饒 丹

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210098）

城中村是中國(guó)城市化進(jìn)程中特有的現(xiàn)象，對(duì)城中村的改造已經(jīng)成為我國(guó)各大城市發(fā)展的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。鄭州作為河南的省會(huì)城市，地處中華腹地，九州通衢，北臨黃河，西依嵩山。隨著鄭州市近年來(lái)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，鄭州城市功能的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在緊張有序地進(jìn)行，但城市用地緊張卻成為阻礙鄭州市城市化進(jìn)程的因素。因此，對(duì)鄭州市城中村進(jìn)行改造已經(jīng)成為政府土地規(guī)劃工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，尤其是對(duì)城中村改造中的焦點(diǎn)問(wèn)題——土地增值帶來(lái)的收益分配的研究就顯得極其重要。陳寨作為鄭州最大的城中村，曾因這里的繁華與流動(dòng)人口眾多被稱為“中原小香港”。對(duì)陳寨改造拆遷過(guò)程中的土地增值收益分配問(wèn)題進(jìn)行探討和研究，對(duì)推動(dòng)鄭州城市化進(jìn)程具有積極的作用。

一、研究背景及意義

1.研究背景。城中村不僅是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷加快而對(duì)于城市發(fā)展用地有更多需求的背景下出現(xiàn)的，最主要的還是在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的限制下，城市向外延擴(kuò)張時(shí)，為了降低拆遷成本而選擇避開(kāi)農(nóng)村宅基地，于是在我國(guó)一些大中城市出現(xiàn)了數(shù)量眾多的城中村現(xiàn)象。自從城中村這個(gè)具有中國(guó)特色的現(xiàn)象出現(xiàn)之后，各大中型城市也都在積極為本市城中村的平穩(wěn)拆遷、合理補(bǔ)償、及時(shí)解決在改造過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題尋找方法和出路。在城中村拆遷改造過(guò)程中，由于我國(guó)土地問(wèn)題本身具有的復(fù)雜性，利益牽扯錯(cuò)綜復(fù)雜且涉及面廣，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾利益等敏感問(wèn)題交織在一起，因此在城中村的改造過(guò)程中，處理難度非常大，土地增值的收益分配問(wèn)題也引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注和激烈爭(zhēng)論。為了緩解政府、開(kāi)發(fā)商與村民之間的利益沖突與矛盾，積極應(yīng)對(duì)城中村改造過(guò)程中土地增值的收益分配問(wèn)題，促進(jìn)土地增值帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富合理配置，提高土地資源的利用效率，以土地增值帶來(lái)的發(fā)展成果造福廣大人民，推動(dòng)社會(huì)公平，因此對(duì)于土地增值的收益分配研究很有必要。

2.研究意義。土地增值的收益問(wèn)題是城中村改造拆遷工作中的核心難題，對(duì)于此問(wèn)題的探析與研究具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。鄭州市陳寨地處鄭州市金水區(qū)，作為鄭州最大的城中村，曾有“中原小香港”之稱。面積雖然只有0.618平方公里，卻擁有800多幢櫛比鱗次的高樓。房屋林立，間距狹小，大量的租客和密集的人流以及眾多的商戶造就了這里的繁華。為了城市的發(fā)展與規(guī)劃，鄭州市早在2003年就開(kāi)始對(duì)市內(nèi)的城中村進(jìn)行規(guī)劃改造，目前已初見(jiàn)成效。但由于陳寨居住人口多，拆遷規(guī)模大，牽扯多方利益難以協(xié)調(diào)，尤其是棘手的土地增值收益分配問(wèn)題，才把陳寨拆遷問(wèn)題留到現(xiàn)在。通過(guò)分析陳寨的增值收益分配問(wèn)題，有助于保護(hù)村民的基本權(quán)利，緩解鄭州城中村的利益矛盾沖突，促進(jìn)地區(qū)間的收入分配更加合理，有助于加快鄭州市的城中村改造進(jìn)程，促進(jìn)鄭州的城市規(guī)劃與健康發(fā)展，從而維護(hù)社會(huì)的公平與穩(wěn)定。

二、相關(guān)理論基礎(chǔ)

1.土地產(chǎn)權(quán)理論。土地產(chǎn)權(quán)理論是指土地產(chǎn)權(quán)商品化及土地產(chǎn)權(quán)配置市場(chǎng)化理論。其主要包括土地產(chǎn)權(quán)制度及其變遷理論、土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能理論、土地產(chǎn)權(quán)結(jié)合與分離理論、土地產(chǎn)權(quán)結(jié)合與分離理論，土地產(chǎn)權(quán)商品化及土地產(chǎn)權(quán)配置市場(chǎng)化理論。土地產(chǎn)權(quán)理論是研究土地問(wèn)題的基本理論，對(duì)我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

2.土地增值理論及增值分配理論。土地現(xiàn)有價(jià)值包括土地原值和土地增值兩部分。對(duì)于城中村的改造而言，土地原值是指在未劃入城市改造之前的具有原有用途狀態(tài)下的價(jià)值。土地增值又包括人工增值和自然增值，人工增值主要是來(lái)自于村集體與村民這些土地使用者的直接投資；自然增值主要是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變、外部投資者對(duì)周邊土地投資而產(chǎn)生的普通增值或外溢增值。由土地增值理論而衍伸的增值分配理論是對(duì)土地增值收益歸屬權(quán)的探討。人工增值屬于私有利益，自然增值屬于公共利益。在城中村的土地改造過(guò)程中，私有利益和公共利益同體共生，所以城中村土地增值收益的利益結(jié)構(gòu)縱橫交錯(cuò)，使得增值權(quán)屬難以界定，導(dǎo)致土地增值利益分配非常復(fù)雜。目前存在三種土地增值分配理論，分別是持土地的人工增值和自然增值全部來(lái)源于土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的增值觀點(diǎn)而形成的漲價(jià)歸私理論、持土地增值主要是源于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生普遍或外溢的自然增值，并非土地?fù)碛姓叩闹苯油顿Y貢獻(xiàn)觀點(diǎn)而形成的漲價(jià)歸公理論，以及持增值部分先用于補(bǔ)償村民，確保其生活無(wú)后顧之憂，剩余增值部分歸公觀點(diǎn)而形成的漲價(jià)公私共享理論。

3.利益相關(guān)者理論。利益往往是社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中最能引起關(guān)注的問(wèn)題，因?yàn)樗钇毡?、最敏感。利益相關(guān)者理論是原先指企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者為綜合平衡各個(gè)利益相關(guān)者的利益要求而進(jìn)行的管理活動(dòng)，它追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是某些主體的單獨(dú)利益。而現(xiàn)在利益相關(guān)者理論不僅適用于企業(yè)管理，也同樣適用于多個(gè)領(lǐng)域。

在城中村的改造過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，實(shí)際上是由于土地增值導(dǎo)致利潤(rùn)重新分配所引發(fā)的各種問(wèn)題，換言之就是社會(huì)財(cái)富的重新分配問(wèn)題。在此過(guò)程中，相關(guān)利益方必然會(huì)為了追求自身利益的最大化進(jìn)行合作或競(jìng)爭(zhēng)，從而改變各個(gè)利益方的原有受益標(biāo)準(zhǔn)，重新布局原有的利益關(guān)系網(wǎng)。在城中村的拆遷改造中，涉及的利益方有城市政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)、城中村村民以及其他參與者。其中，政府部門(mén)因其行政優(yōu)勢(shì)具有絕對(duì)的主導(dǎo)地位，開(kāi)發(fā)企業(yè)具有雄厚的資金基礎(chǔ)，成為爭(zhēng)取土地增值的利益分配中不可小覷的力量，而城中村村民以及其他參與者相對(duì)而言成為了較為弱勢(shì)的利益群體。但是為了促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及城市的合理規(guī)劃與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，社會(huì)利益、集體利益以及集團(tuán)利益的協(xié)調(diào)是平穩(wěn)解決城中村土地增值收益分配問(wèn)題的關(guān)鍵。

三、陳寨在拆遷過(guò)程中土地增值收益分配存在的問(wèn)題

鄭州市規(guī)劃部門(mén)相關(guān)人員透露，從2013年開(kāi)始，鄭州市規(guī)劃局已經(jīng)開(kāi)始對(duì)陳寨等城中村進(jìn)行研究規(guī)劃。2016年鄭州市金水區(qū)城中村改造辦公室將陳寨的800住戶分為12個(gè)大組，7月10—16日為宣傳動(dòng)員期，7月17至8月5日簽訂拆遷協(xié)議，8月13日前簽完拆遷協(xié)議，8月20日前搬空房屋，8月21日之后實(shí)施拆除。鄭州市政府在對(duì)陳寨拆遷之前為村民做了大量的政策宣傳、心理安撫等前期準(zhǔn)備工作，做了較為詳細(xì)的拆遷改造規(guī)劃，但是在土地增值收益分配方面仍然存在著一些問(wèn)題。

1.土地增值利益分配不均衡。由于城中村改造過(guò)程中土地增值收益分配問(wèn)題的復(fù)雜性，依據(jù)目前政府的管理水平與技術(shù)，很難找到科學(xué)完善且合理高效的土地增值收益分配辦法。然而，政府部門(mén)作為公共利益的代表行使其特有的行政權(quán)力，為了推動(dòng)城市的現(xiàn)代化發(fā)展，完善城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)受制于短期利益的誘導(dǎo)與土地增值的利益驅(qū)動(dòng)，將會(huì)加快對(duì)本市城中村改造的步伐。陳寨作為鄭州最大的城中村，對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一塊巨大的“蛋糕”。政府部門(mén)會(huì)引入社會(huì)資本對(duì)城中村進(jìn)行改造，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商此時(shí)以其專業(yè)的土地改造運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)與雄厚的資本基礎(chǔ)正可以解決政府部門(mén)的燃眉之需。因此，在城中村的改造過(guò)程中，具有主導(dǎo)地位和行政力量的政府部門(mén)與具有資金優(yōu)勢(shì)的開(kāi)發(fā)商將取得土地增值利益的實(shí)際控制權(quán)，占據(jù)了大份額的土地增值利潤(rùn)。而擁有土地所有權(quán)的城中村村民卻成為了弱勢(shì)群體，在土地產(chǎn)權(quán)利益協(xié)調(diào)中處于不利地位。

2.城中村改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。此次陳寨拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為三層以下的框架或磚混結(jié)構(gòu)，按照拆1平方米換1平方米給予安置；三層以上，按照建筑面積每平方米一次性補(bǔ)助400元，放棄補(bǔ)助的，可以按照每平方米3 600元置換安置房，置換總面積不超過(guò)三層以上總面積的1/6。陳寨的拆遷改造補(bǔ)償以房屋實(shí)物性補(bǔ)助為主，以貨幣補(bǔ)助為輔。對(duì)于三層以上的貨幣安置成本較低且操作容易，加之補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，因此不能保障村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。居住于陳寨的村民大多數(shù)文化程度不高，在改造前主要依靠收租獲取經(jīng)濟(jì)收入，缺乏自謀生計(jì)的職業(yè)技能。因此，除了住房補(bǔ)償能滿足其基本的住房需求以外，貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理將導(dǎo)致村民的生活水平與質(zhì)量較之前有所下降。

3.村民安置方式單一，過(guò)渡和搬家補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低。陳寨村民的安置方式只有兩種，一種是房屋補(bǔ)償安置，另一種是貨幣補(bǔ)償安置。其實(shí)，對(duì)于城中村村民的安置方式有很多種，例如讓村民投資入股，享有對(duì)自己所屬土地的開(kāi)發(fā)參與權(quán)；以工作安置的方式讓村民在失去房屋租金為經(jīng)濟(jì)來(lái)源之后仍然具有生活收入來(lái)源。村民的安置方式單一，僅僅滿足了村民的住房需求和現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但缺乏對(duì)于村民今后融入城市的發(fā)展而自謀生路的安置，這必將會(huì)引起村民對(duì)今后生活的憂慮，對(duì)現(xiàn)階段土地增值方式分配的不滿，會(huì)成為社會(huì)不安定因素而阻礙城中村的改造拆遷與城市化的發(fā)展進(jìn)程。根據(jù)《鄭州市最新征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》（鄭政文[2014]142號(hào)）規(guī)定，過(guò)度補(bǔ)助費(fèi)鄭州各縣按220元/月/人，市本級(jí)按600元/月/人。過(guò)度期限原則上不超過(guò)18個(gè)月。先安置后搬遷的，不發(fā)放過(guò)渡補(bǔ)助費(fèi)。搬家補(bǔ)助費(fèi)鄭州各縣按2 000元/戶，市本級(jí)按3 000元/戶，一次性發(fā)放。對(duì)于陳寨拆遷改造的過(guò)渡費(fèi)按照每月每平方米12元發(fā)放，半年發(fā)一次，搬遷過(guò)渡期暫定為36個(gè)月。對(duì)于城中村村民而言，鄭州市城中村改造拆遷的過(guò)渡和搬家補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，且一次性發(fā)放，村民在拆遷后的基本生活將受到影響。

4.城中村村民的社會(huì)保障待遇不到位。根據(jù)河南省人力資源與社會(huì)保障廳發(fā)布的《關(guān)于公布各地征地區(qū)片綜合地價(jià)社會(huì)保障費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的通知》（豫勞社辦[2008]72號(hào)）中規(guī)定，河南省征地綜合片區(qū)地家中所含社會(huì)保障（養(yǎng)老保障）費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，鄭州市的內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)（城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征收每畝農(nóng)村集體土地的社會(huì)保障費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）為12 000元/畝，外標(biāo)準(zhǔn)為7 260元/畝（城市規(guī)劃區(qū)外）。對(duì)于城中村的居民而言，其主要收入來(lái)源大多依靠房屋租金，沒(méi)有工作單位為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)村民的社會(huì)保障意識(shí)薄弱，一般不會(huì)主動(dòng)去鄭州人社局以個(gè)人身份繳納社會(huì)保險(xiǎn)。因此，在城中村進(jìn)行拆遷改造時(shí)，村民就不再有不工作就可享有的房屋租金作為其經(jīng)濟(jì)來(lái)源和生活保障，而政府部門(mén)對(duì)于城中村村民的社會(huì)保障安置很不到位。僅有每畝農(nóng)村集體土地的社會(huì)保障費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且歸集體所有，對(duì)于拆遷后的村民個(gè)人卻沒(méi)有社會(huì)保障費(fèi)用的相關(guān)規(guī)定及補(bǔ)償，這將無(wú)法為城中村村民提供生活保障并解除后顧之憂，將為社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展存留不安定因素。

5.城中村的土地增值分配監(jiān)督不到位。陳寨位于鄭州市金水區(qū)，地處北三環(huán)與文化路交叉口北段，地理位置優(yōu)越。陳寨的土地增值收益因其所處的黃金地段而無(wú)形之中上漲。根據(jù)陳寨的土地增值分配情況，市政府只公布了在土地增值收益分配過(guò)程中的補(bǔ)償辦法與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有在相關(guān)文件中制定有關(guān)分配監(jiān)督的規(guī)定，這就讓土地增值收益分配的過(guò)程不透明、信息不公開(kāi)，既有損城中村村民的合法權(quán)益，又將弱化社會(huì)監(jiān)督的輿論力量，同時(shí)會(huì)為政府官員與開(kāi)發(fā)商企業(yè)提供不法行為的政策空白，為其提供有損公共利益行為的空間，從而嚴(yán)重阻礙鄭州市的健康發(fā)展與城市化進(jìn)程。

四、出現(xiàn)分配問(wèn)題的原因

1.城鄉(xiāng)二元土地制度的存在增加了土地增值分配問(wèn)題的復(fù)雜性。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口約占全國(guó)人口的70%。由于我國(guó)的特殊國(guó)情及歷史發(fā)展的遺留問(wèn)題等，我國(guó)現(xiàn)階段在很多方面的城鄉(xiāng)差距仍然較大。同時(shí)由于城鄉(xiāng)二元土地制度的存在，導(dǎo)致我國(guó)的土地問(wèn)題更加復(fù)雜。城中村作為我國(guó)特有的現(xiàn)象，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地發(fā)展模式的產(chǎn)物。城中村的土地屬于農(nóng)村集體土地，后由于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要進(jìn)行改造拆遷。不管是因投資者對(duì)土地進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)的人工增值，還是由于城市發(fā)展導(dǎo)致的普通土地溢價(jià)的自然增值，都屬于土地增值的組成部分。私有利益與公共利益在城中村改造中同體而生，土地增值收益的利益結(jié)構(gòu)縱橫交錯(cuò)，增值權(quán)屬難以界定，土地增值的部分難以清楚認(rèn)定和準(zhǔn)確計(jì)量，從而導(dǎo)致土地的增值收益分配非常復(fù)雜。

2.集體土地產(chǎn)權(quán)不清。城中村在拆遷改造之前屬于集體土地，其所有權(quán)和使用權(quán)都屬于集體所有。對(duì)城中村進(jìn)行拆遷改造后，城中村的土地所有權(quán)和使用權(quán)都?xì)w國(guó)家所有。由于集體土地是一個(gè)廣泛的整體概念，在城中村的土地增值收益分配中有一部分收益是分配給村集體的。但是，村集體是由各家各戶的獨(dú)立村民組成，因此村集體如何將集體利益合理分配給村民是一個(gè)存在爭(zhēng)議并且難以解決的問(wèn)題。雖說(shuō)現(xiàn)在城中村的土地歸國(guó)家所有，土地增值應(yīng)歸為公，但為了配合城市的發(fā)展與規(guī)劃城中村才進(jìn)行改造與拆遷，因此城中村的村民理應(yīng)享有土地增值帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富。這就使集體土地的產(chǎn)權(quán)處于一個(gè)尷尬的境地，很難清楚地區(qū)分城中村的土地增值收益到底是按照改造前還是改造后的土地所有權(quán)來(lái)劃分土地增值利益。

3.利益協(xié)調(diào)分配機(jī)制不完善。在土地增值收益分配的過(guò)程中，政府與開(kāi)發(fā)商往往憑借其行政權(quán)力和資金優(yōu)勢(shì)在利益分配中取得大部分收益份額，最終的結(jié)果是政府擁有了土地的所有權(quán)，開(kāi)發(fā)商擁有了土地的使用權(quán)，而村集體和村民卻在擁有土地所有權(quán)的背景下處于弱勢(shì)和被動(dòng)地位，這就弱化了土地產(chǎn)權(quán)在增值收益分配過(guò)程中的作用和地位，造成分配結(jié)構(gòu)不合理以及分配結(jié)果不公平，嚴(yán)重?fù)p害了村民的收益分配權(quán)益。

4.政府部門(mén)引導(dǎo)不暢，監(jiān)管不力。雖然政府部門(mén)在城中村改造過(guò)程中擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)者的角色，但是其作為公共利益的代表人，有權(quán)對(duì)城中村改造進(jìn)行規(guī)劃、制定政策并以行政手段加以實(shí)施，這些特點(diǎn)把政府部門(mén)推到了一個(gè)具有強(qiáng)制性權(quán)力的角色高度。目前政府部門(mén)的管理理念不夠先進(jìn)，政策制定不夠合理，對(duì)于城市發(fā)展的設(shè)計(jì)與規(guī)劃缺少專業(yè)性的學(xué)習(xí)與指導(dǎo)，對(duì)土地增值收益的分配機(jī)制與增值收益的有效利用缺乏清晰的思考，同時(shí)缺乏體系完善的、由多方監(jiān)督主體共同監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制。

五、應(yīng)對(duì)土地增值收益分配問(wèn)題的對(duì)策

1.對(duì)于政府部門(mén)而言，要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)建立科學(xué)多元的征地補(bǔ)償機(jī)制。關(guān)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家一直在進(jìn)行調(diào)整，各省市也在根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展特點(diǎn)水平進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于河南省來(lái)說(shuō)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，難以保障征地村民的正常生活，同時(shí)也為地方政府和開(kāi)發(fā)商共同攫取土地增值收益留下了灰色空間。政府部門(mén)應(yīng)逐步提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)合理的收益分配機(jī)制，增加村民在土地增值收益分配中的比例。根據(jù)村民的實(shí)際需要建立多元的收益補(bǔ)償機(jī)制，提供多種補(bǔ)償方式增加村民的自主選擇權(quán)。綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素與土地增值的影響，聘請(qǐng)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)的地價(jià)評(píng)估與結(jié)果分析，完善地價(jià)評(píng)估制度。

2.要完善土地增值收益的分配機(jī)制。政府要在土地增值收益的分配過(guò)程中合理分配政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)、村集體與村民之間的權(quán)益，完善土地增值收益的分配機(jī)制。首先，可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)利益的合理分配，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿在市場(chǎng)中的作用，加之必要的稅收手段，促進(jìn)土地增值收益在不同利益主體之間的分配，提高資源配置的效率。其次，可加強(qiáng)土地增值收益分配的法律建設(shè)，完善相關(guān)法律體系，通過(guò)法律效力保護(hù)利益主體的合法權(quán)益，并防止政府的權(quán)利濫用，明確并加大對(duì)違法行為的處罰規(guī)定，確保土地增值收益分配的公正與公平。最后，還可運(yùn)用強(qiáng)制性的行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)手段進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)督，從而避免不良的利益驅(qū)動(dòng)結(jié)果。

3.要明晰產(chǎn)權(quán)主體，合理安排產(chǎn)權(quán)制度。由于城市化的發(fā)展，城市功能向周圍輻射，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。當(dāng)土地發(fā)生增值時(shí)，以合作社或自然村等多種形式的集體組織將會(huì)為爭(zhēng)取土地增值收益而產(chǎn)生矛盾。這些問(wèn)題源于在確立集體土地的相關(guān)問(wèn)題時(shí)概念不清，產(chǎn)權(quán)不明。因此，首先要明確集體土地的范圍邊界，明確土地產(chǎn)權(quán)的主體，加強(qiáng)土地發(fā)展權(quán)的建設(shè)，讓土地獲得同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，讓村民獲得平等的收益分配機(jī)會(huì)。

4.要大力發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的作用。在土地增值收益分配的過(guò)程中，要運(yùn)用行政手段加強(qiáng)對(duì)人員的監(jiān)管，運(yùn)用審計(jì)手段加強(qiáng)對(duì)錢財(cái)?shù)谋O(jiān)管，運(yùn)用法律手段對(duì)不法行為及相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。對(duì)于政府管理體系內(nèi)部，公職人員要增強(qiáng)自律意識(shí)，防止職權(quán)濫用，及時(shí)將土地增值收益分配的相關(guān)政策、實(shí)施過(guò)程以及補(bǔ)償分配結(jié)果進(jìn)行公示，做到信息公開(kāi)與過(guò)程透明，自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督。對(duì)于政府管理體系外部，廣大村民與社會(huì)人員可以通過(guò)舉報(bào)電話等方式對(duì)不法行為進(jìn)行舉報(bào)，加強(qiáng)社會(huì)輿論的外部監(jiān)督力量。綜合運(yùn)用多種監(jiān)督形式，努力形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的監(jiān)督機(jī)制。

5.要健全城中村村民的社會(huì)保障體系。在城中村拆遷改造的過(guò)程中，城中村村民雖然擁有土地的所有權(quán)，卻處于被動(dòng)和弱勢(shì)地位。一方面是由于村民在土地增值分配過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)較小，導(dǎo)致增值分配的比例較小，另一方面是由于政府對(duì)失地村民的社會(huì)保障體系不完善，使得村民在失去土地后，僅僅有拆遷補(bǔ)償?shù)玫降姆课荩鵁o(wú)其他的社會(huì)保障。對(duì)城中村村民的社會(huì)保障，要加大社會(huì)保障的建設(shè)力度，完善村民的社會(huì)保障體系，將村民納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)未參保村民或參保村民與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)接，同時(shí)為失地村民提供過(guò)渡性的社會(huì)保障繳費(fèi)優(yōu)惠期。此外，還可為村民給予就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)優(yōu)惠政策，提供職業(yè)技能培訓(xùn)的平臺(tái)，拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助村民融入城市并完成市民身份的轉(zhuǎn)換。其次，對(duì)于開(kāi)發(fā)企業(yè)而言，以其雄厚的資金基礎(chǔ)和專業(yè)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)能力，不僅可緩解政府資金不足、開(kāi)發(fā)水平不專業(yè)的問(wèn)題，同時(shí)還可獲取經(jīng)濟(jì)效益并為自身謀求發(fā)展出路。但是對(duì)于集體土地的開(kāi)發(fā)不同于一般工程，這涉及到城市的發(fā)展規(guī)劃以及城中村村民的重新安置等多個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。因此，這就要求開(kāi)發(fā)企業(yè)不僅要具有良好的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)，還應(yīng)具有良好的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)廣泛征求村民意見(jiàn)，對(duì)城中村的土地進(jìn)行科學(xué)測(cè)量與規(guī)劃，進(jìn)行有效合理的資源配置，最大程度釋放土地增值的潛力。開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)積極參加富民工程的建設(shè)，還可考慮讓村民以入股形式參與土地改造，增加村民的話語(yǔ)權(quán)與參與度，共享土地增值帶來(lái)的收益。最后，對(duì)于城中村村民而言，要時(shí)刻關(guān)注城中村拆遷改造的各項(xiàng)政策，關(guān)注拆遷改造的進(jìn)度與動(dòng)態(tài)，既不能為了一己私利而不顧城市規(guī)劃發(fā)展的大局，也不能當(dāng)自己的合法權(quán)益受到損害時(shí)缺乏依法維權(quán)的意識(shí)。同時(shí)，要為以后的發(fā)展和出路做打算，拒絕懶惰思想，提升工作技能，積極參與工作，加快從村民到市民的轉(zhuǎn)變，積極融入城市生活。

[1]左為，吳曉，湯林浩.博弈與方向：面向城中村改造的規(guī)劃決策芻議——以經(jīng)濟(jì)平衡為核心驅(qū)動(dòng)的理論梳理與實(shí)踐操作[J].城市規(guī)劃，2015，(8)：29-38.

[2]潘慧琳.城中村改造城鎮(zhèn)化過(guò)程中的陣痛——鄭州城中村變革十三年[J].決策探索，2016，(9)；30-34.

[3]連維良，汪應(yīng)洛.鄭州都市區(qū)建設(shè)的若干戰(zhàn)略思考[J].城市規(guī)劃，2012，(8)：68-72.

[4]陽(yáng)作軍.城鎮(zhèn)化與城中村[J].城市規(guī)劃，2011，(11)：49-52.

[5]林瑞瑞.土地增值收益分配問(wèn)題研究[D].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015.

[6]廖霞林，羅志鵬.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收增值收益分配機(jī)制研究[J].人民論壇，2014，(34)：80-82.