曹 軼

（黑龍江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，哈爾濱150080）

石油安全問(wèn)題的重要程度早在第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)的前夕就已經(jīng)被丘吉爾預(yù)見(jiàn)。時(shí)至今日，無(wú)論是在軍事戰(zhàn)爭(zhēng)中，還是在大國(guó)經(jīng)濟(jì)博弈間，石油資源都具有十分重要的戰(zhàn)略地位。因此，引發(fā)了關(guān)于完善石油安全政策與加強(qiáng)石油安全監(jiān)管的思考。從國(guó)內(nèi)角度來(lái)看，我國(guó)的石油供給安全問(wèn)題十分嚴(yán)峻，同時(shí)，我國(guó)對(duì)外石油依賴(lài)程度的不斷提高，從而也上升成為一個(gè)國(guó)際問(wèn)題。保證我國(guó)石油供給安全即是對(duì)國(guó)民生產(chǎn)、生活的有力保障，也是我國(guó)在對(duì)外關(guān)系中掌握主動(dòng)權(quán)的重要保障。如何保證我國(guó)石油供給安全，如何做到可持續(xù)發(fā)展，如何在國(guó)際油價(jià)大變動(dòng)時(shí)不受其波及，在當(dāng)前顯得尤為重要。

一、石油安全概述

幾十年來(lái)，對(duì)于石油安全概念的定義國(guó)際社會(huì)也一直在不斷地探索和豐富，盡管各國(guó)對(duì)石油安全的定義不盡相同。英國(guó)能源集團(tuán)認(rèn)為“能源安全”狀態(tài)存在積極和消極兩個(gè)方面：一方面，所謂的安全是指各國(guó)擁有充足的能源儲(chǔ)備，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中不會(huì)因?yàn)槟茉床怀渥闶贡緡?guó)處于劣勢(shì)地位。而要想在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，就需要各國(guó)保證擁有多種生產(chǎn)渠道以及銷(xiāo)售渠道，以此來(lái)滿(mǎn)足消費(fèi)者和政府在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)對(duì)能源的需求；另一方面，所謂的不安全，指的是能源供應(yīng)中斷或能源價(jià)格的突然改變，并威脅到國(guó)家利益和實(shí)現(xiàn)政府政策的目標(biāo)。劍橋能源委員會(huì)主席丹尼爾·耶金認(rèn)為，對(duì)于能源消費(fèi)國(guó)而言，擁有可靠的渠道以合理的價(jià)格獲得能源供應(yīng)即是一種安全；對(duì)于能源生產(chǎn)國(guó)而言，確認(rèn)未來(lái)投資的正當(dāng)性和合理性、保護(hù)國(guó)家收入的可靠來(lái)源即是一種安全。聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)于2007年為能源安全給出了一個(gè)綜合定義，即在最終消費(fèi)地能以較為經(jīng)濟(jì)的價(jià)格獲得充分和及時(shí)的有效能源供應(yīng)，以至在適當(dāng)考慮能效促進(jìn)的情況下，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不會(huì)收到實(shí)質(zhì)性的限制。綜合上述國(guó)外學(xué)者和能源組織對(duì)石油安全的界定，石油安全的核心內(nèi)容是石油的安全供給和油價(jià)的合理波動(dòng)。

二、中國(guó)石油供給安全的現(xiàn)狀

（一）石油消費(fèi)量不斷增加

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化水平不斷提高，工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，許多的現(xiàn)代工業(yè)比如航天軍工等一系列現(xiàn)代工業(yè)都需要以石油來(lái)作為工業(yè)生產(chǎn)能源和原料。從石油當(dāng)中提煉出的汽油、柴油、石蠟、瀝青等化工產(chǎn)品更是廣泛應(yīng)用到人們?nèi)粘Ｉ钌a(chǎn)當(dāng)中。因此，石油消費(fèi)量多年來(lái)只增不減、居高不下。隨著石油消費(fèi)領(lǐng)域的拓寬，石油在人們?nèi)粘５纳a(chǎn)生活當(dāng)中都得到了廣泛的應(yīng)用。近年來(lái)，汽車(chē)燃油消費(fèi)占了中國(guó)新增加的石油消費(fèi)中大約60%—66%的部分，其新增部分幾乎都依賴(lài)于進(jìn)口的石油資源。2016年我國(guó)石油表觀消費(fèi)量為5.56億噸，比上年增加0.15億噸，石油消費(fèi)增速為2.8%。

（二）國(guó)內(nèi)石油供給不足

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于資金短缺、已探知的石油儲(chǔ)量增長(zhǎng)程度減慢、老油田的產(chǎn)油量減少及設(shè)備更新緩慢等多種原因，中國(guó)石油產(chǎn)量增速日益趨緩。1954—1959年，中國(guó)原油產(chǎn)量年均增速為73.6%；1959—1964年，又增長(zhǎng)了26.0%。然而在1979—1985年間增速明顯減緩，年均只有3.6%；1985—1990年間進(jìn)一步減緩至2.0%的水平；1990—1995年間，石油產(chǎn)量年均只增長(zhǎng)了1.6%；1995—2000年間年均增速則只有1.5%。1991—2010年間我國(guó)國(guó)內(nèi)石油生產(chǎn)量的平均增率僅為1.67%，而同期的消費(fèi)量卻不斷上升，在20年間的平均增長(zhǎng)率為6.76%，國(guó)內(nèi)石油供需缺口逐年增大。

（三）對(duì)外石油依存度不斷加大

對(duì)進(jìn)口石油的依賴(lài)程度的高低，從數(shù)量關(guān)系的角度來(lái)看是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)口石油消費(fèi)量占本國(guó)石油消費(fèi)總量的比重，這一比重越高，就表明對(duì)外石油依賴(lài)程度很高；反之，則低。在一般情況之下，對(duì)進(jìn)口石油依賴(lài)程度過(guò)高，就表明本國(guó)石油供應(yīng)安全存在著極大的隱患。自1993年以來(lái)，我國(guó)的石油消費(fèi)已經(jīng)完全依賴(lài)于進(jìn)口石油，而且進(jìn)口量不斷增加，在全國(guó)石油消費(fèi)總量中進(jìn)口石油量所占的比例也愈來(lái)愈大，我國(guó)對(duì)外石油進(jìn)口依存度也愈來(lái)愈大。2015年我國(guó)對(duì)外石油依存度已經(jīng)達(dá)到了60.6%，創(chuàng)了歷史新高。

三、中國(guó)石油供給安全存在的問(wèn)題

我國(guó)地域遼闊，物質(zhì)資源豐富多樣，但是結(jié)合我國(guó)人口基數(shù)大的基本國(guó)情來(lái)看，我國(guó)人均可供實(shí)用資源較為貧乏，我國(guó)人均擁有的石油開(kāi)采資源和人均產(chǎn)量更是遠(yuǎn)低于世界平均水平。

同時(shí)，石油價(jià)格的異常波動(dòng)，不僅對(duì)石油消費(fèi)和進(jìn)口大國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全造成了十分重大的影響，也對(duì)其政治及軍事安全構(gòu)成了巨大的威脅。我國(guó)的原油進(jìn)口需求十分巨大，同時(shí)原油消耗領(lǐng)域十分廣泛，消耗量也居高不下。按照2015年我國(guó)石油凈進(jìn)口量3.28億噸來(lái)計(jì)算，如果油價(jià)每上升1美元/桶，我國(guó)的石油進(jìn)口將會(huì)多耗費(fèi)22.96億美元。短期來(lái)看，國(guó)內(nèi)的原油價(jià)格與成品油價(jià)格差距過(guò)大，這將給我國(guó)企業(yè)的生產(chǎn)及運(yùn)營(yíng)成本等方面帶來(lái)巨大的壓力，并極可能加劇通貨膨脹，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將阻礙實(shí)現(xiàn)我國(guó)節(jié)能減排、建設(shè)低碳社會(huì)的目標(biāo)。此外，高昂的油價(jià)也影響著能源供應(yīng)系統(tǒng)的穩(wěn)定，擾亂能源市場(chǎng)和諧關(guān)系，進(jìn)而催生更為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

還有，像中國(guó)這樣石油需求巨大、本國(guó)石油供應(yīng)不足的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，建立健全完善的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系已然是十分必要的。充足的石油儲(chǔ)備，可以在油價(jià)高位運(yùn)行時(shí)，穩(wěn)定石油價(jià)格，減輕其對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行造成的不良沖擊，并在全球爆發(fā)軍事及經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，能夠維持本國(guó)軍隊(duì)的正常運(yùn)作，保障我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)生活的穩(wěn)定。就我國(guó)目前的石油能源儲(chǔ)備而言，和國(guó)際上其他國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家相比，進(jìn)度嚴(yán)重滯后。我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系正在加速建設(shè)之中，據(jù)資料顯示，已完成的一期工程與在建的二期工程共計(jì)4 320萬(wàn)立方米，能夠儲(chǔ)備近0.5億噸原油，相當(dāng)于我國(guó)40天的原油凈進(jìn)口量。但這與IEA成員國(guó)現(xiàn)在90天的標(biāo)準(zhǔn)仍相差甚遠(yuǎn)。

四、應(yīng)對(duì)中國(guó)石油供給安全問(wèn)題的對(duì)策

首先，要建立健全戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度。從當(dāng)前國(guó)際社會(huì)而言，IEA成員國(guó)當(dāng)前有三種石油儲(chǔ)備體制以保障石油安全。第一種是公司儲(chǔ)備，首先是強(qiáng)制性?xún)?chǔ)備，保證最基本的石油供應(yīng)量；其次是商業(yè)性?xún)?chǔ)備，要擁有充足的且能夠維持其生產(chǎn)往來(lái)的石油消費(fèi)量。第二種是政府儲(chǔ)備，需要中央政府提供一定的財(cái)政支持，以保障石油儲(chǔ)備充足穩(wěn)定，從而能夠從容應(yīng)對(duì)突發(fā)的石油危機(jī)。第三是種機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備，是一種具有較為特殊的儲(chǔ)備形式，一部分儲(chǔ)備成本由公用機(jī)構(gòu)承擔(dān)，另一部分則由私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，兩者進(jìn)行成本與資源的共享，從而高效且低風(fēng)險(xiǎn)地進(jìn)行石油儲(chǔ)備。國(guó)家石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備是一個(gè)國(guó)家重要的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備項(xiàng)目，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情而言，我國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備是由政府財(cái)政資助，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇幾個(gè)地點(diǎn)，建設(shè)大型石油儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，在石油市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的時(shí)期，通過(guò)不斷的、有計(jì)劃性的購(gòu)買(mǎi)，從多渠道多方面增加石油儲(chǔ)備量，以便更好的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備計(jì)劃雖然起步較晚，但也初見(jiàn)成效，寧波、舟山等地區(qū)石油儲(chǔ)備基地已具備一定規(guī)模。這將大大提高我國(guó)的石油儲(chǔ)備水平，提升我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展。

其次，要廣泛開(kāi)展石油外交。我國(guó)應(yīng)廣泛開(kāi)展石油外交，無(wú)論是從緩解中國(guó)的石油和天然氣資源的短缺，還是解決因經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展所導(dǎo)致的油氣資源供給不足的角度出發(fā)，還是為了應(yīng)對(duì)全球綠色、低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)中國(guó)節(jié)能減排的具體要求，亦或是承擔(dān)保護(hù)全球氣候和環(huán)境的責(zé)任，我國(guó)都必須與全球各國(guó)建立油氣資源合作關(guān)系。以我國(guó)與哈薩克斯坦的石油外交為例，2005年我國(guó)的中油國(guó)際公司實(shí)現(xiàn)了對(duì)哈薩克斯坦石油公司的絕對(duì)控制，這也為中哈的油氣合作書(shū)寫(xiě)了濃墨重彩的一筆。中哈原油管道作為我國(guó)第一條陸路跨國(guó)原油通道、作為中哈石油資源對(duì)接的“絲綢之路”，自2006年7月開(kāi)始使用至2015年，向國(guó)內(nèi)輸送的原油量穩(wěn)健增長(zhǎng)，共計(jì)增長(zhǎng)8724萬(wàn)噸，為繁榮我國(guó)石油外交、保障我國(guó)石油供應(yīng)安全發(fā)揮了不容小覷的作用。

第三，要優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)新能源。要推陳出新，與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新能源供應(yīng)的新形勢(shì)，在保證實(shí)現(xiàn)低碳目標(biāo)的前提下，支持新能源改革加速進(jìn)行。加大對(duì)新能源及可再生能源開(kāi)發(fā)的資金投入，提供相應(yīng)的扶持政策，尤其是稅收政策上的傾斜，發(fā)揮稅收的杠桿調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)資源向節(jié)能環(huán)保的新能源及可再生能源的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目流動(dòng)；也可以通過(guò)建立國(guó)家新能源開(kāi)發(fā)基金，用財(cái)政撥款、發(fā)行長(zhǎng)期專(zhuān)門(mén)國(guó)債和大能源企業(yè)集團(tuán)公司投資等方法，為新能源開(kāi)發(fā)利用提供足夠的前期投入和政策支持。以此來(lái)對(duì)新能源及可再生能源的開(kāi)發(fā)和利用起到一個(gè)指揮棒的作用，促進(jìn)資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)新能源及可再生能源的合理有序高速的發(fā)展，從而滿(mǎn)足我國(guó)新時(shí)期對(duì)能源的新需要。要積極探索新能源的開(kāi)發(fā)與利用，在保護(hù)生態(tài)文明與提高民生質(zhì)量不相矛盾的前提之下，合理的開(kāi)發(fā)比如水電、核電、風(fēng)電等新能源以及可再生能源，積極推進(jìn)可再生經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

第四，要注重能源發(fā)展的區(qū)域性。根據(jù)主體功能區(qū)的結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)東、中、西部各地區(qū)的能源平衡關(guān)系，從而進(jìn)行綜合的開(kāi)發(fā)和利用。根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、能源分布及其可利用情況等多重因素，進(jìn)行深入的分析并制定有效的規(guī)劃，保證各地區(qū)能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅猛的東部地區(qū)為例，應(yīng)當(dāng)適量減少煤炭資源的開(kāi)發(fā)，加快海上油氣帶建設(shè)，大力發(fā)展核電、風(fēng)電、生物能等新能源和可再生能源。

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