文/郭潔，蘭州交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

隨著社會人口老齡化速度加快，至2015年底，我國60歲以上老年人口數(shù)量已達(dá)22200萬人，約占總?cè)丝诘?6.1%，重度老齡化趨勢明顯。由于計劃生育國策的執(zhí)行，我國獨生子女家庭數(shù)量龐大，空巢化現(xiàn)象加劇，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已成為老年人養(yǎng)老的一個尤為重要甚至是必須的選擇。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在整個養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演者越來越重要的角色，從補(bǔ)充作用到支撐地位的轉(zhuǎn)變不可避免。然而，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國的發(fā)展有著“未備先老”的特性。一直以來，我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要以公辦福利性事業(yè)為主，養(yǎng)老由政府買單的模式使得政府財政壓力巨大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)落后，市場化養(yǎng)老開展緩慢，供給結(jié)構(gòu)失衡，因此如何調(diào)動市場力量，使得政府由全權(quán)買單轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場形成合力，完成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展的重中之重。在此背景下，本文將研究將PPP模式引入河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)問題，為河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)做出一些探索建議。

1 PPP融資模式的概念

PPP（public-private-partnership）一詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理共共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。當(dāng)今世界上的不同國家與機(jī)構(gòu)間對于PPP并沒有形成一個完全一致的定義。從廣義上來看，PPP是公共部門和敵營部門合作提供包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)。是多種融資模式的總括。從狹義上來說PPP也可以理解為一種項目融資方式，這種項目融資方式要求公私部門在整個項目進(jìn)程中全程合作，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。目前，我國研究與討論的重點更傾向于狹義的PPP模式。PPP模式作為公共事業(yè)建設(shè)的新途徑，不僅可以很好的解決資金不足問題，還能夠發(fā)揮私人企業(yè)參與公共事業(yè)建設(shè)的專業(yè)性和高效性。當(dāng)前我國的PPP融資模式主要應(yīng)用在公共服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括公路，鐵路，橋梁，隧道，機(jī)場等交通設(shè)施，電力，自來水，排污等公共設(shè)施，醫(yī)院，學(xué)校，體育場館，監(jiān)獄，養(yǎng)老及其他。

2 河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

作為人口大省，河南省的人口老齡化形式嚴(yán)峻，2015年底，我省60歲及以上老年人口1500多萬，老齡化率15.82%。預(yù)計到2020年，我省60歲及以上老年人將達(dá)到1700萬人以上，老齡化率將達(dá)到17.8%。至2030年總撫養(yǎng)比將提高到49.27%,接近一人養(yǎng)一人的水平。河南老齡化基數(shù)大、增速快、壽齡高、空巢和失能比例高的特點使得人口老齡化問題不可避免的成為對我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生深刻和長遠(yuǎn)的影響的重大課題。順應(yīng)人口老齡化趨勢，構(gòu)建完備的養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)更好更快發(fā)展，不斷滿足廣大老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求已成為我省一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，經(jīng)營效益不好，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體服務(wù)水平不高，在全國處中下游水平。目前，全省200張床位以上的民辦養(yǎng)老公寓數(shù)量不足百家。小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因缺少資金，生活設(shè)施參差不齊、因陋就簡，場地小，老人連基本的活動空間都沒有，醫(yī)療設(shè)備更是簡單，很難滿足入住老人文化娛樂、醫(yī)療、康復(fù)保健等方面的需求，但因收費較低，一直保持較高的入住率。規(guī)模較大、配套設(shè)施及功能完善的公寓收費高，子女要想送父母入住就會有一定的經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致許多需要入住的老人住不起公寓，入住率一直較低。造成一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要排隊等待，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率極低的結(jié)構(gòu)性失衡。

河南省養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展缺乏資金支持。從實際市場需求來看，不管是政府主導(dǎo)的財政投入還是民間資本的投入，資金投入都明顯不足。大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于呈現(xiàn)負(fù)運營。大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)據(jù)河南省民政廳公布的數(shù)據(jù)顯示: 省會城市鄭州市一家晚晴山莊老年公寓從開辦至今，整體財務(wù)狀況長期處于入不敷出的狀態(tài);大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有入住高峰期時才可獲得低利潤。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財務(wù)和運營狀況舉步維艱，直接導(dǎo)致社會資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的熱情不高，使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程受挫?，F(xiàn)行的銀行對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)放貸主要考察局限于傳統(tǒng)的擔(dān)保物權(quán)，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多為租用土地，信用資源不足，難以取得銀行貸款，發(fā)展外源融資。這一定程度上又對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成惡性循環(huán)。

3 河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的必要性和可行性

3.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP融資模式的必要性

3.1.1 完善投融資機(jī)制實現(xiàn)融資便利

PPP融資是一種以項目為主體的新型項目融資模式。主要根據(jù)項目的預(yù)期收益，資產(chǎn)以及政府的扶持力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目的直接受益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的收益是償還貸款的資金來源。政府給于的有限承諾和項目公司的資產(chǎn)是貸款的安全保障。PPP融資模式中長期投資方與政府之間會達(dá)成一項協(xié)議，如果項目公司不履行對投資人的償債義務(wù)，當(dāng)?shù)卣仨毥K止與項目公司的合同[1]。而且，如果合同在特許經(jīng)營權(quán)期內(nèi)終止，當(dāng)?shù)卣仨毘袚?dān)對投資人的償債義務(wù)。這份協(xié)議降低了投資方的風(fēng)險，使得各界資本可以更加積極的參與進(jìn)來。也在一定程度上減少了融資成本。政府與社會資本共同參與投資，增加項目的經(jīng)濟(jì)可行性。政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)，土地優(yōu)惠，財政補(bǔ)貼等措施引入社會資本，拓寬資金來源，減少政府的財政支出和政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時推動公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，提高效率。

3.1.2 改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性失衡

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象已經(jīng)非常嚴(yán)重。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了啞鈴形的分布：兩頭大，中間小；豪華養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多，條件差的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多，真正符合大多數(shù)老年人實際需求的中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反而少。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之所以呈現(xiàn)啞鈴形分布，直接原因就是出于市場的考慮。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入大、回報慢，為了避免虧損和盡快回收資金，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或是走豪華路線，通過高收費實現(xiàn)盈利；或是走廉價路線，通過節(jié)約成本實現(xiàn)盈利?？梢哉f，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性問題是養(yǎng)老市場化的必然結(jié)果。這是市場自身短期內(nèi)難以解決的。此時，就需要政府對市場無法解決的結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行破解。PPP模式就是一個不錯的解決辦法。比如河南省開封市民生養(yǎng)老院項目，政府投資一定比例擁有500張床位的所有權(quán)，保證實現(xiàn)對養(yǎng)老需求的基本滿足和兜底。PPP融資模式下，政府與非政府在市場主體在合作協(xié)議中確定合理的利潤調(diào)節(jié)機(jī)制，確保社會資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的回報，避免項目運營中可能出現(xiàn)的問題使得社會資本無法收回。政府通過對項目運營給予政策支持和合理補(bǔ)貼，也避免了社會資本為了追逐高額利潤進(jìn)行不合理定價，偏離項目目標(biāo)[2]。“風(fēng)險共擔(dān)，利潤共享，合理利潤”為基準(zhǔn)的利益調(diào)節(jié)機(jī)制對于改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性失衡或許會有創(chuàng)新性的作用。

3.2 河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的可行性

3.2.1 政府支持促進(jìn)PPP項目落地

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會資本大量聚集在私人企業(yè)，政府債務(wù)問題面臨挑戰(zhàn)，在此宏觀背景下，政府開始在各個領(lǐng)域大力推展PPP模式，調(diào)動市場資本活力。在“河南省“十三五”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃”中強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化社會力量主體在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的作用，引導(dǎo)社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，降低準(zhǔn)入門檻，精簡行政審批環(huán)節(jié),鼓勵社會資本進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域。加快投融資體制改革，支持采用政府和社會資本合作（PPP）等方式組建社會化養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)或非營利性機(jī)構(gòu)，使市場在資源配置中起決定性作用，發(fā)揮社會力量和民間資本在養(yǎng)老資源整合及經(jīng)營服務(wù)上的優(yōu)勢，優(yōu)化市場環(huán)境，調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，初步形成事業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的大養(yǎng)老格局【1】。在政府的各種政策支持下，社會資本對于PPP項目的投資更有保障，降低了項目風(fēng)險，使得投資方的利益得到有效保障，促進(jìn)項目融資，加快項目落地。

3.2.2 民間資本力量雄厚

在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的背景下，民營經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)增長的主力軍，在總量貢獻(xiàn)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面持續(xù)攀升。近年來，民營經(jīng)濟(jì)已然成為河南省經(jīng)濟(jì)增長的重要推動力。河南省委、省政府高度重視發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，采取一系列重大措施，積極促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。民營經(jīng)濟(jì)總量增長迅速，整體實力不斷提高，規(guī)模質(zhì)量全面提升，在全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用進(jìn)一步凸顯，支撐作用進(jìn)一步強(qiáng)化。2016年河南省民間投資31414.73億元，增長5.9%，占固定資產(chǎn)投資的79.0%。民營經(jīng)濟(jì)對GDP的貢獻(xiàn)率高達(dá)66.4%。此前兩年民營經(jīng)濟(jì)更是占據(jù)GDP的70%以上雄厚的資本力量是河南省政府積極采取各種措施吸引鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)。

4 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實現(xiàn)PPP融資的必要條件

4.1 加快建設(shè)PPP法律法規(guī)體系

PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護(hù)等各個階段都涉及諸多利益相關(guān)者，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是成功實現(xiàn)PPP項目的有力保證。

4.2 培育契約精神

PPP融資模式打破了傳統(tǒng)的政府行使控制權(quán)的強(qiáng)權(quán)意識，實現(xiàn)了政府與風(fēng)政府主體平等合作。政府與非政府主體以平等民事主體的身份簽訂協(xié)議，形成契約。這就要求在PPP模式中，政府與非政府主體要秉承契約精神，遵守契約約束，履行契約責(zé)任。各級政府必須加強(qiáng)自身的制度約束，以誠信的商業(yè)文化和契約精神為基礎(chǔ)去參與PPP項目的建設(shè)，提到對契約精神和契約約束力的認(rèn)同，加強(qiáng)政府的信用，引導(dǎo)全社會培育的契約精神【3】。

4.3 創(chuàng)新金融支持模式

目前國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對待 PPP 項目融資也較為謹(jǐn)慎，其風(fēng)險管理和產(chǎn)品設(shè)計尚與 PPP“匹配度”還不夠高，這也制約了社會資本的參與和 PPP 項目的落地。PPP項目的發(fā)展，要去金融機(jī)構(gòu)要積極創(chuàng)新融資管理和融資產(chǎn)品。根據(jù)具體項目的建設(shè)內(nèi)容推行相適應(yīng)的融資方式，優(yōu)化金融工具，減低融資成本，創(chuàng)新金融支持模式，更好的助力PPP融資模式的發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陳柳欽. 城市軌道交通建設(shè)的PPP融資模式[J]. 中國鐵路,2005,(09):23-26+10.

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