趙世萍

（中國財政科學研究院，北京 100142）

一、國有企業(yè)改革的歷程及基本思路

自1978年改革啟動以來，我國的國企改革已經(jīng)走過了近40個年頭，在不同的歷史階段，國企改革的目標、思路、理論依據(jù)和主要政策措施都有很大的區(qū)別。

（一）國有企業(yè)改革歷程的回顧

黨的十八屆三中全會以前，我國的國有企業(yè)改革大體上經(jīng)歷了三個階段[1]。

第一階段，從1978年至十四屆三中全會召開，改革的主線是政企分開和放權讓利。在此期間，國有企業(yè)開始適應商品化的經(jīng)營環(huán)境，并以競爭主體的身份進入市場。這階段的國企改革雖然在一定程度上增強了企業(yè)活力，但也積累了一些深層次的問題。私營企業(yè)和外資企業(yè)的發(fā)展，加劇了市場競爭，承包制等改革措施也日益暴露出內(nèi)在的制度性缺陷，國有企業(yè)改革開始尋找新的動力和突破。

第二階段，從20世紀90年代初至2002年，改革的重心是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推動國有經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整。黨的十四屆三中全會第一次提出國有企業(yè)的改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度；十五屆四中全會提出從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局，要求從總體上搞好國有經(jīng)濟，發(fā)揮其主導作用。在這期間國有大中型企業(yè)完成了三年脫困，大規(guī)模地進行現(xiàn)代企業(yè)制度改造。國有企業(yè)開始從一般競爭性行業(yè)逐步退出，國有經(jīng)濟和國有資本也逐步集中到關系國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)和領域。

第三階段，2003年至黨的十八屆三中全會召開，國企改革進入到以國有資產(chǎn)管理體制改革推動國有企業(yè)改革的階段。2003年，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構陸續(xù)組建，新的國有資產(chǎn)管理體制和框架基本形成，開始了以國資委為主推動并監(jiān)管國企改革的新階段。

黨的十八屆三中全會后，國有企業(yè)改革步入一個新的時期，面臨著更加復雜的形勢與挑戰(zhàn)。2015年《深化國有企業(yè)改革的指導意見》出臺，國有企業(yè)改革的頂層設計完成，隨著一系列配套文件的陸續(xù)發(fā)布，深化國企改革的“1+N”政策體系逐步形成，新一輪國有企業(yè)改革進入實質(zhì)性實施階段。

（二）新時期國有企業(yè)改革思路的變化

改革開放前，我國的國有企業(yè)是建立在計劃經(jīng)濟體制下，以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為基本治理模式的全民所有制企業(yè)。企業(yè)是政府的附屬物，缺乏活力、效率低下。因此，十八屆三中全會以前，國企改革的基本思路是：通過實行放權讓利、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司法人治理結(jié)構等改革，盡可能擴大企業(yè)自主決策權，使國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體。經(jīng)過三十多年的改革與戰(zhàn)略性調(diào)整，我國的國有企業(yè)改革基本完成了這一預期目標，國有企業(yè)的自主權得到落實，國企作為獨立的市場競爭主體參與競爭。

十八屆三中全會前后，國際、國內(nèi)的政治、經(jīng)濟形勢發(fā)生了深刻變化。從國際上看，隨著英國脫歐和川普上臺，全球化趨勢開始放緩，西方發(fā)達國家國內(nèi)貿(mào)易保護趨勢逐步顯現(xiàn)，給我國產(chǎn)品出口和外貿(mào)制造很大的障礙。從國內(nèi)方面看，中國經(jīng)濟增速放緩，在經(jīng)濟增長速度換擋期、結(jié)構調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的背景下，中國經(jīng)濟從高速增長進入中高速增長，我國開始步入經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)。在這樣的國際、國內(nèi)背景下，中國經(jīng)濟政策取向發(fā)生了重大變化，從對需求端的刺激政策變?yōu)榇罅ν七M供給側(cè)的結(jié)構性改革。

十八屆三中全會做出了新時期全面深化國企改革的戰(zhàn)略部署，明確了國企改革的總目標：在實現(xiàn)國企自身發(fā)展壯大的同時，推動中國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，以及社會的全面進步。這就對國有企業(yè)提出了新的更高的要求，也要求國企改革不能僅停留在完成市場化和商業(yè)化的層面，必須轉(zhuǎn)變改革思路，重新定位其在社會、經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，建立完善的現(xiàn)代國有企業(yè)制度?！蛾P于深化國有企業(yè)改革的指導意見》完成了國企改革的頂層設計，提出：國有企業(yè)是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎和政治基礎，必須堅定不移做強做優(yōu)做大。在具體改革措施上，《指導意見》明確了深化國企改革的思路框架是在分類改革的前提下，深化混合所有制改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推動國資監(jiān)管體制變革，逐步完成以管資產(chǎn)向管資本為主的轉(zhuǎn)變。

二、新時期國有企業(yè)的性質(zhì)及定位

經(jīng)濟新常態(tài)下，隨著供給側(cè)結(jié)構性改革的不斷深入，各有關方面對國有企業(yè)的性質(zhì)和功能定位有了重新認識，并取得一些基本共識。

（一）國有企業(yè)的性質(zhì)

世界各國的國有企業(yè)都是政府干預經(jīng)濟的工具與手段。在西方發(fā)達國家，國有企業(yè)通常被政府用來實現(xiàn)下列目標：通過國有企業(yè)履行社會責任，保障就業(yè)，調(diào)控國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，實現(xiàn)一定時期內(nèi)的國家發(fā)展戰(zhàn)略。同時還有彌補市場缺陷，促進經(jīng)濟結(jié)構的合理和優(yōu)化，平抑經(jīng)濟周期帶來的經(jīng)濟波動等功能。

中國的國有企業(yè)是由國家出資設立的企業(yè)，是在社會主義市場經(jīng)濟體制中運行的經(jīng)濟主體，其根本性質(zhì)是所有者為全體人民，人民通過國家來實現(xiàn)對企業(yè)的所有權。國企的這一性質(zhì)要求其在運營中必須體現(xiàn)國家意志和人民的整體利益要求，承擔國家和人民意志所賦予的責任，如在一定時期內(nèi)，可以超越單純的商業(yè)利益，實現(xiàn)一定的社會目標。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，中國的國有企業(yè)不僅是政府代表公眾利益干預經(jīng)濟的手段，還是政府參與經(jīng)濟的手段[2]。我國是發(fā)展中國家，目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，國有企業(yè)不僅要實現(xiàn)效益目標，作為國家的政策工具，還要在經(jīng)濟體制改革和社會發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。

（二）國有企業(yè)的功能定位

作為具有特殊性質(zhì)的企業(yè)，在經(jīng)濟新常態(tài)下，國有企業(yè)要明確其在國家政治、經(jīng)濟發(fā)展中的特殊作用，除了要擔負彌補市場失靈等一般性功能外，還應在一些特殊領域發(fā)揮作用。

首先，國有企業(yè)應承擔關鍵領域和行業(yè)的主導作用，實現(xiàn)重要公共產(chǎn)品和服務的供應目標。國家設立國有企業(yè)，一方面，是為了提供一般企業(yè)無力提供或者不愿意提供的產(chǎn)品或服務，如涉及社會生產(chǎn)和民生的基礎設施建設行業(yè)：城市道路建設與維護、公共交通、電力、集中供暖、通信以及郵政服務等，保證這些領域產(chǎn)品和服務的供應以及價格的穩(wěn)定；另一方面，在一些關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和領域，國有企業(yè)要發(fā)揮主導作用。就目前看，中央所屬企業(yè)主要集中在金融、能源、郵政、電信、航運、汽車、石化、有色金屬以及軍工等領域；地方國有企業(yè)主要分布在城市公用事業(yè)、市政、工程、高速公路、鋼鐵、煤炭、冶金等領域。而民營經(jīng)濟則主要在輕工、一般制造業(yè)、建筑、交通運輸餐飲、租賃等領域占據(jù)著絕對優(yōu)勢[3]。國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟在主要經(jīng)濟領域形成了分工協(xié)作、相互競爭的格局。

其次，國有企業(yè)應在解決重大社會經(jīng)濟問題時發(fā)揮特殊的作用。從國際經(jīng)驗看，國有企業(yè)的設立和發(fā)展，往往是為了解決社會經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的特殊問題，或者是為了應對重大危機。如在2008年的金融危機中，美國和歐洲等國家都采取了國有化的措施，絕對控股一些私營金融機構和大型私營企業(yè)，以穩(wěn)定經(jīng)濟形勢，度過危機。我國的國有企業(yè)也不例外，同樣在應對2008年的金融危機時，發(fā)揮了不可替代的作用。由此可見，國有企業(yè)的改革不僅要關注自身的發(fā)展，還要注重其對整個國民經(jīng)濟的影響，當國民經(jīng)濟體系遇到風險時，國有企業(yè)應當承擔起解決重大社會經(jīng)濟問題的“特種部隊”的功能。

再次，國有企業(yè)應在改善市場運行秩序和產(chǎn)業(yè)結(jié)構方面發(fā)揮積極作用。由于國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，它在設立和發(fā)展過程中，往往會得到國家強大的財力支持和政策傾斜，因此容易造成在一些產(chǎn)業(yè)中的壟斷。體現(xiàn)在：在一些國家法律規(guī)定的特殊產(chǎn)業(yè)中，國企處于壟斷經(jīng)營或?qū)I的地位，其他企業(yè)禁止進入。在一些國家法律沒有規(guī)定專營和壟斷經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)中，國有企業(yè)依靠自身強大的背景和國家財力及政策的支持，也容易處于壟斷地位。還有一些產(chǎn)業(yè)中，國有企業(yè)同非國有企業(yè)雖然在理論上處于平等競爭的地位，但在實際經(jīng)營過程中，仍有著些許優(yōu)勢。不論國有企業(yè)處于上述哪類行業(yè)，在經(jīng)營中都應該在考慮自身效益的同時，還應促使整個國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場結(jié)構和運行秩序不斷合理和優(yōu)化，做到有進有退，適度平衡。

最后，國有企業(yè)在維護社會公平方面發(fā)揮積極作用。表現(xiàn)在市場競爭上，一方面，當國有企業(yè)作為市場參與者與其他企業(yè)競爭時，應遵循公平、平等的原則；另一方面，當國有企業(yè)處于某些特定的行業(yè)中，居于壟斷和支配地位時，其特權不應被濫用。表現(xiàn)在收入分配機制上，同其他一般性企業(yè)相比，國有企業(yè)的收入分配制度更強調(diào)公平性，并成為全社會收入分配的合理參照。

三、新時期國有企業(yè)改革的方向

黨的十八屆三中全會后，啟動了新一輪的國有企業(yè)改革。下一階段的國有企業(yè)改革方向，應在進一步界定不同類型國有企業(yè)功能定位的基礎上，對國有企業(yè)進行分類監(jiān)管，完善國有資產(chǎn)管理體制，加快混合所有制改革，為供給側(cè)結(jié)構性改革提供動力。

（一）以分類改革為突破口，深化國企改革

按照《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，不同類型的國有企業(yè)功能定位不同。公益類國有企業(yè)，主要是為社會提供公共產(chǎn)品和服務，保障國家安全，維護國家利益和公共利益。商業(yè)類國企則強調(diào)按照市場化要求運作，實現(xiàn)國有資本的保值增值。對于不同類型的國有企業(yè)，應根據(jù)其功能定位，分類推進改革。

國資委管理的央企已經(jīng)開始進行分類改革試點。從理論層面看，未來中央企業(yè)將主要分為三類：實體產(chǎn)業(yè)集團、國有資本投資公司和國有資本運營公司[4]。從實踐層面看，國資委選擇了中國誠通集團和中國國新控股公司進行運營公司的試點，選擇了中糧集團、保利集團等8家央企作為投資公司的試點。試圖在理順國家與國有投資、運營公司的關系上有所突破，同時探索國有投資、運營公司與所出資企業(yè)的關系，從而實現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。

地方國資國企也積極進行國有企業(yè)分類改革的探索，組建、改建國有資本投資、運營公司。其中有21家省級國資委組建了52家國有資本投資、運營公司[5]。

國有企業(yè)分類改革的關鍵是明確不同國企在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用和功能定位，并進行分類，針對不同類型的國企，選擇不同的改革思路。根據(jù)國企分類制定發(fā)展戰(zhàn)略，推動國有資本有進有退，提高國有資本的運行效率。

目前，國有企業(yè)改革的頂層設計已經(jīng)完成，但針對具體問題的政策設計還不是很清晰，如在國有企業(yè)的分類問題上，只提出了分類原則，而分類標準和不同類型企業(yè)在市場經(jīng)濟中的作用和定位還不夠明確，不同類型國有企業(yè)的改革路徑和思路也很模糊，迫切需要通過試點和探索，制定相應的標準和政策，完成對國有企業(yè)的分類，為深化國企改革奠定基礎。

（二）深化國有企業(yè)混合所有制改革

混合所有制的概念早在十五屆四中全會就提出來了，黨的十六大報告和十七大報告都提到要“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，2013年召開的十八屆三中全會再次強調(diào)“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，2015年國務院發(fā)布的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》中把發(fā)展混合所有制經(jīng)濟作為國有企業(yè)改革的目標。在新一輪國有企業(yè)改革中，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟應以國有企業(yè)的分類改革為基礎，不同類型的國企應按照不同的標準進行考核和監(jiān)管，混合所有制改革的思路也應是“分類”“分層”進行國企的混改[6]。

按照《指導意見》的劃分，國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，公益類國有企業(yè)是指提供公共產(chǎn)品的企業(yè)，這類國企應采取國家獨資的形式。商業(yè)類國有企業(yè)包括處于自然壟斷領域的國企和處于競爭領域的國有企業(yè)。自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)是混合所有制改革的重點。處于自然壟斷領域的國企通常分布在基礎性產(chǎn)業(yè)中，這些國企在保障國計民生和國家經(jīng)濟安全方面發(fā)揮著重要作用，因此需采取國家控股模式。雖然這些企業(yè)不能以追求利潤最大化為目標，但是仍然要提高企業(yè)的市場競爭能力。在國家控股的前提下，通過混改，引入多元化投資主體，打破行政性壟斷，從而提高企業(yè)的競爭力和經(jīng)營效率。處于競爭性領域的國企則應作為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場經(jīng)濟主體，完全走向市場。在這一領域的國有資本應有進有退，通過混合所有制改造、股份制改造或?qū)嵭忻駹I化，推動企業(yè)的兼并重組，優(yōu)化國有資產(chǎn)質(zhì)量，實現(xiàn)國有資本的保值增值。

（三）深化國有資產(chǎn)管理體制改革

國有資產(chǎn)管理體制改革是國企改革的基礎。2015年11月，國務院發(fā)布了《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，開啟了新一輪國資管理體制改革，國資體制改革的方向也從以管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以管資本為主。近年來國企改革加速推進，但國資管理體制改革進展不大，明顯落后于國企改革。國有資產(chǎn)效率低、流動性差等問題沒有從根本上得到解決。

新一輪國資管理體制改革需要適應深化國有企業(yè)改革的需要，重新構建國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。

首先，應通過改革進一步優(yōu)化國資布局，提升國有資本運營能力和效率，從而增強國有資本的控制力、影響力和收益率。第一，國資委作為出資人的代表，要促使國有資本投向經(jīng)濟、社會發(fā)展的重點方向和領域。第二，國資委還應根據(jù)國家某一階段的經(jīng)濟政策，優(yōu)化國有資本的結(jié)構和布局，以適應國家政治、經(jīng)濟發(fā)展的需要。第三，應該提高國有資本的運行效率，保證經(jīng)營性國有資產(chǎn)保值增值。

其次，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，實施分類監(jiān)管。一方面，要進一步深化國資委機構改革，明確國資委自身的定位和職責，厘清國資委與國有投資公司、運營公司之間的關系，掌握監(jiān)管的邊界；另一方面，在國企分類改革的基礎上，應對處在不同行業(yè)、不同類型的國有企業(yè)實行分類監(jiān)管。對公益類的國企注重其宏觀效率的考核，對自然壟斷行業(yè)的國企兼顧社會目標和利潤的考核，而對競爭性領域的國企則主要以國有資本保值增值為考核目標。

國資國企的改革是相伴而生、相輔相成的。在深化國企供給側(cè)改革的背景下，只有國資管理體制改革和其他相關配套改革協(xié)同共進，才能取得應有的成果。

[1] 黃群慧，王佳寧.國有企業(yè)改革新進展與趨勢[J].改革，2017，（5）：6.

[2]黃速建.國有企業(yè)改革和發(fā)展：制度安排與現(xiàn)實選擇[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2014：74-75.

[3]楊學春，楊新銘.“十三五”時期國有企業(yè)改革重點思路[M].北京：社會科學文獻出版社，2016：5.

[4]白天亮.國資投資運營公司眉目漸清[N].人民日報，2017-06-19.

[5]楊燁.國資投資運營平臺試點將擴容[N].經(jīng)濟參考報，2017-06-29.

[6]中國宏觀經(jīng)濟分析與預測課題組.新時期新國企的新改革思路[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2017，（5）：14.