劉美玲

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210098）

一、概念界定

第一，基層治理。1989年世界銀行首次使用了“治理危機(jī)”一詞，之后“治理”成為一個具有強(qiáng)大闡釋力的理論架構(gòu)。當(dāng)代治理理念和思維的基礎(chǔ)是基層治理，它可以被定義為：在一定的貼近公民生活的層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等多種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系[1]，應(yīng)對地方的公共問題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的改革與發(fā)展過程。

第二，公眾參與。所謂“公眾參與”，就是為了落實(shí)民主政治、管理公共事務(wù)、追求公共利益及實(shí)現(xiàn)公民資格等的行動，這些公共事務(wù)是地方性事務(wù)為基礎(chǔ)，再逐步擴(kuò)大到全國性的公民政策。因此，公民可以時刻地關(guān)心并適時投入到公共事務(wù)的管理過程中來；而公民參與的行動是要符合政治合法性，能否理性地選擇參與策略和途徑，會受到參與者的知識水平與個人能力、耗費(fèi)的成本、能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的影響力等因素的影響[2]。

第三，基層治理與公眾參與。一方面，基層治理對于公眾參與的意義有：首先，基層治理延伸了公眾參與的深度?；鶎又卫頌楣妳⑴c提供了一個很好的平臺，讓廣大村民能更深刻地了解村務(wù)，并且村民相較以前對基層干部工作的開展和運(yùn)作也更為了解，有利于對基層組織的工作進(jìn)行監(jiān)督，更大程度地維護(hù)自身的正當(dāng)利益，也有利于獲得基層民眾的理解與支持。其次，基層治理拓展了公眾參與的廣度?；鶎又卫碜畲蠓秶貐R集民意，更多的民眾直接參與社會事務(wù)治理，直接表達(dá)政治意圖，使得決策的制定更加民主化和科學(xué)化。同時，公眾參與加強(qiáng)了村民之間、村民與村干部間的交流，有利于和諧村風(fēng)和基層民主建設(shè)。另一方面，公眾參與是基層治理的核心內(nèi)容。對于基層治理同樣具有積極的意義：一是可以密切官民之間的聯(lián)系，增進(jìn)雙方的良好互動；二是公眾參與使村民更好地表達(dá)自身的利益訴求，提高普通民眾參與政治的積極性和主動性；三是基層治理工作能真正落到實(shí)處，更好地為村民謀福利。

二、農(nóng)村基層治理中公眾參與的主體與內(nèi)容

（一）農(nóng)村基層治理中公眾參與的主體

“村兩委”是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下一級行政村的組織機(jī)構(gòu)，即村黨支部委員會、村民委員會，是中國共產(chǎn)黨的基層組織之一。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會，是農(nóng)村各種組織和所有工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會是村民民主選舉的自治組織，帶領(lǐng)廣大村民致富，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)府工作，但不屬于國家機(jī)關(guān)。

農(nóng)村精英是村莊的精英，一般有三種人：當(dāng)過村組干部，有過政治經(jīng)驗(yàn)的人；家庭輩分最高、說話有影響力的人；發(fā)家致富本領(lǐng)高，有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人。農(nóng)村精英的文化素質(zhì)和道德修養(yǎng)對廣大村民的思想和行為會產(chǎn)生重要影響，其對農(nóng)村社會發(fā)展的推動作用也是不容質(zhì)疑的。

本文對“村民”定義為在某個特定的時期，居住在一個固定的區(qū)域內(nèi)，擁有大致相同風(fēng)俗觀和倫理觀，關(guān)系比較密切的群體。

（二）農(nóng)村基層治理中公眾參與的內(nèi)容

村民參與的內(nèi)容主要有民主決策、民主管理、村務(wù)公開和民主理財小組。民主決策是村民通過集體村民會議，對本村相關(guān)事務(wù)做出判斷，提出一些可行性方案并抉擇。村民會議和村民代表會議是村民民主參與決策和管理的重要制度和途徑。民主管理主要有兩種形式：一是讓村民直接參與管理，對村中事務(wù)發(fā)表自己的意見或提出建議；二是通過制定村民自治章程、村規(guī)民約、村民會議、財務(wù)管理等制度，以此來規(guī)范村干部或村民的行為；村務(wù)公開是指村委會將村民決定的方案，制定的政策，一些財務(wù)信息，相關(guān)的活動安排等公示出來，它是民主監(jiān)督制度的重要內(nèi)容，也是村民參加民主監(jiān)督的主要形式；民主理財小組主要是管理村里的財務(wù)，財務(wù)的來源主要是村民集資、捐款，還有售賣集體的土地、山、樹木等。

三、農(nóng)村基層治理中公眾參與的現(xiàn)狀和問題

（一）農(nóng)村基層治理中公眾參與的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國社會管理由人治走向法治，1987年11月審議并通過了《中國人民共和國村民委員會組織法》，標(biāo)志著我國村民自治受到了法律的保護(hù)。盡管2004—2009年中央的一號文件都是關(guān)于三農(nóng)的方針政策，但農(nóng)村治理一直是處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，村委會為輔，因此基層公眾幾乎不存在。2013年11月黨的十八屆三中全會，“創(chuàng)新社會治理”替代了“創(chuàng)新社會管理”。這表明，“公眾參與”得到越來越多的重視。

目前農(nóng)村社會治理的公眾參與表現(xiàn)出以下幾點(diǎn)突出的特征：公眾對政府認(rèn)可度低，政府行政體制僵化；農(nóng)村其他組織發(fā)展空間狹小，公眾參與度低；公眾參與積極性不高，參與的能力有待加強(qiáng)[3]?？傊?，我國農(nóng)村公眾參與主體發(fā)揮的作用不足，其他參與主體又還未能發(fā)展，村民的參與動力不強(qiáng)和意識不高，導(dǎo)致基層公眾參與發(fā)展滯后，推進(jìn)農(nóng)村社會民主發(fā)展顯得尤其困難。

（二）農(nóng)村基層治理中公眾參與存在的問題

1.農(nóng)村基層治理中公眾參與的代表問題。衡量公眾參與的代表性，可以從代表的產(chǎn)生方式、能否代表不同的意見、能否代表不同的利益相關(guān)人等幾個角度進(jìn)行。農(nóng)村基層治理各個環(huán)節(jié)的問題是黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的關(guān)系問題，在一些地方仍存在村黨支部指派村民代表的問題，這自然無法真正代表村民的利益和意見。從村民代表是否真正代表各個利益相關(guān)人的角度來看，村民代表構(gòu)成基本是村莊的精英，一般有三種人：當(dāng)過村組干部，有過政治經(jīng)驗(yàn)的人；家庭輩分最高、說話有影響力的人；經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，發(fā)家致富的那批人。這三種人尤其是宗族勢力，分層分派在村民代表會議中在村務(wù)管理中往往比普通村民具有更大的政治影響力，大都代表本階層的利益，所以就無法真正代表普通村民的利益。近年來，由于村里大多有政治頭腦、有才干的年輕人都向外發(fā)展，把眼光放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，導(dǎo)致村干部候選人缺乏，真正愿意扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村和農(nóng)民的人才急劇減少。

2.農(nóng)村基層治理中公眾參與的監(jiān)督問題。村務(wù)公開是民主監(jiān)督的主要內(nèi)容，它有效解決了基層治理中的一些問題，取得了比較好的效果，但也在實(shí)踐上存在一些問題，如村務(wù)公開的內(nèi)容不是由村民決定，而往往是村委會成員或村黨支部成員做出決定。一個普遍的問題是，村干部往往只把自己想公開的公開，使得公開中的透明度大打折扣，往往難以監(jiān)督基層干部的工作。

3.農(nóng)村基層治理中公眾參與的效益問題。農(nóng)村基層治理中公眾參與的成本可以從兩方面進(jìn)行分析：參與者和組織者。對于參與者，需要付出一定的時間和金錢成本。如若參與者的建議未獲得良好的采納，會直接打擊他們今后參與的積極性。而且公共領(lǐng)域容易產(chǎn)生一些“搭便車”者，他們不想付出任何成本，只想坐擁別人的參與成果[4]。組織者必然包括括國家和各級政府。國家在施行村民自治時，要付出大量的指導(dǎo)成本；但同時免去了大量的管理成本。但是，國家又必須考慮到完全村民自治有脫離國家控制的危險。因此，既想把握住農(nóng)村社區(qū)的組織與管理，又不愿付出過多的成本和代價，這在很大程度上可成為現(xiàn)階段村民自治的所有問題的本質(zhì)來源。

4.農(nóng)村基層治理中公眾參與的成效問題。其一，部分“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)。在中國鄉(xiāng)村治理中，村黨支部和村民自治組織的關(guān)系始終是長期困擾基層治理的問題，也是阻礙農(nóng)村基層治理公眾參與的重要體制性因素。其二，公眾參與渠道不暢通，參與形式有限，農(nóng)民主體作用缺乏，參與自治意識較低，由于信息缺失，導(dǎo)致公眾參與難以開展；公眾參與專業(yè)水平有限，雙方交流存在困難；由于缺乏經(jīng)費(fèi)支持，參與流于形式。以上的種種都一定程度地導(dǎo)致公眾參與成效降低。

四、農(nóng)村基層治理中加強(qiáng)公眾參與的措施

（一）培養(yǎng)參與主體，提高參與意識

對于廣大農(nóng)村基層干部而言，首先，要提高他們政治素養(yǎng)，培養(yǎng)基層干部立黨為公，執(zhí)政為民的理念，增強(qiáng)他們?nèi)娜鉃槿嗣穹?wù)的意識；其次，推行基層干部工作的陽光工程，以便對其工作進(jìn)行監(jiān)督；最后，要保證對基層干部工作績效的激勵，通過物質(zhì)和精神獎勵激發(fā)他們的參與基層治理的動力。

對廣大農(nóng)村村民來說，由于經(jīng)濟(jì)水平、知識文化差異、技能差異以及社會地位差別等，農(nóng)村社會可分化為多個層次，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、村委干部、農(nóng)村精英、外出務(wù)工者和純農(nóng)業(yè)勞動者等，在分析不同參與主體參與態(tài)度的基礎(chǔ)上，應(yīng)從具體實(shí)際情況出發(fā)，做到游刃有余。

另外，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，由于自身參與意識淡薄、參與渠道不暢、參與無組織化及政治資源缺乏，城市中的農(nóng)民工正面臨著被政治參與邊緣化的尷尬局面。在加快戶籍制度改革并不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新的同時，也應(yīng)該提高農(nóng)民工的思想文化素質(zhì)以及法律素質(zhì)，真正發(fā)揮農(nóng)民治理主體的作用，形成農(nóng)村多元治理模式。

（二）尊重基層民主創(chuàng)新，支持基層民主創(chuàng)新

1.要發(fā)揮基層干部和群眾的創(chuàng)新治理精神。馬克思的辯證唯物主義認(rèn)為，人民群眾是實(shí)踐和歷史的主體，早年的村民委會形式就是基層治理創(chuàng)新的成果。同時，要尊重基層民主群眾性自治組織的首創(chuàng)精神，如今中國農(nóng)村有些地方形成了以村民會議或村民代表會議為形式的村民集中訴求會議，并以此建成了村民會議站，這就是創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理的典型例子。

2.要支持基層民主創(chuàng)新。民眾對待基層組織民主創(chuàng)新的失誤和失敗的態(tài)度要端正，盡力理解和支持基層干部的工作；基層組織同時為基層創(chuàng)新者營造媒體輿論支持，通過媒體宣傳農(nóng)村一些民主創(chuàng)新形式，由特殊到普遍加以推廣，給予一定的輿論支持；建立基層創(chuàng)新激勵機(jī)制，基層創(chuàng)新存在一定的風(fēng)險。因此，應(yīng)該通過一些激勵措施來提高村民尤其是基層干部的積極性。按照誰參加誰收益的原則建立創(chuàng)新收益結(jié)構(gòu)，針對包括策劃者、實(shí)施者以及參與者進(jìn)行的獎勵。對于基層干部，應(yīng)將創(chuàng)新治理納入績效考核項(xiàng)，通過職位晉升、公開表彰或增加薪資等方式來鼓勵、支持獎勵創(chuàng)新[5]。

（三）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提供物質(zhì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，良好的物質(zhì)基礎(chǔ)有利于解決基層公眾參與經(jīng)費(fèi)不足的問題，也能提高參與主體參政的積極主動性。

一方面，可以通過調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展多元農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，因地制宜，發(fā)揮農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，形成具有本地特色的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品。因此，應(yīng)該堅(jiān)持市場為主導(dǎo)，即引導(dǎo)農(nóng)民朝著“市場需要什么就生產(chǎn)什么”的思路走，使農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營“跟著市場走”。另一方面，應(yīng)加大農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)投入，通過政府財政支出或民間招商引資等多方面加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新研究的物質(zhì)支持力度。在資金使用方面，應(yīng)加強(qiáng)創(chuàng)新資金監(jiān)督力度，讓農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金真正落到實(shí)處。

最后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展其實(shí)根本還需要靠農(nóng)民自己，應(yīng)不斷提高農(nóng)民的素質(zhì)，尤其是應(yīng)該增強(qiáng)他們的創(chuàng)新意識，利用農(nóng)村閑暇季節(jié)對他們進(jìn)行系統(tǒng)的科學(xué)知識培訓(xùn)，使他們掌握更多的農(nóng)業(yè)科學(xué)文化，以便更好地指導(dǎo)自己的實(shí)踐操作。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善制度保障

1.針對農(nóng)村突出的“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問題，應(yīng)該科學(xué)合理地劃分村黨部和村委會的職責(zé)權(quán)限，村黨委主要是貫徹黨的方針、政策及路線，起到政治領(lǐng)導(dǎo)中“掌舵”的作用；而村委會主要是“劃槳”的作用，包括提議重大村務(wù)決策、執(zhí)行村民會議及村民代表會議的重大決議、管理具體村務(wù)以及反映村民的意見和提議等[6]。特別是針對農(nóng)村實(shí)踐過程中比較敏感的印章管理權(quán)、財務(wù)簽字權(quán)、法人代表權(quán)等，應(yīng)做出具體的權(quán)利歸屬劃分，使之更具操作性。

2.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)府與村委會的關(guān)系，減少越權(quán)干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)府與農(nóng)村和村民接觸最多的基層政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府越權(quán)干預(yù)是兩者矛盾的根源。除了明確二者的職權(quán)范圍之外，還可以通過村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接，切實(shí)保障廣大農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的愿望。將村委會納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的系統(tǒng)內(nèi)，可以從兩方面實(shí)現(xiàn)村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)政府的良性互動。一方面，村委會可以通過制度渠道更好地表達(dá)村民的利益訴求；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對體制內(nèi)的村委會成員有一定的監(jiān)督和約束作用，使村委會更自覺地協(xié)助鄉(xiāng)政府開展工作。通過這一體制內(nèi)的結(jié)合，可以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)政府與村委會的關(guān)系[7]。

3.完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)規(guī)范參與。主要是改革現(xiàn)行的信訪制度，針對信訪制度困境，可從標(biāo)本兼治兩方面入手。首先，“治標(biāo)”要完善司法權(quán)力救濟(jì)，樹立司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，盡量利用正規(guī)的制度渠道來解決一系列社會問題；其次，應(yīng)該重構(gòu)信訪組織機(jī)構(gòu)，在各級人大之下設(shè)立信訪委員會，職能定位為公民的利益表達(dá)和民主監(jiān)督，集中統(tǒng)一受理信訪案件，不再保留政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的信訪機(jī)構(gòu)。

[1]李慧鳳.韓國公民社會與政府合作的案例研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2007.

[2]李圖強(qiáng).現(xiàn)代公共行政中的公民參與[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004：37-38.

[3]王霄.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理[M].北京：中國社會出版社，2008.

[4]蔡定劍.公眾參與：風(fēng)險社會的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009：279-280.

[5]金太軍.施從美.鄉(xiāng)村改革與發(fā)展[M].廣州：廣東人民出版社，2003.

[6]燕小錄.中國農(nóng)村治理中的公民參與研究[D].濟(jì)南：山東師范大學(xué)，2013.

[7]朱紅英.農(nóng)村基層民主建設(shè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治關(guān)系存在的問題及對策研究[M].北京：中國社會出版社，2012：333-334.