鄭 文，胡元林

（1.云南中醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院，昆明 650500；2.昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，昆明 650093）

引言

黨的十九大提出了“加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境綜合治理”，要求構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元環(huán)境治理體系。各地在探索流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面也取得一定成果，但是也存在地方各自為陣、補(bǔ)償效率不高等問(wèn)題[1]，從而對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利進(jìn)行帶來(lái)不利影響。而建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度，有助于矯正流域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中的外部性問(wèn)題，理順流域上下游區(qū)域的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，化解區(qū)域利益沖突，對(duì)流域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缍?/h2>

從世界范圍看，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顬橹袊?guó)所特有，在國(guó)外相類似的概念是“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（Payment for E cosystem Services，PES），旨在通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)手段和措施，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，達(dá)到提高流域環(huán)境保護(hù)者的積極性，保護(hù)流域的水質(zhì)和水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的目的[2]。廣義而言，流域生態(tài)補(bǔ)償是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)流域生態(tài)，保護(hù)和開(kāi)發(fā)相關(guān)利益方的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益。狹義而言，流域生態(tài)補(bǔ)償僅指流域下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)所做的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[3]。其內(nèi)涵可以從兩個(gè)方面去理解，一是對(duì)自然的補(bǔ)償，包括水土保持、退耕還林、污染治理等重建補(bǔ)償費(fèi)用；二是對(duì)人的補(bǔ)償，即對(duì)參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相關(guān)行為主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或政策上的獎(jiǎng)勵(lì)與優(yōu)惠，如對(duì)退耕農(nóng)民的錢(qián)糧補(bǔ)貼、對(duì)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)減免稅收等。

二、我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐

20世紀(jì)90年代初期，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐，包括上中下游跨區(qū)域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償、上中下游生態(tài)環(huán)境效益補(bǔ)償以及下游滯洪區(qū)退田還湖的補(bǔ)償。地方的實(shí)踐主要集中在兩方面：（1）跨省界上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。比如，安徽、浙江兩省建立了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，福建、廣東兩省建立了汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，江西、廣東兩省簽署了東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。同時(shí)，安徽、江蘇、河南、浙江四省的相關(guān)市建立了跨省界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。（2）行政區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，包括境內(nèi)全境流域生態(tài)補(bǔ)償、橫向水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償、流域河道生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋ㄒ?jiàn)表1）。比如，2009年河北省在全國(guó)率先推行全流域生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)行政轄區(qū)內(nèi)七大水系的56條河流、201個(gè)斷面實(shí)行跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)管理和考核。2017年，昆明市實(shí)施滇池流域河道生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)滇池流域的新運(yùn)糧河、新寶象河、西邊小河3條河道率先試點(diǎn)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償，涉及10個(gè)交界斷面及滇池入湖口，河道生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將逐步覆蓋滇池流域所有河道[4]。此外，北京、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、江西、湖北等省（市）實(shí)現(xiàn)了行政轄區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

三、我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

綜合起來(lái)看，當(dāng)前無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍處于起步階段，缺乏有效的合作平臺(tái)，聯(lián)防共治的長(zhǎng)效機(jī)制尚未真正建立，主要表現(xiàn)為以下方面。

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)與投入不足之間矛盾突出

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，是黨的十八屆五中全會(huì)明確的重要任務(wù)。有些貧困地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的責(zé)任重大，保護(hù)生態(tài)就將限制一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受約束。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也喪失了一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)會(huì)。國(guó)家扶持的生態(tài)補(bǔ)償資金和轉(zhuǎn)移支付資金主要用于生態(tài)工程建設(shè)，且目前的生態(tài)效益補(bǔ)償金過(guò)低，一些項(xiàng)目要大量投資，基層因缺乏配套資金只能縮減規(guī)模，流域生態(tài)保護(hù)建設(shè)投入的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)降低。同時(shí)，由于地方財(cái)力薄弱，導(dǎo)致投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的欠賬越來(lái)越多，未來(lái)解決扶貧脫貧和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的任務(wù)越來(lái)越艱巨。

（二）缺乏區(qū)域補(bǔ)償綜合考量

貧困落后地區(qū)自我發(fā)展能力較弱，現(xiàn)行的補(bǔ)償政策缺乏從區(qū)域的角度，對(duì)貧困地區(qū)從相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目和資金上給予扶持，把生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、群眾收入增長(zhǎng)水平及消除貧困等問(wèn)題進(jìn)行綜合考慮。例如，金沙江流域區(qū)內(nèi)貧困面大、貧困程度深，而且民族眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任重道遠(yuǎn)，而當(dāng)前在金沙江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展中，金沙江流域保護(hù)與開(kāi)發(fā)尚未引起國(guó)家足夠重視、生態(tài)補(bǔ)償力度不夠，與在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略中的地位作用不相匹配。

（三）缺乏法律保障

流域生態(tài)系統(tǒng)組成的要素復(fù)雜多樣，而我國(guó)的立法體制和技術(shù)又無(wú)法突破其局限性，因此有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鞣N法律規(guī)定，往往分散在《環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《刑法》等多部法律中，較為分散和籠統(tǒng)，明確針對(duì)流域水資源生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)定并不多見(jiàn)，不能滿足流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（四）缺乏跨省流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵(lì)機(jī)制

在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償政策制定過(guò)程中缺乏利益相關(guān)方的充分參與，整體上還缺少長(zhǎng)期有效的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)在流域補(bǔ)償僅僅局限于特定的小型流域，要在大面積的流域管理中推廣還有很多問(wèn)題有待解決。比如，一些地方對(duì)長(zhǎng)江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯(lián)席會(huì)議，跨省治理水污染的責(zé)任落實(shí)、加大保護(hù)力度、避免落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等意向多停留在口頭上、紙面上。

（五）流域生態(tài)補(bǔ)償方式單一

一是補(bǔ)償仍然以政府投資或政府主導(dǎo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系為主，政府補(bǔ)償模式存在縱向轉(zhuǎn)移支付不合理、橫向轉(zhuǎn)移支付尚未建立以及缺乏稅收支撐等財(cái)政政策不完善的問(wèn)題；二是市場(chǎng)補(bǔ)償模式則存在市場(chǎng)參與主體不積極、價(jià)格形成機(jī)制欠缺、社會(huì)資本介入不充分等問(wèn)題；三是大多數(shù)項(xiàng)目為“輸血式”補(bǔ)償，注重經(jīng)濟(jì)支付，忽視對(duì)受償者行為有重要影響的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，生態(tài)保護(hù)不可持續(xù)。

（六）流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心問(wèn)題，也是難點(diǎn)所在。目前，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在以下缺點(diǎn)：一是從水資源的飲用價(jià)值進(jìn)行分析，未考慮水生態(tài)等其他價(jià)值[5]；二是流域生態(tài)補(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)單一化，補(bǔ)償核算方法多局限于治污成本與損失，而從生態(tài)成本和價(jià)值貢獻(xiàn)度等角度考慮的不多見(jiàn)；三是補(bǔ)償規(guī)則不統(tǒng)一?，F(xiàn)有政策規(guī)定了各地流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的目標(biāo)及原則，而對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定則粗略不同、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

四、完善我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策

（一）界定生態(tài)補(bǔ)償主體和客體

流域生態(tài)補(bǔ)償中首先要明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，即界定相關(guān)責(zé)任主體，可按照流域內(nèi)各主體行為的性質(zhì)來(lái)界定。生態(tài)補(bǔ)償主體即指生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)主體，應(yīng)按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，社會(huì)受益、政府補(bǔ)償”的原則確定補(bǔ)償主體。對(duì)于受益對(duì)象明確的，應(yīng)由受益對(duì)象補(bǔ)償；社會(huì)受益或收益對(duì)象不明確的，由政府補(bǔ)償。通常情況下，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要包括流域生態(tài)改善的受益者和流域生態(tài)環(huán)境的破壞者，前者包括全流域（含中下游和上游）的生態(tài)受益者以及作為公共利益代表的國(guó)家，后者主要是指由于開(kāi)發(fā)自然資源以及破壞生態(tài)環(huán)境損害了上游生態(tài)功能的資源開(kāi)發(fā)利用者。流域生態(tài)補(bǔ)償客體是指生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苷?，包括為保護(hù)和建設(shè)流域生態(tài)環(huán)境而做出貢獻(xiàn)者和因保護(hù)和建設(shè)上游生態(tài)環(huán)境而使利益受損者，具體包括當(dāng)?shù)卣?、水源保護(hù)區(qū)從事生態(tài)建設(shè)和維護(hù)的農(nóng)民以及由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而受到損失的企業(yè)和農(nóng)民等；此外，水資源污染的受害者也應(yīng)得到補(bǔ)償。

（二）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的流域管理機(jī)制

建議以流域?yàn)閱挝唬瑢?duì)全流域發(fā)展、水資源保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。明確跨省界交界斷面的責(zé)任主體，按照各流域水環(huán)境功能區(qū)劃的要求，建立流域環(huán)境協(xié)議，明確流域在各行政交界斷面的水質(zhì)要求，因地制宜落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償方式。同時(shí)，完善流域水資源生態(tài)補(bǔ)償金融制度、水資源生態(tài)補(bǔ)償矛盾糾紛化解制度等配套制度措施，以保障流域水資源的持續(xù)發(fā)展。

（三）確定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能調(diào)動(dòng)流域上下游利益相關(guān)方的積極性，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定既要充分考慮補(bǔ)償客體的需求，又要兼顧補(bǔ)償主體的意愿，還要保證生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的資金需求。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定有兩個(gè)依據(jù)：（1）流域生態(tài)服務(wù)的建設(shè)成本和機(jī)會(huì)成本。建設(shè)成本以上游地區(qū)直接投入為依據(jù)，主要包括上游地區(qū)涵養(yǎng)水源、環(huán)境污染綜合整治、農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、修建水利設(shè)施等項(xiàng)目的投資；機(jī)會(huì)成本是以上游地區(qū)為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)所喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)的損失即間接投入為依據(jù)，主要包括節(jié)水的投入、移民安置的投入以及限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的損失等。（2）流域生態(tài)服務(wù)價(jià)值，該指標(biāo)反映生態(tài)服務(wù)對(duì)于某一社會(huì)所具有的全部潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。其計(jì)量結(jié)果有積極的參考價(jià)值，但這一計(jì)量在理論和方法上還存在困難。

（四）加大治理投入，拓展補(bǔ)償形式

國(guó)內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償制度及實(shí)踐創(chuàng)造了紛繁多樣的生態(tài)補(bǔ)償形式，可大致分為“輸血式”和“造血式”兩大類。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償形式主要是以國(guó)家財(cái)政支付為主的輸血式補(bǔ)償形式，與流域生態(tài)補(bǔ)償資金需求相比，存在著巨大的資金缺口，無(wú)法解決發(fā)展權(quán)補(bǔ)償、流域生態(tài)保護(hù)投入上自我積累、自我發(fā)展等問(wèn)題。應(yīng)建立公共財(cái)政主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的水生態(tài)補(bǔ)償多元化投入機(jī)制和多樣化補(bǔ)償模式，鼓勵(lì)各類投資主體進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)，通過(guò)PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，吸引社會(huì)資本投入，增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)倪m應(yīng)性、靈活性和針對(duì)性，改造血式補(bǔ)償為輸血式補(bǔ)償，為流域生態(tài)補(bǔ)償提質(zhì)增效。

（五）完善并強(qiáng)化相關(guān)領(lǐng)域立法

完善流域生態(tài)補(bǔ)償立法是解決流域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的根本之道。流域生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系及責(zé)任關(guān)系復(fù)雜，單靠地方法規(guī)和行政手段來(lái)推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償工作，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。國(guó)家應(yīng)依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，盡快出臺(tái)全國(guó)性的流域生態(tài)補(bǔ)償法，明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w，界定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償范圍，規(guī)范生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償操作程序和監(jiān)督管理，以此指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境行為相關(guān)利益的公平分配。允許各地區(qū)、各流域根據(jù)實(shí)際情況，在不違背上位法的情況下，適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（六）進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，提高轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)

一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在保護(hù)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，建議國(guó)家為地方保護(hù)良好生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)，給予機(jī)會(huì)補(bǔ)償和政策傾斜，將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)涉及的縣（市）確定為國(guó)家級(jí)生態(tài)功能區(qū)，提高轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

流域生態(tài)補(bǔ)償是連接經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的紐帶，也是解決上中下游之間以及更高層次的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題的關(guān)鍵。完善的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要一系列保障體系，需建立完善的流域管理體制、流域內(nèi)政府間的協(xié)商機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)法律法規(guī)以及構(gòu)建流域環(huán)境權(quán)交易市場(chǎng)。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償研究和實(shí)踐尚處于起步階段，正處于試點(diǎn)時(shí)期或者僅實(shí)施了幾年，大多數(shù)項(xiàng)目集中在中小河流流域，對(duì)大江大河乃至國(guó)際性河流流域生態(tài)補(bǔ)償研究涉及較少，可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多。應(yīng)當(dāng)根據(jù)上游地區(qū)的具體情況因地制宜選擇補(bǔ)償模式，合理量化生態(tài)/環(huán)境服務(wù)，確定生態(tài)補(bǔ)償額度，積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與，拓寬市場(chǎng)補(bǔ)償市場(chǎng)化、社會(huì)化的運(yùn)作路徑，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的多樣化的流域生態(tài)補(bǔ)償方式。

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