郁彩虹

（中共無(wú)錫市委黨校，江蘇 無(wú)錫 214086）

社會(huì)治理理論源于20世紀(jì)90年代的西方國(guó)家，該理論認(rèn)為治理是一國(guó)各階層之間互動(dòng)的過(guò)程，突出政府和社會(huì)的相互配合與協(xié)作，彼此建立伙伴關(guān)系，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行合作管理以期實(shí)現(xiàn)互利共存的結(jié)果。近年來(lái)，傳統(tǒng)社會(huì)管理方式面臨挑戰(zhàn)。服務(wù)群眾的最前沿在基層，社會(huì)矛盾沖突的根源也在基層。因此，基層社會(huì)治理就成為緩解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵，創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

一、無(wú)錫市創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制的實(shí)踐探索

近年來(lái)，無(wú)錫市在加強(qiáng)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新方面深化城鄉(xiāng)社區(qū)治理，推進(jìn)政社互動(dòng)、“三社”聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)格社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)基層社會(huì)治理精細(xì)化，激勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)管理，具體集中表現(xiàn)在以下方面。

1.構(gòu)建“五位一體”的社區(qū)治理體系[1]。近年來(lái)，無(wú)錫市崇安區(qū)上馬墩街道落實(shí)社區(qū)減負(fù)任務(wù)，完善黨建引領(lǐng)、平臺(tái)支撐、多元共建、居民參與、文化浸潤(rùn)的“五位一體”社區(qū)治理體系，努力讓社區(qū)治理回到“居民自治”的本質(zhì)。一是通過(guò)完善“雙向三聯(lián)”工作機(jī)制，豐富“雙向三聯(lián)”工作載體，拓展“雙向三聯(lián)”適用范圍，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)，打造“雙向三聯(lián)”服務(wù)品牌；二是通過(guò)構(gòu)筑便民服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)筑黨群事務(wù)服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)筑公益組織孵化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)支撐做強(qiáng)“社會(huì)便民服務(wù)中心”；三是通過(guò)引入多元社區(qū)服務(wù)，突出社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)多元共建建設(shè)“五社公益聯(lián)盟”；四是通過(guò)居民參與做實(shí)居民議事會(huì)；五是通過(guò)文化浸潤(rùn)試點(diǎn)建設(shè)“四心感恩”社區(qū)。

2.推進(jìn)“政社互動(dòng)”創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制[2]。近年來(lái)，無(wú)錫市崇安區(qū)以推進(jìn)“政社互動(dòng)”為切入口，創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，著眼于解決社區(qū)行政負(fù)擔(dān)重、自治功能弱、社會(huì)參與不足等問(wèn)題，構(gòu)建多維度、系統(tǒng)化、全覆蓋的社區(qū)治理框架。一是厘清政社各自責(zé)任，重構(gòu)服務(wù)平臺(tái)。劃清基層政府“行政權(quán)利”和自治組織“自治權(quán)利”的邊界。理清行政事務(wù)和自治事務(wù)“兩份清單”，重新明確責(zé)任主體，理順社區(qū)各類(lèi)組織關(guān)系，實(shí)施“清職能、清牌子、清臺(tái)帳、清創(chuàng)建”四項(xiàng)清理工作，保留和完善“一委一居一站一辦”基本框架。二是規(guī)范下移行政事務(wù)，減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。從解決基層反映強(qiáng)烈的社區(qū)負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題入手，推動(dòng)“政社互動(dòng)”良性發(fā)展。三是推動(dòng)社會(huì)協(xié)同參與，優(yōu)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。積極探索和完善社區(qū)、社工、社會(huì)組織“三社聯(lián)動(dòng)”模式，有效提升社會(huì)化參與水平。四是實(shí)施社區(qū)“四聯(lián)治理”，創(chuàng)新治理體系。在推進(jìn)“政社互動(dòng)”中融入社區(qū)治理理念，探索實(shí)行系統(tǒng)的“四聯(lián)治理”方式，提高社區(qū)治理水平。

3.推進(jìn)自助管理發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)[3]。近年來(lái)，無(wú)錫市的志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展迅速，取得了豐碩的成果。構(gòu)建和諧社會(huì)、創(chuàng)建文明城市、扶危濟(jì)困、講文明樹(shù)新風(fēng)、舉辦大型社會(huì)活動(dòng)是無(wú)錫市開(kāi)展志愿服務(wù)活動(dòng)的五大中心，先后成立了“市民道德巡訪團(tuán)”“愛(ài)心車(chē)隊(duì)”“二泉網(wǎng)絡(luò)”等志愿者團(tuán)隊(duì)，黨員志愿者、青年志愿者率先垂范，為社會(huì)工作提供了內(nèi)涵豐富的公民自助服務(wù)。一些新型的志愿服務(wù)基地在無(wú)錫不斷拓展，如圖書(shū)館志愿服務(wù)基地、火車(chē)站廣場(chǎng)志愿者服務(wù)站、新區(qū)公益服務(wù)園等。志愿服務(wù)方式不斷豐富，日趨多向，如廣場(chǎng)服務(wù)、上門(mén)服務(wù)、結(jié)對(duì)服務(wù)、大型活動(dòng)服務(wù)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)等。

二、當(dāng)前基層社會(huì)治理機(jī)制中存在的矛盾和問(wèn)題

隨著改革不斷深化和社會(huì)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)型，基層社會(huì)治理中的一些矛盾和挑戰(zhàn)不斷突現(xiàn)。這些矛盾和挑戰(zhàn)之所以存在，主要是由于存在以下問(wèn)題和因素。

1.管控思維的長(zhǎng)期影響。由于一些基層政府對(duì)社會(huì)治理理論及其方式仍然缺乏足夠的認(rèn)知，導(dǎo)致在基層社會(huì)治理實(shí)踐與探索中，仍習(xí)慣于“摸著石頭過(guò)河”，忽略了其中潛在的風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為存在“十‘重’十‘輕’”誤區(qū)，即重強(qiáng)化輕改革、重維穩(wěn)輕根本、重管理輕服務(wù)、重形式輕內(nèi)容、重標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一輕條件差異、重全面控制輕激發(fā)活力、重政府責(zé)任輕社會(huì)參與、重權(quán)力延伸輕村居自治、重現(xiàn)代技術(shù)輕群眾工作以及重屬地管理輕上級(jí)責(zé)任教育，導(dǎo)致地方政府在多重指標(biāo)的“壓力型體制”和“政治錦標(biāo)賽”體制運(yùn)作方式的制約下，派生出更大規(guī)模的行政結(jié)構(gòu)及其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)域。

2.政府權(quán)力下放不充分。基層社會(huì)治理效果不理想，與上級(jí)政府沒(méi)有將“含金量”高的權(quán)力充分下放給基層政府，使其無(wú)法進(jìn)行靈活治理有相當(dāng)?shù)年P(guān)系。盡管在國(guó)家層面提倡簡(jiǎn)政放權(quán)、打造服務(wù)型政府的理念已深入人心，然而在實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題：一是縱向結(jié)構(gòu)上的放權(quán)，減少了基層政府各部門(mén)之間的橫向聯(lián)系和溝通，影響了資源的橫向配置；二是向市場(chǎng)放權(quán)不夠，有些權(quán)力雖已下放，但涉及政府自身利益的權(quán)力仍下放得不夠；三是受地方和部門(mén)利益的影響，上級(jí)政府將一些“含金量”較高的審批權(quán)仍保留在手中，且有些權(quán)力在下放過(guò)程中存在水分，“干貨”不多。

3.各治理主體之間責(zé)任不清。由于社區(qū)治理主體之間各自為戰(zhàn)現(xiàn)象嚴(yán)重，社區(qū)公共領(lǐng)域的合作治理存在職責(zé)不清現(xiàn)象。特別是在哪些是政府的責(zé)任，哪些是物業(yè)公司的責(zé)任，哪些是業(yè)主委員會(huì)的責(zé)任等方面，都存在混亂不清的問(wèn)題。如，有些街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間缺乏清晰的責(zé)任邊界，導(dǎo)致政社不分、權(quán)責(zé)不清。社區(qū)居委會(huì)的無(wú)限責(zé)任使其管控思維和統(tǒng)治行為難以遏制，從而將各治理主體納入“隸屬關(guān)系”中，使各相關(guān)主體之間難以建立和諧的信任合作伙伴關(guān)系。在決定社區(qū)公共事務(wù)過(guò)程中，各治理主體之間也缺乏良好的協(xié)商性、透明性和回應(yīng)性，導(dǎo)致基層治理質(zhì)效與社區(qū)公眾需求存在較大差距。

4.社區(qū)治理隊(duì)伍缺乏職業(yè)化與專(zhuān)業(yè)化。近年來(lái)，政府強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社區(qū)工作隊(duì)伍職業(yè)化、年輕化和學(xué)歷化，然而職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、薪酬、晉升機(jī)制卻一直未能建立起來(lái)。同時(shí)，由于收入低下，晉升空間有限，工作內(nèi)容單調(diào)，導(dǎo)致社區(qū)工作存在嚴(yán)重的形式主義，公共服務(wù)效率低下，社區(qū)工作人員流失嚴(yán)重，基層治理缺乏精細(xì)化。

三、創(chuàng)新無(wú)錫基層社會(huì)治理機(jī)制的對(duì)策建議

社會(huì)治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)在基層，基層也是社會(huì)治理創(chuàng)新的著力點(diǎn)。創(chuàng)新基層社會(huì)治理，需要優(yōu)化社會(huì)治理主體格局，創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，培育社區(qū)居民參與意識(shí)，激發(fā)社會(huì)組織活力，重視基層社會(huì)自治。

1.優(yōu)化社會(huì)治理主體格局。社會(huì)治理主體是實(shí)施治理行為的能動(dòng)力量。在新的社會(huì)治理格局中，推動(dòng)多元社會(huì)主體合作共治，是社會(huì)治理走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府主導(dǎo)是關(guān)鍵，社會(huì)協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)。這就需要既發(fā)揮黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，又要鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與的積極性和主動(dòng)性，其中既有各類(lèi)社會(huì)組織、企事業(yè)單位，又有普通公民、新居民、社區(qū)工作者、志愿者等廣大社會(huì)公眾，也有人大代表、政協(xié)委員等群眾“代言人”，更有黨員干部帶頭參與，從而形成社會(huì)治理的整體合力。同時(shí)，切實(shí)發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治核心和根本保證作用，全面加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域黨的建設(shè)，充分理順黨建工作體系，落實(shí)黨建主體責(zé)任，創(chuàng)新黨建工作方式方法，努力實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋。

2.創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制。當(dāng)前，基層社會(huì)治理機(jī)制存在的主要問(wèn)題是：群眾權(quán)益表達(dá)機(jī)制不暢通、不健全，公眾參與制定公共政策的程度較低，社會(huì)矛盾糾紛的各種調(diào)解機(jī)制之間缺乏銜接與互動(dòng)。為此，需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制。一要健全重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。凡是涉及人民群眾切身利益的重大決策，都要把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為前置程序和剛性門(mén)檻，使重大決策過(guò)程成為黨委政府傾聽(tīng)民意、改善民生和化解民憂的過(guò)程，從而預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的發(fā)生。同時(shí)，完善公共決策社會(huì)公示制度、公眾聽(tīng)證制度和專(zhuān)家咨詢論證制度。二要建立通暢有序的心理干預(yù)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障機(jī)制，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)以及大眾傳媒等方面的社會(huì)利益表達(dá)功能。三要建立矛盾糾紛綜合化解機(jī)制。建立社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)分析研判機(jī)制、重大矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由化解向治理、由零星個(gè)案解決向政策制度性批量消化轉(zhuǎn)變；深入推進(jìn)社會(huì)矛盾專(zhuān)項(xiàng)治理，改革信訪工作機(jī)制，進(jìn)一步健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。四要啟動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”益民服務(wù)，建設(shè)以微信和APP為依托的網(wǎng)上辦事服務(wù)公眾平臺(tái)；接受社會(huì)多方監(jiān)督，通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等平臺(tái)，將問(wèn)題處理的整個(gè)流程向社會(huì)公開(kāi)，提高社會(huì)治理水平。

3.培育社區(qū)居民參與意識(shí)。社區(qū)治理的本質(zhì)是社區(qū)居民積極參與和民主自治。然而，由于受傳統(tǒng)思想觀念的影響，一些社區(qū)居民只關(guān)注自身利益，而對(duì)社區(qū)公眾事務(wù)卻不愿主動(dòng)積極參與。目前，社區(qū)居民個(gè)人對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與度尚有待提升，從而制約著社區(qū)健康發(fā)展，影響著社區(qū)自治和服務(wù)功能的充分發(fā)揮。為此，需要加大宣傳力度，提高居民參與意識(shí)和參與能力。一是加大宣傳、教育和培訓(xùn)力度，使居民盡快進(jìn)入?yún)⑴c角色，提高其文化素質(zhì)和政治素質(zhì)，在主動(dòng)參與中不斷提參與社區(qū)治理和創(chuàng)新的能力。二是培育居民自主參與意識(shí)，提高其參與深度。倡導(dǎo)公民責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利，推動(dòng)社區(qū)治理主體多元化發(fā)展，降低社區(qū)治理成本，實(shí)現(xiàn)民事民議、民辦、民管，推動(dòng)社會(huì)走向高效治理。三是進(jìn)一步完善制度化參與機(jī)制。大力拓展社區(qū)居民參與領(lǐng)域，規(guī)范和完善社區(qū)參與制度，建立社區(qū)居民利益訴求表達(dá)渠道，保障居民參與權(quán)。四是建立及時(shí)回應(yīng)“熱線”，主動(dòng)進(jìn)行電訪、家訪了解居民需求，建立居民“議事會(huì)制度”，激發(fā)居民社區(qū)參與熱情，凝聚居民自治力量，使社區(qū)治理由“為民做主”逐步轉(zhuǎn)向“由民做主”。

4.激發(fā)社會(huì)組織活力。由于受多種因素的影響，真正依靠社會(huì)力量謀求自我發(fā)展的社會(huì)組織，大多數(shù)面臨著資金、人才、項(xiàng)目、治理能力等多方面的困境，造成持久發(fā)展的活力長(zhǎng)期不足。一些社會(huì)組織整天為項(xiàng)目、資金和人才流失發(fā)愁，一些社工群體因收入低、社會(huì)地位低而逼迫轉(zhuǎn)行、離職，致使社會(huì)組織活力不足。其實(shí)，社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)治理創(chuàng)新和激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力的重要力量。社會(huì)組織深度融入社區(qū)治理，廣泛參與基層公共服務(wù)，不僅有效彌補(bǔ)了基層黨委政府的“短板”和市場(chǎng)“失靈”、提升了基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，還極大激發(fā)了基層社會(huì)活力，成為基層黨組織功能發(fā)揮的有力補(bǔ)充和重要資源。因此，激發(fā)社會(huì)組織活力需要：一是改革社會(huì)組織管理制度，依法建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、樞紐式的管理架構(gòu)，實(shí)行“負(fù)面清單”，完善社會(huì)組織誠(chéng)信體系和退出制度，強(qiáng)化守信激勵(lì)和失信懲戒。二是降低社會(huì)組織登記門(mén)檻，做到權(quán)責(zé)明確、依法自治；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織政策法規(guī)、發(fā)展環(huán)境、人才支撐等方面的制度設(shè)計(jì)，引入第三方評(píng)估機(jī)制，把評(píng)估結(jié)果作為社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要依據(jù)。三是探索建立一套相對(duì)成熟、穩(wěn)定的社會(huì)資源配置機(jī)制和規(guī)則，讓社會(huì)組織公平、合理和有效地獲取社會(huì)資源，增強(qiáng)發(fā)展后勁。四是盡快出臺(tái)社會(huì)工作執(zhí)照、證書(shū)、注冊(cè)登記或?qū)I(yè)職稱(chēng)等制度體系，改變專(zhuān)業(yè)社工“待遇差、認(rèn)同低”等問(wèn)題。

5.重視基層社會(huì)自治。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自治，既需要政府強(qiáng)有力的社會(huì)管理，又需要居民高度的社區(qū)自治。一個(gè)社區(qū)的治理狀況，既取決于政府對(duì)社會(huì)生活的管理能力，又取決于社區(qū)居民的自我管理水平。基層社會(huì)自治就是以居民為主體的自我管理，是居民當(dāng)家做主的最直接形式和還政于民的現(xiàn)實(shí)途徑?；鶎由鐣?huì)自治可以激發(fā)居民的主體意識(shí)，培養(yǎng)其具有新型參政意識(shí)和參政文化，增強(qiáng)其社會(huì)責(zé)任和治理能力。同時(shí)，還可以減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)、行政成本和維穩(wěn)壓力?；鶎由鐣?huì)自治是基層群眾的自我組織和自我管理，這種自我管理是有組織的，其組織載體是各種社會(huì)組織。這就需要培育和發(fā)展高素質(zhì)的社會(huì)組織、健康的公民社會(huì)，健全基層群眾自治組織，擴(kuò)大群眾自治范圍和途徑，豐富自治內(nèi)容和形式，提升居民自治水平，發(fā)揮居委會(huì)等自治組織的作用，使之更好地適應(yīng)和服務(wù)于基層社會(huì)治理創(chuàng)新的趨勢(shì)和要求[4]，從而實(shí)現(xiàn)真正的基層社會(huì)自治。

[1]婁子丹.無(wú)錫市上馬墩街道：搭建“五社聯(lián)盟”服務(wù)社區(qū)治理[J].中國(guó)社會(huì)工作，2015，(12).

[2]無(wú)錫市崇安區(qū)民政局.無(wú)錫崇安：推進(jìn)“政社互動(dòng)”創(chuàng)新社區(qū)治理[EB/OL].中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)，2014-11-14.

[3]過(guò)麗娜.無(wú)錫特色的社會(huì)管理創(chuàng)新[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2013，(12).

[4]魏禮群.極推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-06-20.