文/張培民，云南民族大學

黨的十九屆中央紀委二次全會上習近平總書記重要講話中通篇聚焦“全面從嚴治黨”，為新時代努力開創(chuàng)黨要管黨、全面從嚴的新局面，堅定了信心，找準了目標。中國共產(chǎn)黨十八屆六中全會公報表明了中共中央堅定不移推進全面從嚴治黨的政治決心，開創(chuàng)了黨的建設(shè)新格局和新境界，也將“四個全面”戰(zhàn)略布局更加系統(tǒng)地提升到新高度。審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》標志著黨從頂層設(shè)計上更好地編織監(jiān)督權(quán)力的制度籠子，把從嚴治黨落到實處。早在2015年1月1日起施行的《中華人民共和國預(yù)算法》第一章 總則第一條就明確為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。預(yù)算在反腐倡廉工作中有著重要的作用。

1 預(yù)算會計的特點，決定了預(yù)算在抑制腐敗方面具有重要效用

預(yù)算會計（Budget Accounting）是現(xiàn)代會計中與企業(yè)會計相對應(yīng)的另一分支，是適用于各級政府部門、行政單位和各類非營利組織的會計體系。政府預(yù)算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財政收支計劃，是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具，在現(xiàn)代社會，它還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿。政府與非營利組織會計不以營利為目的，一般不直接生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品，而是通過各自的業(yè)務(wù)（服務(wù)）活動，為上層建筑、生產(chǎn)建設(shè)和人民生活服務(wù)。預(yù)算會計是以預(yù)算（政府預(yù)算和單位預(yù)算）管理為中心，以經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展為目的，以預(yù)算收支核算為重點，用于核算社會再生產(chǎn)過程中屬于分配領(lǐng)域中的各級政府部門、行政單位、非營利組織預(yù)算資金運動過程和結(jié)果的會計體系。政府預(yù)算是財政體系的重要組成部分，并同國家財政具有內(nèi)在的聯(lián)系。從財政收支的內(nèi)容上看，政府預(yù)算是國家財政的核心，但從起源看，兩者不具有一致性。國家財政隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而政府預(yù)算是社會發(fā)展到封建社會末期資本主義初期的產(chǎn)物，即是國家財政發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。當國家財政要求制定統(tǒng)一的年度收支計劃，而且要求經(jīng)過一定的立法程序?qū)彶榕鷾蕰r才出現(xiàn)政府預(yù)算。簡而言之，政府預(yù)算就是具有法律效力的國家年度財政收支計劃。是一種用來監(jiān)督政府、行政事業(yè)單位或者非營利組織資金流向和使用結(jié)果的會計體系，將核算財政使用情況作為工作的重點，從而起到監(jiān)督管理的作用。現(xiàn)代財政制度的核心是預(yù)算管理，預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財政制度的核心內(nèi)容，預(yù)算會計的工作特點就帶有抑制腐敗的意味，因此做好預(yù)算，能夠有效監(jiān)督政府、行政事業(yè)單位和其他非盈利組織的會計預(yù)算實行情況與實行結(jié)果的統(tǒng)一性，在發(fā)揮自身職能的同時，起到抑制腐敗的作用。

政府預(yù)算首先是以年度財政收支的形式存在的，并且是全口徑預(yù)算。按一定的標準將政府預(yù)算年度的財政收支分門別類地列入各種計劃表格，通過這些表格可以反映一定時期政府財政收入的具體來源和支出方向，所以通過預(yù)算可以對全部資金進行監(jiān)督。

政府預(yù)算是具有法律效力的文件。表現(xiàn)為政府預(yù)算的級次劃分、收支內(nèi)容、管理職權(quán)劃分等都是以預(yù)算法的形式規(guī)定的；預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的過程也是在預(yù)算法的規(guī)范下進行的。政府預(yù)算編制后要經(jīng)過國家立法機構(gòu)審查批準后方能公布并組織實施；預(yù)算的執(zhí)行過程受法律的嚴格制約，不經(jīng)法定程序，任何人無權(quán)改變預(yù)算規(guī)定的各項收支指標，這就使政府的財政行為通過預(yù)算的法制化管理被置于民眾的監(jiān)督之下，預(yù)算的監(jiān)督作用受到法律的保護。

政府預(yù)算就是政府收支預(yù)算，一般說來，有一級政府即有一級財政收支活動主體，也就應(yīng)有一級預(yù)算。中國政府預(yù)算組成體系是按照一級政權(quán)設(shè)立一級預(yù)算的原則建立?！吨袊鴳椃ā芬?guī)定，國家機構(gòu)由中國人民代表大會、國務(wù)院、地方各級人民代表大會和各級人民政府組成。與政權(quán)結(jié)構(gòu)適應(yīng)，并同時結(jié)合中國的行政區(qū)域劃分，中國預(yù)算法明確規(guī)定，國家實行一級政府一級預(yù)算，相應(yīng)設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級人民預(yù)算。通過不同級次的預(yù)算可以對各級政府進行監(jiān)督。

2 預(yù)算對抑制腐敗的效用

2.1 預(yù)算具有控制功能

中華人民共和國預(yù)算法第一章總則第四條規(guī)定預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。預(yù)算會計包括資金使用的具體項目，具體數(shù)額，單位依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)嚴格制定預(yù)算，在滿足需求的情況下，盡量降低預(yù)算，從源頭抓緊財政的口袋，明確每筆帳的去向，這樣非法挪用公共資金的情況就會在預(yù)算會計的控制下大大減少，起到抑制腐敗的作用。資金使用過程中，一旦發(fā)生需要超額使用的情況，就需要經(jīng)過各級單位和領(lǐng)導的嚴格審批，通過層層審批，可以從源頭上杜絕腐敗的發(fā)生。

2.2 預(yù)算具有監(jiān)督功能

預(yù)算一經(jīng)確定，所有的支出都要受到預(yù)算會計的制約，只能按照預(yù)算形成支出，這在一定程度上避免了與工作無關(guān)的支出不能發(fā)生，“績效工資”、“三公經(jīng)費”等不能超支，這種預(yù)算制約在一定范圍內(nèi)弱化了各單位的資金使用權(quán)，督促資金的合法合理使用，很好地抑制了腐敗的發(fā)生。又如，某項目經(jīng)費10萬元到賬后，經(jīng)費管理辦法規(guī)定勞務(wù)費不能超過總經(jīng)費的10%，即1萬元，預(yù)算下達的時候就只能下1萬元發(fā)放勞務(wù)費，通過預(yù)算有效的控制了亂發(fā)錢的情況。

2.3 預(yù)算具有反饋功能

每年的年末各單位要進行財務(wù)整理核算，將當年的實際支出和預(yù)算進行對比，明確每一筆資金用了多少，用在何處，跟預(yù)算相比是否超支，跟決算相比是否差異過大，這些信息都會反映出問題。并將資金使用情況及時準確地向社會公布，接受公眾的監(jiān)督，這種資金使用狀況的反饋方式也給有貪污腐敗意圖的人敲響了警鐘。預(yù)算會計的反饋功能既能反映各單位的發(fā)展情況，又能抑制腐敗的發(fā)生。

2.4 預(yù)算具有導向功能

預(yù)算公開使公眾能夠全面了解資金的收支情況，不僅可以監(jiān)督資金使用情況，還能反映經(jīng)濟的調(diào)控。單位對外公布真實有效的財政預(yù)算信息，國家才能正確掌握資金的流向，更好地調(diào)控經(jīng)濟，合理科學地分配資金，讓資金用在需要的地方，發(fā)揮資金的最大價值。預(yù)算會計通過控制支出，減少不必要的開支，公眾可以通過各單位公開的預(yù)算報告，了解資金走向，防止腐敗的發(fā)生。

3 目前預(yù)算中還需要進一步加強的問題

3.1 人大監(jiān)督不夠到位

中華人民共和國預(yù)算法第二章算管理職權(quán)的第二十條明確規(guī)定全國人民代表大會審查、監(jiān)督中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況 ，但是在具體的工作中，人大主要做到了審議預(yù)算方案，至于監(jiān)督工作，人大沒有完全的同步了解執(zhí)行情況，只能通過上報的報表等掌握一部份情況，不能完全做到預(yù)算的事中監(jiān)督職能，因為沒有事中的監(jiān)督，事后監(jiān)督有時顯得較為被動。所以要在實質(zhì)上“做實人大”，使人大代表能真正代表納稅人的權(quán)利、要求和意愿。

3.2 公眾監(jiān)督?jīng)]有落到實處

公開的財政預(yù)算信息只有專業(yè)人員能看懂，沒有專業(yè)知識的人就只能看到一些數(shù)字，公眾監(jiān)督的效用發(fā)揮的不夠充分。要從非專業(yè)的角度向公眾解釋預(yù)算的原則，思路，效果等便于公眾理解并支持發(fā)展。

3.3 預(yù)算監(jiān)督體系不完善

預(yù)算中加大了監(jiān)督的力度，但是沒有一套監(jiān)督的體系。當單位完成預(yù)算編制之后，實際情況發(fā)生變化時，只能調(diào)整預(yù)算，預(yù)算調(diào)整又做不到嚴格程序，預(yù)算就會成為一紙空文，或者執(zhí)行的過程中嚴格執(zhí)行預(yù)算就會出現(xiàn)與實際情況不協(xié)調(diào)的局面。例如，收費站申報一筆預(yù)算用于修建ETC口，緩解交通擁堵，項目還沒建成，政府又作出了要免費通行的決定，結(jié)果就是建成這個ETC收費口已無現(xiàn)實意義，不建預(yù)算就無法執(zhí)行。

4 預(yù)算對抑制腐敗的幾點建議

4.1 建立完善的預(yù)算會計體系

政策的執(zhí)行離不開完善的體系，要想預(yù)算會計有序發(fā)展，必須建立一套完善的體系來監(jiān)督?！扒趦€節(jié)約”已入法，違紀鐵腕追責。針對現(xiàn)實中的奢侈浪費問題，新預(yù)算法對于厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算約束做出嚴格規(guī)定，確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，規(guī)定嚴控機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。對政府及有關(guān)部門違規(guī)舉債、挪用重點支出資金，或在預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責任等。但是在現(xiàn)實的工作中，并沒有人對預(yù)算承擔責任，預(yù)算會計體系的建設(shè)，需要落實總會計師制度。形成落實到位的監(jiān)督體系，并與內(nèi)控建設(shè)一起抓，在風險防控上多下功夫，確保勤儉節(jié)約落到實處。出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整嚴格審批，發(fā)揮預(yù)算委員會的作用。職能部門的監(jiān)督要在事前、事中和事后全覆蓋，沒有空檔，沒有死角，不給貪污腐敗以可乘之機，不讓監(jiān)督成為空談。

4.2 推進信息公開制度建設(shè)

新預(yù)算法明確規(guī)定，今后各級預(yù)算支出要按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制。按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經(jīng)濟分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟分類預(yù)算便于直觀的反映政府支出，有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實現(xiàn)的。各級政府和單位要將財政信息的公開透明作為預(yù)算會計的重點工作來做，隨時接受公眾的監(jiān)督。預(yù)算公開要求公開內(nèi)容、口徑、主要職責和單位構(gòu)成等，并且規(guī)范公開程序，并對“三公經(jīng)費”增減進行說明，對公務(wù)用車購置及運行費等細化到公務(wù)用車購置費和公務(wù)用車運行費等明細。要求預(yù)算單位在省本級政府或部門門戶網(wǎng)站設(shè)立預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺（或?qū)冢?，確保預(yù)算公開工作真實、準確、及時、完整。上級部門將財政信息的公開作為考核標準，以硬性規(guī)定的方式督促各部門定期開展，將預(yù)算與實際支出情況進行核對，接受公眾的監(jiān)督，并設(shè)立舉報投訴機制，出現(xiàn)問題絕不姑息；另外，公開的信息要避免過于籠統(tǒng)，過于專業(yè)，重大項目支出要披露；做好時刻接受監(jiān)督的準備，不給貪污腐敗機會。

4.3 把績效評價作為落實預(yù)算執(zhí)行的手段

用量化指標對各部門的預(yù)算編制、執(zhí)行情況進行績效評價。用橫向、縱向比較分析預(yù)算的執(zhí)行情況。樹立預(yù)算優(yōu)秀單位的典型，讓更多財務(wù)人員學習效法。通過軟件程序進一步提高預(yù)算控制作用的發(fā)揮。充分發(fā)揮預(yù)算的控制、監(jiān)督、反饋和導向功能，無疑對抑制腐敗會有重要作用。

預(yù)算法的頒布，以及公眾對預(yù)算的認識逐步到位，預(yù)算將會在全面從嚴治黨工作中發(fā)揮重要的作用，正確認識存在的問題，并積極解決好，在全面從嚴治黨的形勢下，預(yù)算會計必將在反腐倡廉工作中發(fā)揮更大的效用。