趙 林，任秀芹

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)a.經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)政策研究所；b.傳媒學(xué)院，昆明 650221）

引言

習(xí)近平同志在2017年十九大報(bào)告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，切實(shí)提出新時(shí)代加快中國生態(tài)文明體制改革的新路徑。云南省在中國生態(tài)文明制度及其體制建設(shè)中具有無可替代的戰(zhàn)略地位，應(yīng)該以國家特殊賦予云南的生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，重點(diǎn)構(gòu)建并量化云南省生態(tài)文明先行示范區(qū)制度創(chuàng)新的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)體系，開辟出在自然資源產(chǎn)權(quán)管控、生態(tài)紅線劃定、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)文明建設(shè)績效考評(píng)制度化方面的新路徑，筑牢“美麗云南”支柱，更好地促進(jìn)云南生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。

一、前期成效：云南國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)審視

2014年，黨中央將云南省首批納入國家級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)省份建設(shè)，是基于對(duì)云南省在中國生態(tài)文明建設(shè)中具有無可替代的戰(zhàn)略地位的科學(xué)判斷及殷切期望，同時(shí)與云南省“生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先”的準(zhǔn)確定位、以及多年來扎實(shí)建設(shè)取得的明顯成績密不可分。

當(dāng)前，圍繞生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)，云南省已出臺(tái)一批改革文件，通過了《省委生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組關(guān)于深入推進(jìn)2017年改革工作的實(shí)施方案》，審議了《云南省生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》、《云南省生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》等等。云南省在2017年強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明取得明顯成效。數(shù)據(jù)顯示，2016年云南省16個(gè)州（市）的110多個(gè)縣（市、區(qū)）開展了生態(tài)創(chuàng)建工作，已累計(jì)建成10個(gè)國家級(jí)生態(tài)示范區(qū)、85個(gè)國家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8個(gè)省級(jí)生態(tài)文明縣，430個(gè)省級(jí)生態(tài)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3個(gè)國家級(jí)生態(tài)村、29個(gè)省級(jí)生態(tài)文明村（云南年鑒2016）。可以說云南省的生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)深入人心，生態(tài)系統(tǒng)已步入良性循環(huán)的軌道。

新時(shí)代下，云南在生態(tài)文明體制建設(shè)尤其是制度創(chuàng)新上面臨新任務(wù)。云南聚邊疆民族、山區(qū)貧困、生態(tài)脆弱為一體，面對(duì)云南生態(tài)文明示范區(qū)制度建設(shè)相對(duì)缺失，激勵(lì)約束機(jī)制尚未真正到位；面對(duì)示范區(qū)制度建設(shè)的指標(biāo)內(nèi)涵、考核體系怎樣細(xì)化和凝練？云南應(yīng)該拿出創(chuàng)新型的新思路，新方法，開辟與示范區(qū)建設(shè)功能配套的制度安排，盡早在全國形成可復(fù)制、可推廣的生態(tài)文明建設(shè)典型模式。

二、時(shí)代選擇：先行示范區(qū)制度建設(shè)新路徑

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)必須依靠長效機(jī)制和制度。新時(shí)代條件下，云南省加快推進(jìn)與我省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的體制改革和制度創(chuàng)新工作，深度融入到先行示范區(qū)制度建設(shè)的工作當(dāng)中。

（一）加快搭建并完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途的管制制度

云南省前期已經(jīng)針對(duì)自然資源資產(chǎn)權(quán)責(zé)不夠明晰、底數(shù)不夠清楚的實(shí)際問題，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等方面進(jìn)行了積極探索，為實(shí)現(xiàn)自然資源源頭管理、用途管制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，受到國家肯定。當(dāng)前，云南要以2015年9月出臺(tái)的《中國生態(tài)文明體制改革總體方案》為依托，以《云南省生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》（2017年）為指針，進(jìn)一步加快搭建并完善我省歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，確立資源環(huán)境約束性指標(biāo)。同時(shí)，自然資源資產(chǎn)有償使用是生態(tài)文明制度建設(shè)的一項(xiàng)核心制度，云南省要以創(chuàng)新方式，加快建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度。為此，云南省要以擴(kuò)大試點(diǎn)、深化規(guī)則為路徑，以明晰產(chǎn)權(quán)、豐富權(quán)能為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)配置為重點(diǎn)，使市場(chǎng)在配置自然資源中的決定性作用得以充分發(fā)揮，最終使資源所有者和使用者的權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)，使我省的自然資源保護(hù)和合理利用水平顯著提升，實(shí)現(xiàn)云南省自然資源開發(fā)利用和保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化紅線管控機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度建設(shè)

云南省前期在部分示范地區(qū)加強(qiáng)了森林、濕地、生物多樣性保護(hù)和水環(huán)境保護(hù)等資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面進(jìn)行了政策設(shè)計(jì)與建設(shè)，取得了階段性進(jìn)展。隨著2017年國家《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》的出臺(tái)，以及2017年云南省人民政府辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》的跟進(jìn)，強(qiáng)化紅線管控機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度建設(shè)必須提速。其一，從紅線管控機(jī)制建設(shè)看，應(yīng)該根據(jù)去年出臺(tái)的《云南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作方案》，全省務(wù)必在年內(nèi)完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定，有效形成生態(tài)保護(hù)紅線管控辦法，完成云南省生態(tài)保護(hù)紅線“一張圖”在縣市工作中落地，建成具有云南特色的生態(tài)保護(hù)空間格局。其二，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上，拓寬并完善我省公平合理、積極有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫然?。具體對(duì)策是：進(jìn)一步擴(kuò)大全省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶貙捬a(bǔ)償資金來源渠道和補(bǔ)償方式，加強(qiáng)補(bǔ)償配套制度和技術(shù)服務(wù)支持，進(jìn)一步推進(jìn)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制，使云南省全省的森林、濕地、草原、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)/脆弱區(qū)，及其他重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償。加快擴(kuò)大覆蓋面，促成我省多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的盡快建立。

（三）進(jìn)一步深化“河湖水域岸線”管控工作

云南省在“十二五”末期，已經(jīng)在全省16個(gè)州市出臺(tái)并建立了最嚴(yán)格水資源管理制度和工作實(shí)施方案，建立了由政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)的最嚴(yán)格水資源管理制度的“行政首長負(fù)責(zé)制”和各部門參與的考核工作機(jī)制，全面完成了“三條紅線”控制指標(biāo)分解到縣級(jí)行政區(qū)域的工作。截至2017年9月末，全省地表水、地級(jí)城市集中式飲用水水源及地下水水質(zhì)均達(dá)到2016年度考核目標(biāo)要求；九大高原湖泊保護(hù)治理完成投資34億元，爭取中央資金3.38億元。在今年，云南省為規(guī)范河湖水域岸線的管理，亟待研究并盡快出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格河湖水域岸線等水生態(tài)空間管控，在水資源保護(hù)、岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等方面繼續(xù)加大力度。種種跡象表明，云南省的河湖水域岸線管控力度正在加大，制度化、規(guī)范化的建設(shè)（如河長制工作責(zé)任制）明顯加快。

（四）進(jìn)一步完善生態(tài)文明政績考核和責(zé)任制度

在前期的生態(tài)文明建設(shè)中，云南省針對(duì)某些地方和部門片面追求經(jīng)濟(jì)增長，忽視資源環(huán)境承載能力的問題，從建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的政績考核制度出發(fā)，探索推行了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害方面開展了制度創(chuàng)新，領(lǐng)導(dǎo)干部集約利用資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化，取得了工作實(shí)效，受到國家有關(guān)部門的贊賞。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，云南省要以國務(wù)院2016年底發(fā)布的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》為準(zhǔn)繩，結(jié)合自己的經(jīng)驗(yàn)，在領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核中，要加強(qiáng)和完善相關(guān)責(zé)任人所在地區(qū)和部門的資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等制度方面的績效考核，并視其好壞與政績掛鉤，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)。同時(shí)，責(zé)令黨政領(lǐng)導(dǎo)不得篡改、偽造相關(guān)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害明顯、責(zé)任事件多發(fā)的地區(qū)的黨政主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)負(fù)責(zé)人，將追究責(zé)任。

結(jié)語

云南省正處在以生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)為抓手，以加快并健全生態(tài)文明制度體系為重點(diǎn)的重要節(jié)點(diǎn)上。加快建設(shè)美麗云南，使云南的天更藍(lán)、水更清、山更綠、空氣更清新，在不遠(yuǎn)的將來，生態(tài)文明建設(shè)走在全國前列的目標(biāo)一定能如期實(shí)現(xiàn)。

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