劉傳寶

引言

近年來(lái)中央政府將社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作為一個(gè)重要的歷史任務(wù)，并制定了“多予，少取，放活”，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的基本原則，財(cái)政部門(mén)進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持，增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的投資力度，有效地促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。農(nóng)業(yè)財(cái)政支持作為社會(huì)資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)再分配的資源，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行了的有效支持，已成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工具。今年中央1號(hào)文件，在“三農(nóng)”中提出的要求，“三個(gè)高于”的投資要求。用于農(nóng)業(yè)增量資金的財(cái)政占比會(huì)高于上年的公共債務(wù)和預(yù)算資金。同時(shí)，直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件的資金也會(huì)高于上一年[1]。2006年8月，國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)在座談會(huì)上說(shuō)，中央政府總的資金投入達(dá)到3397億人民幣，比上年增長(zhǎng)422億，農(nóng)民所獲得的利益明顯增加。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，我們要看到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期長(zhǎng)，由于這一特性，它對(duì)于自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的抵抗力非常低，盈利性也十分薄弱，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，缺乏對(duì)市場(chǎng)的吸引力，處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不利地位，需要通過(guò)金融宏觀調(diào)控加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的支持。

一、財(cái)政方面支農(nóng)資金的管理問(wèn)題

（一）管理體制的欠缺

對(duì)農(nóng)業(yè)提供財(cái)政支持的管理部門(mén)太多，資金利用率較低。由于中國(guó)政府部門(mén)環(huán)節(jié)較多，專(zhuān)項(xiàng)資金由各級(jí)財(cái)政部門(mén)和各級(jí)有關(guān)部門(mén)分配，時(shí)間滯后較長(zhǎng)，導(dǎo)致滯留時(shí)間超過(guò)一年，一些財(cái)政部門(mén)和財(cái)政資源相關(guān)部門(mén)被迫使用專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)彌補(bǔ)資金不足[2]。這種管理模式導(dǎo)致了專(zhuān)項(xiàng)資金的到位不及時(shí)，資金損失等更為嚴(yán)重的問(wèn)題產(chǎn)生。

支農(nóng)資金相應(yīng)的監(jiān)管系統(tǒng)滯后，資金使用率低。農(nóng)業(yè)融資是國(guó)家宏觀調(diào)控職能的具體體現(xiàn)，其管理和使用應(yīng)該是具有統(tǒng)一規(guī)劃的，科學(xué)的論證，合理使用并明確對(duì)應(yīng)權(quán)利與責(zé)任，但是，目前對(duì)支農(nóng)資金的管理和使用效益較差。首先，資金監(jiān)管失控，資金分配是垂直的，如果未通過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)預(yù)算，相關(guān)職能部門(mén)無(wú)權(quán)提出問(wèn)題，這樣一來(lái)就無(wú)法監(jiān)督資金的使用情況及使用的效率。其次，支農(nóng)資金投資的項(xiàng)目有相當(dāng)一部分缺乏科學(xué)評(píng)估，而且效益很小。第三支農(nóng)資金在使用上的不透明，缺乏有效的監(jiān)督和克制機(jī)制，沒(méi)收，攔截，貪污甚至腐敗支農(nóng)資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

中央和地方政府為農(nóng)業(yè)管理提供資金的責(zé)任劃分不明確。各級(jí)政府和政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任未明確劃分界限，甚至習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和壓力型行政體制的思考。中央政府要執(zhí)行的任務(wù)對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是不切實(shí)際的，應(yīng)該由該部門(mén)承擔(dān)的責(zé)任由其他部門(mén)承擔(dān)。這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)導(dǎo)致資金在使用方向上有相當(dāng)程度的重復(fù)，在實(shí)施范圍、設(shè)計(jì)內(nèi)容，以及各種渠道的支農(nóng)投資項(xiàng)目安排不嚴(yán)謹(jǐn)，致使同一個(gè)項(xiàng)目可以重復(fù)接收來(lái)自各部門(mén)的財(cái)政支持，所以沒(méi)有更多的財(cái)政資金來(lái)投資農(nóng)業(yè)。

（二）缺乏合理使用結(jié)構(gòu)的支農(nóng)資金

支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼農(nóng)民，降低生產(chǎn)成本，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)支出主要用于支持公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，并通過(guò)公共機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)進(jìn)行幫助。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，政府農(nóng)業(yè)稅收支出的很大一部分用于政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的運(yùn)營(yíng)成本。例如，2003年的湖南省提供了7億元作為省級(jí)財(cái)政支持基金，其中近3億元用于省級(jí)農(nóng)業(yè)單位。

農(nóng)業(yè)金融支持的重點(diǎn)不突出，農(nóng)民的直接獲得感并不明顯。如果中國(guó)的財(cái)政資源明顯不足，那么農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就不會(huì)促進(jìn)農(nóng)民增收，特別是農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，近年來(lái)，在水資源和生態(tài)價(jià)值高的項(xiàng)目上進(jìn)行了大量投資，占全國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的80%至90%[3]，只有約10%的農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件得到改善。此外，我國(guó)每年在農(nóng)業(yè)研究和農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展方面的支出較少，目前，農(nóng)業(yè)研究的年投資僅占農(nóng)業(yè)GDP的0.4%左右， 而發(fā)達(dá)國(guó)家平均為2.37%；農(nóng)村教育、健康、文化和其他投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)民的需求；公立醫(yī)院和公共衛(wèi)生很難達(dá)到國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)保障支出明顯不足，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中國(guó)的社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例不到5%，僅接近20世紀(jì)60年代發(fā)達(dá)國(guó)家的支出水平。

經(jīng)濟(jì)上支持農(nóng)業(yè)的方式是運(yùn)輸環(huán)節(jié)多于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，間接投資比直接投資多。 政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持的特點(diǎn)是流通環(huán)節(jié)大于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府支持糧食轉(zhuǎn)運(yùn)公司在購(gòu)買(mǎi)或保護(hù)價(jià)格后通過(guò)金融手段獲取糧食，希望以這種方式保護(hù)農(nóng)民的利益和種植糧食的積極性。實(shí)踐證明，這種支持模式的效率相對(duì)較低，中間環(huán)節(jié)丟失，農(nóng)民應(yīng)該得到的好處并沒(méi)有得到充分保護(hù)。

二、支農(nóng)資金管理存在問(wèn)題的原因

（一）制度體系中存在的問(wèn)題

1.機(jī)構(gòu)正在膨脹，員工增長(zhǎng)過(guò)快

農(nóng)業(yè)支出主要用于行政人員支出，其份額通常超過(guò)70%，雖然近年來(lái)中國(guó)已多次削減這些支出，但行政支出仍增加了9.66%，尤其是自20世紀(jì)90年代以來(lái)。主要原因是財(cái)政供養(yǎng)人員增加，機(jī)構(gòu)的發(fā)展對(duì)于人員增加的需要，使得缺點(diǎn)明顯、人員過(guò)多、效率低下。

2.體制結(jié)構(gòu)復(fù)雜

中國(guó)實(shí)行五級(jí)政治體制，政府層級(jí)復(fù)雜，因此相關(guān)機(jī)構(gòu)也較多，這樣就出現(xiàn)了政府有太多工作人員的現(xiàn)象。在政府支出不斷增加的影響下，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)的高運(yùn)營(yíng)成本和行政效率底下，以及基層政府資源配置不足行政困難的情況出現(xiàn)。

（二）現(xiàn)行分稅財(cái)政管理體制的弊端

財(cái)政資源集中在同一水準(zhǔn)，基層政府的財(cái)政壓力太大。1994年，中國(guó)稅制改革后，地方稅收收入迅速增長(zhǎng)，基層財(cái)政壓力過(guò)大，同年，地方稅收收入總額為4700.7億元；到2002年，地方稅收收入達(dá)到15886億元，2002年是1994年的3.38倍，平均每年增長(zhǎng)16.5%。然而，與此同時(shí)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難日益增加，工資普遍處于虧欠狀態(tài)，赤字規(guī)模普遍過(guò)高，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)高，政府風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。

轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)相對(duì)落后，農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政困難難以緩解。目前，中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付主要是中央政府向地方政府的直接轉(zhuǎn)移支付，這種方法不夠透明，雖然大約一半的中央財(cái)政支出用于補(bǔ)貼地方政府，但只有少數(shù)資金流向農(nóng)村地區(qū)，最終由農(nóng)村地區(qū)實(shí)際使用的則更為稀少。這些資金難以滿(mǎn)足農(nóng)村義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政管理和其他公共支出。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)支農(nóng)資金管理的措施

（一）增加農(nóng)業(yè)投資

中國(guó)的國(guó)情決定了農(nóng)業(yè)投資始終是政府的重要組成部分，農(nóng)業(yè)稅收支出是政府支持農(nóng)業(yè)政策的主要方面，為了加強(qiáng)政府在支持農(nóng)業(yè)和改善農(nóng)業(yè)稅收支持方面的作用，就必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入[4]。近年來(lái)，中國(guó)的稅收支出總額迅速增長(zhǎng)，然而與發(fā)達(dá)市場(chǎng)的西方經(jīng)濟(jì)相比，中國(guó)的農(nóng)業(yè)稅收支出仍然相對(duì)較低。

（二）科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目

要按照黨和國(guó)家現(xiàn)行“三農(nóng)”方針政策及農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)“三農(nóng)”工作新形勢(shì)、新動(dòng)向、新要求，結(jié)合上述設(shè)置原則，找準(zhǔn)扶持重點(diǎn)，準(zhǔn)確把握扶持方向和環(huán)節(jié)，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目目錄進(jìn)行一次全面的清理，在此基礎(chǔ)上整合、出臺(tái)科學(xué)可行的新目錄。

（三）對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出口徑進(jìn)行優(yōu)化

要真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持，就必須對(duì)能夠直接帶動(dòng)農(nóng)民增收、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、繁榮農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的支農(nóng)項(xiàng)目加大投入總量、改善投資結(jié)構(gòu)。因此應(yīng)當(dāng)在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出口徑和統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與創(chuàng)新?？偟膩?lái)說(shuō)，要把那些社會(huì)效益明顯、經(jīng)濟(jì)效益外溢性強(qiáng)、有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平和效益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目納人統(tǒng)計(jì)口徑。

四、結(jié)束語(yǔ)

除了這些方面，我們還應(yīng)該研究農(nóng)業(yè)資金財(cái)務(wù)管理的其他方面，例如：社會(huì)保障方面，它正在成為一個(gè)研究領(lǐng)域，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)保障制度日益完善，以適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，但是，大城市地區(qū)的社會(huì)保障問(wèn)題尚未得到有效解決。因此，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度是農(nóng)村財(cái)政支出不可忽視的一個(gè)方面，根據(jù)中國(guó)的財(cái)政實(shí)力，結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)狀，積極探索一系列可行的農(nóng)村社會(huì)保障制度，為農(nóng)業(yè)提供必要的財(cái)政支持。