李 嬌

我國首個全國性國土開發(fā)與保護(hù)規(guī)劃《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》的頒布，正是根據(jù)我國新城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)涵，走人本、生態(tài)、集約、綠色的可持續(xù)發(fā)展道路所需相關(guān)配套制度改革的結(jié)果。綱要指出國土開發(fā)要節(jié)約優(yōu)先與高效利用相統(tǒng)一，提高開發(fā)的質(zhì)量與效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。眾所周知，土地作為稀缺資源既是城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)，房地產(chǎn)開發(fā)的依托，也是古來已久的稅基和稅源。而房地產(chǎn)作為土地與房產(chǎn)的統(tǒng)一，兼具消費與投資屬性，需采取一定措施以促其合理利用，尋求房地產(chǎn)的最優(yōu)配置，這是政府土地資源利用需要達(dá)到的效率目標(biāo)。研究表明，城鎮(zhèn)化發(fā)展與以房地產(chǎn)稅為代表的地方稅收緊密相連。房地產(chǎn)稅是對土地及附著其上的建筑物在取得、持有、收益、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)征收稅種的統(tǒng)稱，其作為我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，不僅能為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供重要的資金支持和制度保障，還可以彌補(bǔ)市場失靈、優(yōu)化資源配置，對促進(jìn)新城鎮(zhèn)化建設(shè)具有不可或缺的作用。作為稅收改革的重點之一，目前房地產(chǎn)稅在擴(kuò)大地方財政收入、調(diào)節(jié)房地產(chǎn)收益分配等方面發(fā)揮了一定作用，但稅制設(shè)計的不合理，相關(guān)配套不完善，地方政府過渡依賴土地財政，都大大弱化了其資源配置和稅收杠桿作用，已無法滿足新城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。因此，本文在汲取國內(nèi)土地與房產(chǎn)方面改革試點成效，借鑒國外和地區(qū)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出新城鎮(zhèn)下促土地節(jié)約集約利用的房地產(chǎn)稅改革措施。

一、國內(nèi)試點實踐

（一）土地：以地控稅，以稅節(jié)地試點

2013年5月由國土和稅務(wù)部門聯(lián)合在全國范圍內(nèi)開展“以地控稅，以稅節(jié)地”試點。僅7個月就在稅源控制、財政增收、土地節(jié)約集約方面取得顯著成效，共追補(bǔ)城鎮(zhèn)土地使用稅37億元，房產(chǎn)稅及相關(guān)稅收19億元，發(fā)現(xiàn)面積不實或漏稅土地14萬余宗，增加應(yīng)稅土地面積6億平方米。分析其經(jīng)驗，一是政府牽頭，部門協(xié)作，信息資源共享。由政府、國土、地稅、財政等部門的重要負(fù)責(zé)人組成工作小組對試點的指導(dǎo)、推進(jìn)和協(xié)調(diào)提供了有力保障。實現(xiàn)了地籍和稅源信息在國土和地稅部門共享，相互稽核審查，奠定了試點的基礎(chǔ)。二是重視信息數(shù)據(jù)搭建，強(qiáng)調(diào)權(quán)威動態(tài)管理。根據(jù)全國土地調(diào)查結(jié)果對國土數(shù)據(jù)進(jìn)行完善與更新，并利用先進(jìn)的地理信息系統(tǒng)GIS技術(shù)，開發(fā)了相關(guān)土地稅收管理軟件系統(tǒng)，不但適時權(quán)威掌握了土地情況，而且實現(xiàn)了對稅源控制和稅收征管的動態(tài)管理，大大提高試點工作的可行和效率。三是采用提高城鎮(zhèn)土地使用稅和分類分檔稅收減免模式。根據(jù)實際情況調(diào)整城鎮(zhèn)土地等級，按級提高單位土地征稅標(biāo)準(zhǔn)，加大了土地使用的囤積成本。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指引，明確試點行業(yè)，在土地畝產(chǎn)稅收和節(jié)約集約的導(dǎo)向下對企業(yè)實行差別化的稅收減免，有效發(fā)揮了稅收調(diào)控的杠桿作用與資源配置的引導(dǎo)作用。

（二）房產(chǎn)：滬渝房產(chǎn)稅試點

2011年我國率先在重慶、上海正式開始房產(chǎn)稅試點。然而試點效果并不如預(yù)期。一是重慶和上海試點的房產(chǎn)稅模式是在其他房地產(chǎn)稅收不變的前提下，針對少部分居民在住宅保有環(huán)節(jié)增加的稅。在我國經(jīng)濟(jì)改革的大方向是減稅而不是加稅的背景下，加稅對于普通大眾的心理預(yù)期，其認(rèn)可度并不高。二是上海模式的房產(chǎn)稅存在稅率過低、免征面積過大、未覆蓋存量房等問題，重慶僅選取對小范圍的特殊房屋征稅，也沒實現(xiàn)全覆蓋。這些都造成房產(chǎn)稅無論是在發(fā)揮其市場調(diào)節(jié)與資源配置功能，還是增加地方財政收入都很局限。

二、典型國家和地區(qū)的經(jīng)驗

英國作為老牌資本主義國家，其稅收制度完善、發(fā)展歷史悠久，被譽(yù)為擁有最完善和高效的土地稅收制度，在世界獨樹一幟。而日本作為島國，十分注重對土地資源節(jié)約集約利用，尤其上世紀(jì)80年代日本經(jīng)歷了系列房地產(chǎn)市場的波動，這與目前我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展?fàn)顩r相似，有經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)。而臺灣地區(qū)與大陸一樣，視房地產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，也存在房價偏高、房屋空置較高、土地稀缺等問題。其房地產(chǎn)稅制為臺灣地區(qū)創(chuàng)造了相對穩(wěn)定和豐厚的財政收入，對于遏制土地因投機(jī)性大量囤積而被閑置浪費發(fā)揮了積極作用。

雖然以上國家和地區(qū)房地產(chǎn)稅的具體方案、擬預(yù)期目標(biāo)均可能不一致，實施時國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地和政治制度也存在迥異，但依然有共性可循。一是具有強(qiáng)調(diào)保有環(huán)節(jié)的完整的房地產(chǎn)稅收體系。從遏制房地產(chǎn)投機(jī)，促進(jìn)土地有效流動，資源合理配置看，提高保有環(huán)節(jié)稅收，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收是總的發(fā)展趨勢。二是課稅對象以土地和建筑物統(tǒng)一征收為主，計稅依據(jù)偏重從價計征，征稅范圍廣闊。三是稅率設(shè)定以地方政府為主，稅負(fù)設(shè)置適度，將土地和房屋區(qū)別對待，采取差異化的稅率，且通常對土地征收高于房屋的稅率。四是針對房地產(chǎn)用途而非所有權(quán)設(shè)定減免且優(yōu)惠方式多樣化。

三、改革措施

總結(jié)我國試點成效，汲取國外和地區(qū)經(jīng)驗，新城鎮(zhèn)化下為實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用，增強(qiáng)房地產(chǎn)稅收資源配置功效，本文提出以下改革措施：

（一）加強(qiáng)政府與群眾土地節(jié)約集約利用意識，差異化地建立土地利用可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想

一是地方政府要按照全國經(jīng)濟(jì)布局，結(jié)合區(qū)域主體功能定位，依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)、區(qū)域位置和環(huán)境特征，分區(qū)而制稅收改革的指導(dǎo)思想。如東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人多資源少，應(yīng)將土地利用挖潛，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局，合理安排土地投放速度和數(shù)量為指導(dǎo)，以此將提高土地稅收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大稅收范圍作為改革重點。中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長較快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化迫切，土地粗放利用最為嚴(yán)重，應(yīng)將提高用地的投入產(chǎn)出，節(jié)省建設(shè)用地、少占耕地，減少閑置用地作為主目至考慮設(shè)置分級分年限專門的懲罰性的土地閑置稅。四是清理和精減流轉(zhuǎn)階段的稅收和費用，適當(dāng)降低稅收負(fù)擔(dān)，簡化課稅方法，促進(jìn)房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高土地利用率。

（三）擴(kuò)大試點，深化部門聯(lián)動，完善配套保證，加快房地產(chǎn)稅改革的進(jìn)程

一是積極擴(kuò)大“以地控稅，以稅節(jié)地”試點，盡快探索出一條可復(fù)制、可推廣的模式。二是在進(jìn)一步明確中央與地方稅收權(quán)限的基礎(chǔ)上，賦予地方政府更多靈活的因地制宜的地方稅收法權(quán)。由當(dāng)?shù)卣疇款^，加大國土、房產(chǎn)、稅收等部門協(xié)同配合，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)手段建設(shè)并完善土地、房產(chǎn)和稅收數(shù)據(jù)，以此契合當(dāng)前不動產(chǎn)登記條例正式實施，實現(xiàn)長效的國土與地方稅收信息共享。理清各部門分工與責(zé)任，實現(xiàn)專職專責(zé)。三是房地產(chǎn)稅改革的順利實施還離不開土地制度和稅收制度的深化改革，解決好地方政府過度依賴土地財政的狀況，還需要健全的房地產(chǎn)評估制度以及有效的政府監(jiān)管。標(biāo)，實行差別化稅收調(diào)控。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)普遍落后，但地廣人稀，應(yīng)重在對土地分檔征稅、提高用地成本，提升土地開發(fā)的合理性。

二是農(nóng)村和城市有側(cè)重地對待稅收改革。農(nóng)村地區(qū)側(cè)重耕地保護(hù)，遵照“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的原則，在稅收上合理引導(dǎo)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)聚集，以稅收促集中，從而實現(xiàn)土地集約利用。城市地區(qū)側(cè)重建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性合理化，嚴(yán)打土地囤積，設(shè)置嚴(yán)厲的保有稅收并堅決實施到位。

（二）以“簡稅制、寬稅基、優(yōu)稅率、嚴(yán)征管”為原則，“獲取環(huán)節(jié)嚴(yán)控地，保有環(huán)節(jié)促使用，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)優(yōu)配置”為目標(biāo)規(guī)范和整合現(xiàn)有房地產(chǎn)稅

獲取環(huán)節(jié)，一是嚴(yán)格限制包括耕地在內(nèi)的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的規(guī)模和數(shù)量。二是考慮將現(xiàn)行的耕地占用稅改為農(nóng)地占用稅，將征稅范圍從耕地擴(kuò)展到農(nóng)地，從按量征收變?yōu)閺膬r征收，按照兼顧土地質(zhì)量優(yōu)劣和地區(qū)差異的分級課稅稅率標(biāo)準(zhǔn)實行征稅。三是改革后的農(nóng)地占用稅要高于城區(qū)內(nèi)舊城改造費用，提升農(nóng)地占用稅在房地產(chǎn)開發(fā)成本的比例，以此減少對農(nóng)地?zé)o效占用，提升舊城改造的集約水平。

保有和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，一是改變現(xiàn)有房地產(chǎn)稅“重流轉(zhuǎn)，輕保有”的局面，提高保有環(huán)節(jié)稅收，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收，以促進(jìn)土地流動和資源合理配置。二是考慮將現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地占有稅和房產(chǎn)稅合并統(tǒng)一征收。在征稅范圍上逐步實現(xiàn)無城市與農(nóng)村之分，無住宅與非住宅之分，無新增房與存量房之分，無居民納稅義務(wù)人與非居民納稅義務(wù)人之分，只要是房地產(chǎn)除特定免征對象外一律納稅。以房地產(chǎn)的資本價值或評估價值為課稅基礎(chǔ)。在中央統(tǒng)一范圍內(nèi)，實施地區(qū)差異化征稅稅率標(biāo)準(zhǔn)，以發(fā)揮地方政府稅收征管優(yōu)勢，形成不同的地區(qū)房地產(chǎn)保有成本差異。三是加大對農(nóng)村拋荒和城市閑置與囤積土地的懲罰力度，甚

（重慶廣播電視大學(xué)城市建筑工程學(xué)院，重慶 400052）

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