)建設(shè)”的政策號(hào)召，就可以直接從歸屬分類上將林種性質(zhì)改變，這樣取得的政府績(jī)效對(duì)于林農(nóng)來說可謂是一場(chǎng)災(zāi)難。建議林業(yè)等有關(guān)部門不要輕易改變林種性質(zhì)，較長(zhǎng)時(shí)間維持林種性質(zhì)不變，避免出現(xiàn)林農(nóng)種植的經(jīng)濟(jì)適用林一夜之間變成生態(tài)公益林，投入的成本無從取償?shù)膶擂翁幘?。這樣的不顧客觀現(xiàn)實(shí)的做法會(huì)很令林農(nóng)灰心，間接阻礙了林業(yè)的發(fā)展。響應(yīng)政策和號(hào)召當(dāng)然是可取的，但絕不應(yīng)該是這樣的一個(gè)方法。同時(shí)，希望發(fā)揮限制采伐林木制度真正的作用，而不是變成只為限制林農(nóng)獲益的工具，變成部分官員取財(cái)?shù)摹傲挤健?。《森林法》?9條規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則，嚴(yán)格控制森林采伐量。集體所有的森林和林木、個(gè)人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省，自治區(qū)，直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級(jí)人民政府審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！辈煞ピS可制度的適用范圍非常廣泛，除了農(nóng)民居民采伐自留地和房前房后個(gè)人所有的零星樹木外，要想采伐自己所有或使用的林木，均必須申請(qǐng)采伐許可證，否則就要承擔(dān)法律責(zé)任[1]。但是，行政機(jī)構(gòu)對(duì)于林木采伐的限制碰到無權(quán)無勢(shì)的林農(nóng)，能夠采伐的林木數(shù)量就有了差異化對(duì)待，建議出臺(tái)關(guān)于此處法律的實(shí)施細(xì)則，增進(jìn)行政人員的執(zhí)法理解。同時(shí)，有關(guān)部門規(guī)范流程，甚至是指定評(píng)估機(jī)構(gòu)去考察實(shí)際情況，使這些指標(biāo)合理發(fā)放，使林農(nóng)的正當(dāng)獲益受到保護(hù)。很多學(xué)者都在具體的立法角度做了很多有意義的探索，可是作為一個(gè)法律初學(xué)者，筆者更多地想去完善法律的落實(shí)方式，從一定程度上看，法律、政策在設(shè)立的時(shí)候就不能保證一定能或者在很大程度上解決現(xiàn)實(shí)問題，那么如果執(zhí)行再出問題，實(shí)際效果可想而知。

相應(yīng)地，政府應(yīng)該通過別的方式去處理矛盾，林權(quán)的歸屬與處分在一般情況下應(yīng)該是一致的，筆者認(rèn)為轉(zhuǎn)化處分權(quán)的方法可以考慮。建議如下：我們可以進(jìn)行生態(tài)責(zé)任轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的相對(duì)主體是林農(nóng)和污染企業(yè)，在社會(huì)責(zé)任層面，造成污染的企業(yè)有責(zé)任，也有義務(wù)去消除污染的存在，尤其是造成空氣污染的企業(yè)。林權(quán)從歸屬上就歸之于污染企業(yè)，林農(nóng)的收益由企業(yè)和政府共同承擔(dān)，既有利于我們引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，國(guó)家生態(tài)建設(shè)的方針同時(shí)得到了落實(shí)。不過我們需要從法律和政策層面上找到或者是設(shè)立企業(yè)的相應(yīng)責(zé)任，將企業(yè)的指標(biāo)或是政府對(duì)企業(yè)的一些要求轉(zhuǎn)化為對(duì)生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)，即同政府一起承擔(dān)林農(nóng)的效益補(bǔ)償。政策的具體落實(shí)問題尚未經(jīng)過考慮，但企業(yè)是以盈利為目的的。也就是說，政府可以用優(yōu)惠政策或是別的實(shí)際利益去作為條件令其接受。從這點(diǎn)來看，實(shí)際的執(zhí)行應(yīng)該很可觀，當(dāng)我們很難從正面去解決這樣的問題時(shí)，我們就需要這樣的轉(zhuǎn)換方案。

二、完善集體林權(quán)抵押貸款的相關(guān)法律

1.政策背景。2003年的《決定》指出，要“加快推進(jìn)森林，林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者投資開發(fā)的積極性。加強(qiáng)對(duì)林業(yè)發(fā)展的金融支持，對(duì)林業(yè)實(shí)行長(zhǎng)期限，低利息的信貸扶持政策，并視情況給予一定的財(cái)政貼息。有關(guān)金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人造林育林要適當(dāng)放寬貸款條件，擴(kuò)大面向農(nóng)戶和林業(yè)職工的小額貸款和聯(lián)保貸款。林業(yè)經(jīng)營(yíng)者可依法以林木抵押申請(qǐng)銀行貸款”。2004年國(guó)家林業(yè)局頒布的《森林資源資源抵押登記辦法（試行）》第2條規(guī)定，森林資源資產(chǎn)抵押是指森林資源資產(chǎn)權(quán)利人不轉(zhuǎn)移對(duì)森林資源資產(chǎn)的占有，將該資產(chǎn)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。但目前，集體林權(quán)抵押貸款由于種種原因已陷入困境。

2.抵押物的限制問題?！段餀?quán)法》第180條規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品、產(chǎn)品可以作為抵押物。該法第184條同時(shí)禁止，土地所有權(quán)和除法律規(guī)定的可以抵押外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)作為抵押物。《擔(dān)保法》第34條規(guī)定，抵押人所有的房屋和其他地上定著物，抵押人依法有權(quán)處分的國(guó)有的土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以作為抵押物。該法第37條禁止土地所有權(quán)及除第34條所規(guī)定之外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所擁有的土地使用權(quán)作為抵押物。但國(guó)家林業(yè)局《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》（林計(jì)發(fā)第89號(hào)）第3條對(duì)可用于抵押的林權(quán)做了規(guī)定，明確可用于抵押的森林資源資產(chǎn)為商品林中的森林、林木和林地使用權(quán)。該辦法第8條同時(shí)規(guī)定，森林或林木資產(chǎn)抵押時(shí)，其林地使用權(quán)須同時(shí)抵押，但不得改變林地的屬性和用途。第9條第1款第（6）項(xiàng)又規(guī)定，以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)不得抵押。根據(jù)上述法律規(guī)定，集體所有的森林、林木資產(chǎn)要作為抵押物進(jìn)行抵押，必須將林地使用權(quán)同時(shí)抵押。然而，由于相關(guān)主管部門禁止以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)用于抵押，國(guó)務(wù)院也未就家庭承包形式取得的集體林權(quán)做出特別規(guī)定，這一禁止將大部分的集體林權(quán)排除在抵押物范圍之外[2]。對(duì)此，筆者十分贊同湖州師范學(xué)院商學(xué)院的沈月娣學(xué)者的意見：直接刪除《森林資源資產(chǎn)抵押抵押登記辦法（試行）》第9條第一款第（6）項(xiàng)的禁止性規(guī)定，將以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)納入林權(quán)抵押物的范圍。我們既然把集體林權(quán)抵押貸款作為彌補(bǔ)林業(yè)發(fā)展和促進(jìn)林業(yè)資源盤活的資金來源，就應(yīng)當(dāng)在法律層面上賦予貸款行為應(yīng)有的法律意義。有些學(xué)者認(rèn)為，如果允許以家庭承包方式取得的林權(quán)可以抵押的話，林農(nóng)極有可能會(huì)失去土地。也就是說，林農(nóng)償還不上貸款，銀行等貸款平臺(tái)基于抵押權(quán)處分了林地[3]。所以，國(guó)家對(duì)于家庭承包取得的林地使用權(quán)限制是理所當(dāng)然的，其實(shí)這樣的結(jié)果并不全是家庭承包引起的，我們的貸款期限是否合理、貸款數(shù)額是否適合、擔(dān)保機(jī)構(gòu)做法是否有效等因素都與之有關(guān)。這種突破和引發(fā)的后果是集體林權(quán)改革所必須并不可逆轉(zhuǎn)，隨著家庭承包的集體林權(quán)抵押貸款的增多，林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)和增加是可以預(yù)見的。我國(guó)法制建設(shè)的滯后性以及目前正在推行的農(nóng)村土地改革的現(xiàn)狀、法律和政策、實(shí)踐往往是不同步的，林業(yè)在未來發(fā)展的過程中肯定是要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求的，促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)和盤活林農(nóng)手中的林業(yè)資源是我們必須要做好的。

3.抵押的方式以及抵押物的處置問題。抵押主體的擴(kuò)大，伴隨著集體林權(quán)改革的深入，集體林權(quán)體現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值已逐漸被廣大林農(nóng)充分認(rèn)識(shí)，借款人的主力軍從林業(yè)企業(yè)，林業(yè)合作社等變成了個(gè)體林農(nóng)，但是這部分借貸人人數(shù)眾多、資產(chǎn)規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的特點(diǎn)也致使借貸門檻隨之升高。商業(yè)銀行或者是貸款機(jī)構(gòu)需要有自己的保證貸款的方式，而這些方式相應(yīng)地產(chǎn)生了負(fù)面問題，降低貸款數(shù)額致使林農(nóng)的資金短缺沒有得到解決，縮短貸款期限違背林業(yè)發(fā)展的規(guī)律，現(xiàn)今個(gè)體林農(nóng)拿到的林權(quán)貸款以一年為主，最長(zhǎng)不超過三年，哪怕是刺槐、側(cè)柏和油松等用材林和柿子、核桃、蘋果等經(jīng)濟(jì)林，生長(zhǎng)周期都較長(zhǎng)，短則幾年，長(zhǎng)則幾十年，林農(nóng)在未看到收益時(shí)，還款期限卻已到，這樣既不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，又給林農(nóng)償還貸款帶來了困難[4]。筆者的建議是：當(dāng)?shù)卣o予適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持，同時(shí)在法律層面上完善貸款的擔(dān)保問題，例如引入中間的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，擔(dān)保公司或者政府信用擔(dān)保等，降低貸款機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，以當(dāng)?shù)卣呢?cái)政力量作為背后支持去提高金融機(jī)構(gòu)放貸積極性，例如從林業(yè)部門支持林業(yè)發(fā)展的有關(guān)基金中安排一定資金建立林業(yè)貸款貼息制度和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度。例如，森林保險(xiǎn)以火災(zāi)險(xiǎn)為基本險(xiǎn)種，可附加投保綜合險(xiǎn)，并利用基本林業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立專門的政策性森林保險(xiǎn)理賠專家小組，協(xié)同代辦理賠和防災(zāi)防損預(yù)防工作，通過快速核損理賠，幫助林農(nóng)及時(shí)生產(chǎn)自救[5]。

談起抵押物的處置問題，我們好像又回到了最開始的歸屬問題，如果說林農(nóng)不能自由處分林木，那擁有抵押權(quán)的銀行也不能處分，即借款人不能如期按時(shí)歸還本息時(shí)，抵押物雖說已經(jīng)抵償給銀行，但未經(jīng)過林業(yè)部門的批準(zhǔn)，銀行無權(quán)采伐變現(xiàn)。處分權(quán)在制度層面存在，但是難以實(shí)現(xiàn)，實(shí)際環(huán)節(jié)中經(jīng)常變?yōu)殂y行與借貸人之間的發(fā)生借貸的阻礙因素?！傲帜緦儆谡l(shuí)，誰(shuí)就可以處置?！边@樣的原則實(shí)現(xiàn)仍然有很大的阻礙，何時(shí)城鎮(zhèn)化和林權(quán)的改革真正作用到了林農(nóng)手中的實(shí)際林權(quán)，這個(gè)理應(yīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍元素的存在，才能真正促成林業(yè)的更深層級(jí)的發(fā)展。

[1]包玉華，顏士鵬.非公有制林業(yè)法律制度研究[M].北京：科學(xué)出版社，2015.

[2]沈月娣.論集體林權(quán)抵押的法律規(guī)制——以浙江省湖州市為例[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，(9).

[3]徐曉波，杜靜.集體林權(quán)抵押貸款中農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)及管控[J].理論觀察，2016，(7).

[4]陽(yáng)瑪莉.陜西省彬縣林權(quán)抵押貸款的探索與實(shí)踐[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010，(2).

[5]陜西銀監(jiān)會(huì)政策法規(guī)課題組.陜西省集體林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀及制度分析[J].西部金融，2010，(3).