1　引言

轉(zhuǎn)移支付是指公共部門無償?shù)貙⒁徊糠仲Y金的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓其他主體使用所形成的支出。本文所研究的轉(zhuǎn)移支付是指發(fā)生在各級(jí)政府之間的資金的無償轉(zhuǎn)移，也稱為政府間轉(zhuǎn)移支付。政府間轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政體制的重要組成部分，不僅是地方政府的重要的收入來源，而且是中央政府對(duì)地方政府財(cái)政行為進(jìn)行調(diào)控、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置以及地區(qū)間收入公平分配的主要手段。

一般有三種模式：單一縱向轉(zhuǎn)移，即中央政府對(duì)地方政府，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移；單一橫向轉(zhuǎn)移，即同級(jí)政府之間的財(cái)力轉(zhuǎn)移，一般是財(cái)力富裕地區(qū)將其富余財(cái)力的一部分直接轉(zhuǎn)移給財(cái)力不足地區(qū)；縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合。

實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，確保全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，彌補(bǔ)政府間稅收劃分存在不足。其實(shí)質(zhì)是一種財(cái)政補(bǔ)助，在很大程度上解決了中央與地方財(cái)政縱向不平衡和地區(qū)間財(cái)政橫向不平衡的問題，規(guī)范了中央與地方財(cái)政關(guān)系。

2　我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

自1994年實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制改革以來，我國目前已初步形成了以稅收返還為主的與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。

分稅制改革后，中央財(cái)政集中的收入雖然顯著增加，但實(shí)際用于調(diào)節(jié)地區(qū)間差距的財(cái)力仍十分有限，且調(diào)節(jié)能力受到制約，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付分配數(shù)額主要采用基數(shù)法，實(shí)際上稅收增長越快的地方,地方財(cái)力越大，轉(zhuǎn)移支付力度有限,地區(qū)間財(cái)政不平衡程度較高。導(dǎo)致了稅收返還主要返還到了富裕地區(qū)的現(xiàn)象,不利于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

因此，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒能有效地控制地區(qū)間財(cái)政能力差距的擴(kuò)大，各地區(qū)政府提供公共服務(wù)和福利的財(cái)政能力仍然存在較大差異。不可否認(rèn)，轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)行，起到了一定的積極作用，推動(dòng)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，調(diào)節(jié)了地區(qū)間財(cái)力和支出水平差距等。但轉(zhuǎn)移支付制度本身在有效性、公平性等方面還存在著許多問題，地區(qū)間的橫向財(cái)政不平衡問題仍然存在，特別是東西部地區(qū)。

轉(zhuǎn)移支付制度存在局限性和弊端，不具有明顯的均等化效應(yīng)，結(jié)構(gòu)尚不合理，資金分配辦法不夠公開，透明度不夠，缺乏必要的法律條文的保障和合理有效的監(jiān)管系統(tǒng)，審計(jì)監(jiān)督工作做得不到位。只是相對(duì)規(guī)范了中央政府與省級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，但對(duì)于省以下地方財(cái)政分配關(guān)系并未作出明確規(guī)定。省級(jí)以下的地方財(cái)政權(quán)力小，入不敷出，難以自由發(fā)揮，基層財(cái)政壓力大，突出表現(xiàn)在普遍存在的地方財(cái)政困難尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

3　完善當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想

3.1　進(jìn)一步明確政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)，并以法律的形式固定下來

針對(duì)我國政府層級(jí)過多，中央與地方財(cái)政分配不均的情況，應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃分中央與地方的權(quán)限，中央與地方應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分配各自的責(zé)任，明確各級(jí)財(cái)政事權(quán)與支出的范圍，并以法律的形式確定各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍劃分，并且將其結(jié)果由權(quán)力機(jī)關(guān)通過立法加以明確。

3.2　優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大支付規(guī)模，逐步建立縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度

根據(jù)我國地區(qū)間財(cái)政分配不均的實(shí)情，可以實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交錯(cuò)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)于較為貧困落后的地區(qū)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政援助，縮短地區(qū)之間的財(cái)力差異。同時(shí)，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大橫向轉(zhuǎn)移支付的力度，提高中央政府的宏觀調(diào)控能力。

3.3　完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，明確轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)

現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于省以下的轉(zhuǎn)移支付并未做出明確規(guī)定，針對(duì)我國中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)層級(jí)的情況，可借鑒西方國家的做法，減少政府層級(jí)，采用三級(jí)層級(jí)法。強(qiáng)化地方政府財(cái)力，加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，盡量多地將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及自身財(cái)力分配到基層財(cái)政，完善省級(jí)以下的轉(zhuǎn)移支付制度。政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)不是單純地促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不僅僅只是資金的調(diào)度，而是要調(diào)劑地區(qū)間財(cái)政收入水平的差異，從而確保各地方政府在基本公共服務(wù)能力方面達(dá)到均衡。

3.4　調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范分配方法，加強(qiáng)對(duì)資金的管理分配

對(duì)于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不合理的地方要進(jìn)行調(diào)整，逐步取消不符合轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的稅收返還和結(jié)算補(bǔ)助，糾正富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的財(cái)政配套比例，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助的決策方法和過程等，統(tǒng)一和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。用“因素法”取代“基數(shù)法”，建立專門的分配和管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金分配的透明度，定期向社會(huì)公眾公開，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的分配進(jìn)行合理的規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理。

3.5　加強(qiáng)財(cái)政立法，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法律體系，建立激勵(lì)約束與監(jiān)督評(píng)價(jià)體系

提高轉(zhuǎn)移支付制度的立法地位，增強(qiáng)法律效力，為了明確政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則等問題，可以以憲法修正案的形式確認(rèn)政府間轉(zhuǎn)移支付的憲法地位，并且制定相關(guān)法律。盡快建立政府間轉(zhuǎn)移支付的配套法律和程序。通過制定相關(guān)法律規(guī)范，明確政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)，明確規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作的程序。

建立激勵(lì)機(jī)制，提高各級(jí)政府的積極性，從而加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的效果。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付資金的類型和用途，設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的效益評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)。建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，建立并完善地方財(cái)政部門的自律體系，充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督的作用，鼓勵(lì)社會(huì)公眾和新聞媒體參與監(jiān)督。