胡文靜

（中共安徽省直屬機關(guān)工作委員會黨校，合肥 230001）

所謂土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)戶擁有的土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）的流轉(zhuǎn)。即在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提條件下，農(nóng)戶可保留土地承包權(quán)，將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。流轉(zhuǎn)交易雙方包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以及具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的其他組織或個人。目前農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股、其他合作等多種方式。具體來說，轉(zhuǎn)包，是農(nóng)戶將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶，自己仍保留土地承包權(quán)。目前，轉(zhuǎn)包是安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。轉(zhuǎn)讓，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將荒山荒坡，通過公開拍賣的方式，轉(zhuǎn)讓給國家機關(guān)、企事業(yè)單位和集體經(jīng)濟組織搞農(nóng)業(yè)開發(fā)。租賃，是指外出務(wù)工和經(jīng)商的農(nóng)戶將自己的承包田按每畝收取一定租金或相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品，租給種糧大戶或其他經(jīng)濟組織，實行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營?；Q，是指土地經(jīng)營者為了集中連片或方便耕作，提高勞動生產(chǎn)率，將自己的承包地與他人調(diào)換。入股，是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，自愿聯(lián)合經(jīng)營并從中分紅。其他合作，即由享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，為解決家庭承包經(jīng)營土地零星分散、效益不高、市場信息不靈等問題，自愿聯(lián)合，采取入股、委托代耕等方式進行土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)村互助性合作經(jīng)濟組織。目前，入股與合作安徽尚處探索階段。

眾所周知，安徽是農(nóng)村改革的發(fā)源地，是農(nóng)業(yè)大省，但卻并不是農(nóng)業(yè)強省。“十三五”期間，如何促進安徽農(nóng)民增收，讓農(nóng)業(yè)成為真正的“第一產(chǎn)業(yè)”，必須要優(yōu)化農(nóng)村土地配置，“吃透”政策，守住土地流轉(zhuǎn)的“底線”，促進土地有序流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度就成為安徽強農(nóng)富農(nóng)的重中之重。隨著2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營意見》“大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，五年內(nèi)完成承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)”及“三權(quán)分置”的出臺，社會各界對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究、試點漸多。2015年合肥井岡鎮(zhèn)試點了“宅基地換住房，承包地換社?！?，阜陽、滁州、蕪湖等市實施了“股份+合作”模式，但“鞋子是否合腳，只有腳知道”。2016年下半年和2017年初，我們課題組在合肥、蕪湖、滁州、阜陽等地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在取得成效的同時，仍有不少地方的流轉(zhuǎn)不合規(guī)，存在“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向并且缺少長效約束機制。比如有的投資者抱著投機心理，下鄉(xiāng)伺機謀利；有的是地方政府片面追求高流轉(zhuǎn)率，人為壘大戶；還有個別地方隨意損害農(nóng)民利益，挫傷農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，亟待政府主管部門探尋解決之策。

一、安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革現(xiàn)實狀況

1.安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革歷程。早在20世紀(jì)90年代末，安徽合肥、滁州、蕪湖、馬鞍山等地市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就由農(nóng)戶零星流轉(zhuǎn)、自發(fā)流轉(zhuǎn)，發(fā)展到如今的地方政府引導(dǎo)成片流轉(zhuǎn)和逐步市場化有序流轉(zhuǎn)，形成了“活躍期”“高潮期”“衰減期”“提質(zhì)加速期”等四個高低起伏階段。十八大以來，隨著安徽農(nóng)業(yè)機械化水平日益提高，“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)村電商快速發(fā)展，涌現(xiàn)了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，土地流轉(zhuǎn)進入了規(guī)模經(jīng)營的“提速增效期”，出現(xiàn)了“三個集中”即土地加速向規(guī)模經(jīng)營集中、人口加速向小城鎮(zhèn)和美好新村社區(qū)集中、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目向園區(qū)集中。一些以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、以新型經(jīng)營主體為骨干、以社會化服務(wù)為支撐的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系漸具雛形，比如，滁州總投資達5億元，一期工程已建成的意洋草莓博覽園等特色設(shè)施農(nóng)業(yè)，收效顯著；以金山滴水、池河凱源和吳圩高埂等為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，尤如雨后春筍蓬勃興起，推動著安徽各地的土地流轉(zhuǎn)及交易方式的重大變革。

2.近期安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢。據(jù)安徽省農(nóng)委數(shù)據(jù)顯示，僅2016年的第四季度，全省通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股等方式進行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積就達13 805.48萬畝。其中，耕地面積為6 760.90萬畝，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶數(shù)1 426.99萬戶，轉(zhuǎn)入農(nóng)戶數(shù)136.18萬戶。截至2017年初，安徽農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)率已過半，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等“田保姆”和“職業(yè)農(nóng)民”已成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主力軍。隨著2017年中央一號文件鼓勵農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，要求“加大農(nóng)村改革力度，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力”，力促農(nóng)民增收的政策密集出臺，對促進安徽農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，減少土地撂荒，擴大土地規(guī)模經(jīng)營和連片種植起到了積極作用。目前，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+土改”等農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展，安徽農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)漸入“加速期”。

二、安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題及分析

從我們實地調(diào)查看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要“流得動”，就要“流得對”，只有“流得穩(wěn)”“流得順”，才能“流出效益”，否則就可能引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛、矛盾的頻發(fā)。目前，安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題主要有以下方面。

1.部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿低，致使流轉(zhuǎn)不順利。據(jù)我們調(diào)查，部分農(nóng)民有顧慮、不愿土地流轉(zhuǎn)的主因是害怕土地流轉(zhuǎn)后，就失去國家無償給予的社保。目前在安徽大多數(shù)進城農(nóng)民工還不能享受市民待遇，只有回到農(nóng)村，土地才是他們最后保障。尤其是老一代農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)積極性不高，如果大規(guī)模、長期（十年及以上）流轉(zhuǎn)土地，他們擔(dān)心未來生活、養(yǎng)老等將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地種糧效益不高，且經(jīng)營風(fēng)險頻現(xiàn)。從實地走訪看，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)到設(shè)施農(nóng)業(yè)效益明顯；小規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)，大多有利潤；搞大規(guī)模傳統(tǒng)糧食種植的農(nóng)戶盈利較少，多數(shù)保本個別虧本。比如，定遠縣界牌集德勝經(jīng)果林專業(yè)合作社承包800畝高崗旱地種植套數(shù)，目前已進入盛果期，效益明顯，畝均獲利3 000元以上；傳統(tǒng)糧食種植，畝均利潤只相當(dāng)于經(jīng)果林的1/10，若遇自然災(zāi)害，面積越大虧損越大。我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶受利益驅(qū)使，有逐漸退出糧食生產(chǎn)的發(fā)展趨勢，國家若不進行調(diào)控，任其發(fā)展，將會威脅到糧食安全。

3.土地確權(quán)難，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，存在合同主體錯位等多個問題。據(jù)省確權(quán)辦統(tǒng)計，截至2016年10月，首批20個土地確權(quán)登記頒證試點縣（區(qū)）共頒證322.9萬本，占已測繪農(nóng)戶總數(shù)的99.7%；完成323.8萬戶農(nóng)戶資料歸檔，占已測繪農(nóng)戶總數(shù)的100%；第二批65個縣(市、區(qū))發(fā)證率達94.2%；第三批28個縣（區(qū)）也按計劃推進。目前，仍有少數(shù)荒山、荒地因權(quán)屬難定而無法流轉(zhuǎn)。另外，阜陽部分農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)合同存在主體錯位、委托情況不明、流轉(zhuǎn)形式混淆、合同性質(zhì)不清等多項問題，如有的村簽訂的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》當(dāng)事人并不是承包農(nóng)戶，而是村委會或村民小組，承包戶沒簽字；土地流轉(zhuǎn)最重要的一方———承包戶的權(quán)利義務(wù)合同中沒有明確。

4.農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不健全，涉農(nóng)險種少，規(guī)模經(jīng)營融資難。我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在經(jīng)營中常遇技術(shù)攻關(guān)、培訓(xùn)、良種選擇等難題，急需農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系或中介組織做指導(dǎo)，但往往希望成泡影。具體來說，一是安徽農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)跟不上；二是縣、鄉(xiāng)兩級政府缺乏對土地流轉(zhuǎn)的社會化服務(wù)體系；三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站為依托的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，制度不完善，服務(wù)不到位；四是政府涉農(nóng)險種少，理賠低。目前農(nóng)業(yè)保險項目少、賠付低且運行不規(guī)范；五是惠農(nóng)政策含金量不高，主要是“普惠式”的政策，缺乏“真金白銀”；農(nóng)業(yè)大戶規(guī)模經(jīng)營融資難，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不達標(biāo)，項目扶持資金難到位。

5.現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)法律制度較籠統(tǒng)，缺乏長效約束機制。一是我國土地承包的法律法規(guī)較抽象，可操作性不強，而農(nóng)村的土地承包較復(fù)雜，涉及到村規(guī)民約，很難調(diào)解。二是農(nóng)民的法律意識普遍偏低。比如，對本集體經(jīng)濟以外的人發(fā)包土地，都能簽書面合同，完善手續(xù)；而在本集體經(jīng)濟內(nèi)部卻很少簽書面合同，這使得發(fā)生糾紛后，權(quán)益受損方無法維護自己的合法權(quán)益。三是個別投資者抱有投機心態(tài)，土地流轉(zhuǎn)有“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向。有地方政府片面追求高流轉(zhuǎn)率，人為壘大戶，致使農(nóng)業(yè)投入短期化，不利于糧食安全。

三、“十三五”期間，解決安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對策建議

“十三五”期間，安徽要實現(xiàn)土地的有序流轉(zhuǎn)，必須“吃透”政策，有足夠的耐心，審慎穩(wěn)妥推進，堅守“底線”，讓農(nóng)民增收，讓土地經(jīng)營者收益，到“十三五”末，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才能初步呈現(xiàn)“五化”即規(guī)?；?、主體多元化、用途現(xiàn)代化、管理規(guī)范化和農(nóng)民收益最大化。

1.必須要解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“三方”思想的問題。所謂“三方”的思想問題，即土地承包戶、地方政府、農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的思想問題。要樹立“大流轉(zhuǎn)大發(fā)展、小流轉(zhuǎn)小發(fā)展、不流轉(zhuǎn)難發(fā)展”的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營理念，摒棄“不用也要占、占了不愿轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)也不放心”的小農(nóng)意識，促進農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，主動適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)大勢。各級政府要加快土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，讓農(nóng)民吃下“定心丸”。今年中央一號文件強調(diào)要明晰農(nóng)村基層組織權(quán)利義務(wù)，維護基層組織對承包地的發(fā)包、調(diào)整、收回等監(jiān)管權(quán)能，確保土地在流轉(zhuǎn)中“不改姓”。

2.要引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)過程中的利益雙方科學(xué)“算賬”。我們認為，土地流轉(zhuǎn)的最終目標(biāo)是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、經(jīng)營者增利的“多贏”，地方政府要引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)中相關(guān)利益方科學(xué)“算賬”。農(nóng)民種地收入和付出多少，自己最清楚。如果土地流轉(zhuǎn)給他帶來不必勞動就有與勞作等同或更高的收入，而且還可“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，他們自然愿意流轉(zhuǎn)；如果地租過高或過低，則很難成功流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營大戶們也要算好帳，法律規(guī)定農(nóng)村土地不得改變土地性質(zhì)和用途，怎樣經(jīng)營才有收益？如果只想投機，一看農(nóng)業(yè)收益不好、虧錢就跑路，就會出糾紛、吃官司。所以，政府必須引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)中的“流入”和“流出”方“精打細算”。

3.要解決流轉(zhuǎn)農(nóng)民“去”哪兒、經(jīng)營戶錢哪兒“來”及典型示范問題。首先說“去”，一是培訓(xùn)農(nóng)民疏通城市打工路徑；二是鼓勵土地經(jīng)營戶吸納流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民就業(yè)，確保農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)增效。其次說“來”，農(nóng)業(yè)是個靠天吃飯的行當(dāng)，土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營需要巨大的人力物力財力。因此，農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶急需地方政府給予財政扶持或金融支持。首先，加大財政扶持力度。對流轉(zhuǎn)大戶制定有效的獎補措施，對先進典型加大宣傳、重點扶持。其次，擴大融資渠道，為發(fā)展前景好的農(nóng)業(yè)大戶提供融資幫助，探索將所流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)作為貸款抵押擔(dān)保的新路徑。再次，動員農(nóng)民以地入股，吸收城市企業(yè)、成功人士以投資、“認領(lǐng)”“包養(yǎng)”等方式參與規(guī)模經(jīng)營項目。最后，做好典型示范。培育一批股份合作、租賃開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的各種流轉(zhuǎn)示范，為廣大農(nóng)民提供看得見、摸得著的樣板，激發(fā)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

4.強化土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，提高門檻和風(fēng)控能力，避免農(nóng)民受損。一是健全準(zhǔn)入、退出監(jiān)管機制。地方政府要按“前期審查、中期評估、后期救濟”的思路，把好土地受讓方的準(zhǔn)入關(guān)，對主體資質(zhì)、能力、項目、土地用途和風(fēng)險防范等進行審查備案，不能“撿到籃子里的都是菜”，不能正常履約的經(jīng)營主體要堅決退出。二是建立規(guī)?？刂浦贫?。根據(jù)安徽實丘陵地貌特征，土地流轉(zhuǎn)一般不宜超過1 000畝，提倡搞500畝左右的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。三是建立流轉(zhuǎn)價格引導(dǎo)機制。政府只能引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價格，不能代替流轉(zhuǎn)雙方做主。四是建立風(fēng)險保證金或預(yù)付制度。避免農(nóng)民利益受損。另外，政府部門還可以利用國家農(nóng)業(yè)項目資金設(shè)立風(fēng)險金，專門用以解決流轉(zhuǎn)及經(jīng)營糾紛。五是增加農(nóng)保險種的試點、范圍、提高賠付標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)經(jīng)營戶投保。

5.加快流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)，定期發(fā)布市場信息，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。一是建立以農(nóng)業(yè)主管部門為主的公益性服務(wù)平臺。比如以縣農(nóng)委牽頭負責(zé)的規(guī)范統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，定期公布全縣的土地流轉(zhuǎn)供求信息、流轉(zhuǎn)政策的答疑解惑、流轉(zhuǎn)合同樣本、土地評估、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的審核和批準(zhǔn)等事項，規(guī)范農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)程序，降低交易成本。二是成立由農(nóng)機、農(nóng)技、土地、氣象、國土等部門組成的公益性組織，及時為各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供各種無償服務(wù)。三是建立各類市場化服務(wù)組織。合理的收費，為農(nóng)業(yè)大戶提供精準(zhǔn)服務(wù)，盡量滿足大戶在生產(chǎn)、銷售、儲運過程中有關(guān)勞務(wù)、耕作、植保等相關(guān)需求。

6.健全安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長效機制，及時調(diào)處、仲裁土地糾紛。一要建立利益導(dǎo)向機制。建立農(nóng)村土地價格評估體系，通過市場機制形成合理的轉(zhuǎn)讓價格，既體現(xiàn)土地價值，又有利于土地流轉(zhuǎn)?？山梃b浙江等地經(jīng)驗，如對流出戶連片50畝以上的每畝一次性獎勵100元，100畝以上的一次性獎勵200元，以此類推。二要健全政府引導(dǎo)機制。比如，縣級政府可在農(nóng)業(yè)部門建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可建立土地服務(wù)中心，村可設(shè)立信息員，負責(zé)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，幫助簽訂合同，調(diào)解矛盾糾紛等。三要建立調(diào)處仲裁機制。建立健全“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障”的三級土地流轉(zhuǎn)調(diào)處和仲裁機制，對農(nóng)民的土地糾紛，要及時調(diào)處、依法仲裁，促進土地依法有序流轉(zhuǎn)。四要強化農(nóng)業(yè)基層組織的職能，給予他們適當(dāng)?shù)慕?jīng)費補貼，提高鄉(xiāng)村“兩委”調(diào)處糾紛的積極性。在土地糾紛頻繁的當(dāng)下，我們認為應(yīng)由縣農(nóng)委聯(lián)合國土部門，成立調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁機構(gòu)，依法解決。