文/高柏軍，長(zhǎng)沙縣國(guó)有資產(chǎn)管理中心

1 引言

地方政府性債務(wù)問(wèn)題，事關(guān)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，也是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。針對(duì)地方政府性債務(wù)不斷攀升、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的趨勢(shì),早在2014年10月，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，要求將地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格限定政府舉債程序和用途。去年以來(lái)，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門連出重拳，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》多個(gè)文件,明確正面導(dǎo)向,設(shè)定“負(fù)面清單”,積極防控化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。今年4月召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議要求地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)要盡快把杠桿降下來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)宏觀杠桿率穩(wěn)定和逐步下降。

2 地方政府性債務(wù)情況及存在的主要問(wèn)題

2.1 地方政府債務(wù)情況

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2014年底地方政府性債務(wù)甄別完成后，地方政府債務(wù)為15.4萬(wàn)億元。根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，截至2017年，政府債務(wù)余額為29.95萬(wàn)億元人民幣。其中，中央地方債務(wù)13.48萬(wàn)億，地方政府債務(wù)16.47萬(wàn)億，2017年中國(guó)政府債務(wù)負(fù)債率36.2%。這一負(fù)債率低于國(guó)際通用的60%警戒線，低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)國(guó)家的負(fù)債水平，總體風(fēng)險(xiǎn)可控。但是，由于財(cái)政體制及地方政府部分主要負(fù)責(zé)人政績(jī)觀、發(fā)展觀的偏差等原因，地方政府隱性債務(wù)大幅攀升，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，違法違規(guī)舉債現(xiàn)象禁而不絕，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)到了不容忽視的地步。

2.2 地方政府性債務(wù)存在的主要問(wèn)題

2.2.1 融資不合規(guī)范，違法違規(guī)舉債現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)《預(yù)算法》（2014年修訂的）和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件的規(guī)定，地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)。但一些地區(qū)和單位違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾，甚至通過(guò)融資平臺(tái)公司集資以及采取BT回購(gòu)、信托融資、融資租賃等方式違法違規(guī)舉借政府債務(wù)。2017年1月，國(guó)家財(cái)政部分別致函內(nèi)蒙古自治區(qū)等5個(gè)地方政府及商務(wù)部、銀監(jiān)會(huì)2個(gè)部委，建議對(duì)轄內(nèi)部分縣市及金融機(jī)構(gòu)涉嫌違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為進(jìn)行核實(shí)；同年3月，財(cái)政部又通報(bào)了多起對(duì)地方政府或金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資舉債行為的問(wèn)責(zé)處理結(jié)果。去年12月國(guó)家審計(jì)署發(fā)布2017年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，指出江西、陜西、甘肅、湖南、海南5個(gè)省的5個(gè)市縣通過(guò)出具承諾函等違規(guī)舉借政府性債務(wù)64.32億元。

2.2.2 隱性債務(wù)較多，債務(wù)情況不清。明面上看，地方政府顯性債務(wù)壓力在可控范圍之內(nèi)，但在2014年底地方政府性債務(wù)甄別完成后，地方政府借由PPP、政府購(gòu)買服務(wù)、政府投資基金、信托融資等方式形成了不少隱性債務(wù)，其規(guī)?？赡懿⒉粊営诘胤秸娘@性債務(wù)。中誠(chéng)信研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家辦公室副主任袁海霞從兩個(gè)口徑對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了估算：第一個(gè)口徑，從融資平臺(tái)的貸款、非標(biāo)、存量債券，考慮到新型的融資模式和政府付費(fèi)型的P PP落地項(xiàng)目，以及PSL，再減去置換掉的債務(wù)部分，得出來(lái)隱性債務(wù)的規(guī)模，大體估算在27.14萬(wàn)億，其中融資平臺(tái)的貸款和非標(biāo)是占大頭；第二口徑，從融資平臺(tái)的有息債務(wù)，再減去置換掉的債務(wù)，再加上政府付費(fèi)型PPP的落地投資額，得出一個(gè)估算數(shù)據(jù)，2017年大體估算在34.5萬(wàn)億[1]。今年4月18日，審計(jì)署公布的《2017年第四季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示，5個(gè)省份的6個(gè)市縣通過(guò)違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。地方隱性債務(wù)具體規(guī)模到底有多大，目前還沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，無(wú)形中更加增添了防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度和不可控性。

2.2.3 償債能力弱，償債壓力和風(fēng)險(xiǎn)大。2015年發(fā)行的三年期地方政府債券今年將陸續(xù)到期，今年6月至11月，每個(gè)月到期量均超過(guò)了1000億元，償付壓力很大。根據(jù)天風(fēng)證券研究所的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有10個(gè)省份顯性債務(wù)率超過(guò)了60%，其中貴州達(dá)到了86.6%，云南省為85.2%，遼寧、陜西、內(nèi)蒙古均超過(guò)70%[2]。有的平臺(tái)公司其主要任務(wù)就是通過(guò)各種途徑融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒(méi)有任何經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和收入，甚至支付利息都得靠舉債，只能以“借新還舊”的方式維持運(yùn)轉(zhuǎn)，致使債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，一旦資金鏈斷裂，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將難以控制。

3 地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解對(duì)策建議

3.1 做好政府性債務(wù)甄別核實(shí)工作

只有準(zhǔn)確掌握地方政府性債務(wù)的真實(shí)情況，才能有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府要組織審計(jì)或者財(cái)政部門，對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行分類清查，并逐一進(jìn)行債務(wù)甄別核實(shí)，重點(diǎn)是地方政府隱性債務(wù)，特別是PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)、政府投資基金情況以及平臺(tái)公司的存量債務(wù)情況。通過(guò)政府性債務(wù)甄別核實(shí)，要厘清政府和平臺(tái)公司的責(zé)任和邊界：企業(yè)舉借用于公益性項(xiàng)目等債務(wù)要由政府承擔(dān)，不得把企業(yè)經(jīng)營(yíng)性負(fù)債作為政府公益性債務(wù)。要加大監(jiān)督檢查工作力度，若發(fā)現(xiàn)債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)弄虛作假、隱瞞不報(bào)或者虛增多報(bào)等情況，要嚴(yán)厲查處。

3.2 強(qiáng)化地方政府性債務(wù)監(jiān)管

強(qiáng)化地方政府性債務(wù)監(jiān)管，主要從以下兩方面入手：

一是嚴(yán)格控制政府債務(wù)增量。1）完善預(yù)算管理體系[3]。構(gòu)建完善的債務(wù)預(yù)算報(bào)表體系，囊括地方政府債務(wù)整體情況和償還資金來(lái)源等，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管和評(píng)估。2）科學(xué)合理安排政府投資項(xiàng)目。堅(jiān)持民生優(yōu)先、生態(tài)環(huán)境治理優(yōu)先的原則壓減投資項(xiàng)目，要制定政府投資項(xiàng)目負(fù)面清單，科學(xué)論證和編制新建政府投資項(xiàng)目計(jì)劃。對(duì)無(wú)法落實(shí)資金來(lái)源或者難以實(shí)現(xiàn)資金平衡的項(xiàng)目，不得批準(zhǔn)立項(xiàng)和開(kāi)工建設(shè)，未開(kāi)工非重點(diǎn)項(xiàng)目一律停建。3）完善地方政府性債務(wù)責(zé)任追究制度。對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?、限額管理；新增債務(wù)必須在批準(zhǔn)的限額內(nèi)通過(guò)發(fā)行政府債券的形式進(jìn)行；要出臺(tái)地方政府債務(wù)終身問(wèn)責(zé)、責(zé)任倒查等制度，堅(jiān)決查處地方政府違法違規(guī)融資舉債行為。4）規(guī)范和清理地方融資平臺(tái)?？刂迫谫Y平臺(tái)公司數(shù)量，按規(guī)定剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，杜絕政府隱性債務(wù)的增加。整合現(xiàn)有平臺(tái)公司，加快平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二是穩(wěn)妥處理和化解存量債務(wù)。1）將存量政府債務(wù)中政府應(yīng)承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)分年足額納入財(cái)政預(yù)算。2）處置部分國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有股權(quán)，將處置收益作為償還政府債務(wù)的來(lái)源。3）設(shè)立防控化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急專項(xiàng)資金。在預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入等財(cái)政收入中安排部分資金作為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急專項(xiàng)資金。4）設(shè)置過(guò)渡期，不搞“一刀切”。政府性債務(wù)甄別核實(shí)后，隱性債務(wù)將顯性化，地方政府存量債務(wù)規(guī)模也將大為增加，化解政府存量債務(wù)絕不能操之過(guò)急，要設(shè)置過(guò)渡期，要切實(shí)防范在化解政府債務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。關(guān)鍵時(shí)刻或者當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)積累到一定的程度，中央政府和地方各級(jí)政府要果斷出手，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

3.3 強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案管理機(jī)制

構(gòu)建完善的地方政府性債務(wù)風(fēng)預(yù)警體系，最大程度上揭示地方極易出現(xiàn)的資金缺口以及潛在風(fēng)險(xiǎn)，做好地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的源頭防范以及把控，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。在進(jìn)行預(yù)警體系構(gòu)建時(shí)，要從風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)以及償債能力等維度出發(fā)，選擇極具代表性的指標(biāo)，評(píng)估以及預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)[4]。地方政府要認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，制定本地方風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。當(dāng)出現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)即刻啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急措施，包括動(dòng)用防控化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急專項(xiàng)資金，化解本地政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，為了防范以及化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要做好債務(wù)清理及甄別核實(shí)工作，強(qiáng)化地方政府性債務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)格控制政府債務(wù)增量，穩(wěn)妥處理和化解存量債務(wù)，強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案管理機(jī)制。