董正杰

（黑龍江省社會科學(xué)院，哈爾濱 150018）

一、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化與當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)面臨的問題

政府改革措施的施行是基于客觀形勢變化和主要發(fā)展目標(biāo)而作出的理性選擇，當(dāng)前國內(nèi)外形勢的風(fēng)云變化以及以往應(yīng)對措施與當(dāng)前形勢的錯位是中央政府作出調(diào)整策略的主要動因，為此，我們有必要對當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化和以往中央政府宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)有基本的了解。

從外部環(huán)境來看，作為國際大背景的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)前進(jìn)入到一個重大調(diào)整期，這對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，有著很大的外生影響。首先，國際金融危機(jī)余波未平。2008年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)給整個世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了沉重打擊，此后，盡管世界各國出臺了適時的應(yīng)對措施，但由于席卷全球的金融海嘯重創(chuàng)了全球性信用體系，導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終沒能走出低迷狀態(tài)。其次，作為世界發(fā)展引擎的西方發(fā)達(dá)國家普遍陷入經(jīng)濟(jì)停滯狀態(tài)，造成全球經(jīng)濟(jì)增長速度持續(xù)放緩。在全球經(jīng)濟(jì)價值鏈中，處于頂層的西方發(fā)達(dá)國家扮演著十分重要的角色，全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動向由它們引領(lǐng)，全球欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受益于它們的參與和驅(qū)動。但是，在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，日益僵化的西方國家的國民經(jīng)濟(jì)體系遭受重創(chuàng)，依靠傳統(tǒng)技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的方式拉動經(jīng)濟(jì)增長又需要比較長的周期，所以西方發(fā)達(dá)國家不再發(fā)揮帶動全球經(jīng)濟(jì)增長的引擎作用。再次，世界經(jīng)濟(jì)秩序松動，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入調(diào)整期。有兩種因素造成這種狀況：一是政治性偶然因素，如中東亂局，環(huán)太平洋爭端，俄羅斯與西方對峙等問題，整個世界政治局勢的變化給世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了許多不確定性。二是經(jīng)濟(jì)性必然因素，主要是世界經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的周期性影響，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，不均衡的國際分工和全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系迫切需要改革，在新秩序建立之前，各種摩擦與矛盾不斷。這些原因造成了世界經(jīng)濟(jì)的低迷。

從內(nèi)生原因來看，中國自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨瓶頸。首先，驅(qū)動方式落后，粗放型增長方式難以為繼。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式依靠廉價勞動力、資源、資本等要素高投入拉動，而現(xiàn)在中國人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，勞動力成本增加；資源開采過度面臨枯竭壓力；環(huán)境污染嚴(yán)重，外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)嚴(yán)重等原因都迫使中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增長方式。其次，社會總供求失衡，從宏觀經(jīng)濟(jì)運行來看，供求均衡是一種理想狀態(tài)，但現(xiàn)今中國經(jīng)濟(jì)供求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，一方面在重工產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題，另一方面社會有效需求不足，居民到國外消費，資本存量過剩，這些都表明社會供求結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的異向性失衡問題。再次，舊有需求側(cè)調(diào)控方式與現(xiàn)實需要脫節(jié)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長主要依靠政府投資來刺激社會需求，且政府對市場干預(yù)過多，整個社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒能按照市場規(guī)則有序發(fā)展和更新，反而產(chǎn)生了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問題。在中國經(jīng)濟(jì)增速下滑進(jìn)入新常態(tài)的今天，政府宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)必須隨著形勢變化調(diào)整轉(zhuǎn)型。

二、權(quán)力清單制改革與供給側(cè)改革

（一）權(quán)力清單制改革，政府與市場的界限

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于權(quán)力清單的論述多出于法學(xué)視野或維度，認(rèn)為權(quán)力清單制改革是中國政治現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要一環(huán)，只有真正意義上以法治的規(guī)范來約束政府的權(quán)力才能在權(quán)力格局中重新平衡好公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，從而實現(xiàn)社會公正。但如果我們把握中國改革進(jìn)程，會清晰的發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要求是一切改革的核心，那就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變動對于上層建筑調(diào)整決定作用，決定了政府權(quán)力清單制的改革本質(zhì)上并不是僅僅法律意義上對于政府權(quán)力的限制，而是出于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實要求，以劃分政府和市場的權(quán)力界限。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是一個不斷深化，逐步向前的改革過程。中國政府在市場經(jīng)濟(jì)改革初期，所采取的是一種放利性的改革，無論是政府、普通民眾、企業(yè)或者其他市場主體都可以在改革中獲得利益，尤其是對政府來說，由于放開市場的作用，大范圍減輕了政府的工作量。然而在主動放開責(zé)任的過程中，政府卻沒有同步放開手中的權(quán)力，也沒有合理界定自己在管理市場中的義務(wù)，以致逐漸出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不明，政企不分等不良現(xiàn)象，這種畸形化的權(quán)責(zé)配置不僅異化了市場，也異化了社會，腐敗問題、食品安全問題、假冒偽劣問題等現(xiàn)象一時間層出不窮。為了適應(yīng)新形勢，繼續(xù)深化改革，激發(fā)社會經(jīng)濟(jì)活力，真正發(fā)揮市場的決定性作用，十八大之后的新一屆中央集體出臺了新的改革措施。其中政府權(quán)力清單制改革便是針對這一問題的一項重要改革措施。從經(jīng)濟(jì)角度看，政府對自身的限權(quán)就是對自己的限利，在市場經(jīng)濟(jì)中，政府對自身的限利是為了更好的履責(zé)，并在讓利于社會的同時強化自身的監(jiān)管職能，政府與市場界限分明，“看得見的手”和“看不見的手”相互配合補充，深化改革的目的也就初步達(dá)到，經(jīng)濟(jì)活力將被進(jìn)一步激發(fā)，社會財富將被進(jìn)一步創(chuàng)造。從中國的改革歷程來看，這是政府改革的必然之舉，也是政府在管理市場經(jīng)濟(jì)過程中對自身角色認(rèn)識的進(jìn)步。

（二）供給側(cè)改革，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的長遠(yuǎn)之策

僅憑市場自身的調(diào)節(jié)能力，并不能及時平衡好社會的總供求關(guān)系和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的循環(huán)爆發(fā)就是市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控失靈的直接表現(xiàn)。因此，作為人民利益代表的中國政府，有必要對國民經(jīng)濟(jì)的運行發(fā)展進(jìn)行適時調(diào)整，以保障國計民生的健康發(fā)展?；仡欀袊母镩_放近40年的歷程，是要素驅(qū)動造就了輝煌成就，在全球經(jīng)濟(jì)分工中，巨大的市場，豐富而廉價的勞動力以及充足的資源稟賦使得中國成為了世界重要的商品輸出與資本輸出市場，在吸引國際資本、技術(shù)和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國通過幾代人的辛勤勞動成功實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)崛起。然而在慶祝之余，我們回首這段歷程會發(fā)現(xiàn)，這里面的矛盾、問題也非常突出。因為中國原先的要素驅(qū)動是一種粗放式的增長模式，它雖然能在短時期內(nèi)迅速提升經(jīng)濟(jì)總量，但從長期來看卻是一個極易浪費資源，破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這種利弊分明的經(jīng)濟(jì)增長方式依賴極大的資源和人力投入，而且外部不經(jīng)濟(jì)影響巨大，顯然這不是一種可持續(xù)的發(fā)展方式。在這種發(fā)展模式下，一方面中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展人口紅利、資源紅利、環(huán)境紅利等要素紅利衰減，人民有效需求不足，另一方面在一些領(lǐng)域卻出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來看，并不是社會總供求在總量上不平衡的問題，而是社會總供求存在結(jié)構(gòu)失衡中的異向性失衡問題。在供給側(cè)，相對于地區(qū)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更發(fā)揮關(guān)鍵作用，中國之前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以高效率，高耗能和高產(chǎn)出的工業(yè)結(jié)構(gòu)為主，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)在成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，一來產(chǎn)業(yè)落后，需要更新淘汰；二來隨著中國步入中等收入國家，急需發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)以擴(kuò)大就業(yè)，拉動居民消費和提高公民生活質(zhì)量，因此調(diào)整社會總供求結(jié)構(gòu)勢在必行。對社會總供求結(jié)構(gòu)的調(diào)整反映的是中國政府進(jìn)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的能力，政府必須通過優(yōu)化宏觀調(diào)控體系和轉(zhuǎn)變宏觀調(diào)控方式以成功完成供給側(cè)改革，所以在一定程度上來說，供給側(cè)改革的成敗是中國政府宏觀調(diào)控能力優(yōu)劣的說明，供給側(cè)改革與中國政府的宏觀調(diào)控體系改革是互為表里的。

三、國家宏觀調(diào)控改革的邏輯主線

（一）從側(cè)重需求側(cè)到實現(xiàn)供求平衡的國家宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)

當(dāng)前中國的供給側(cè)改革不是偏重于宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)中的供給方面，還是要重新平衡宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)中的供求關(guān)系。建國后，中國所實行的計劃經(jīng)濟(jì)體制是一種絕對的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)，無論是社會經(jīng)濟(jì)的供給還是需求都由政府統(tǒng)一調(diào)控，作為市場主體的各個元素沒有自身的獨立地位，政府管理社會經(jīng)濟(jì)的一切。此時的宏觀調(diào)控觀念是隱性的，人們意識不到，學(xué)界也沒有相關(guān)研究和思考。改革開放后隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，在學(xué)習(xí)相關(guān)理論和西方國家管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國政府的宏觀調(diào)控體系逐步建立起來，但此時對于宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)的供求方面還沒有理順，主要表現(xiàn)為政府的宏觀調(diào)控側(cè)重于需求層面，即通過投資、消費和出口對經(jīng)濟(jì)發(fā)展實施宏觀調(diào)控。這種調(diào)控方式就是目前我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量低下和居民有效需求不足、房地產(chǎn)市場過熱等問題的根源，即一定程度上忽視了對國家生產(chǎn)能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等供給層面的調(diào)控。但是，在市場經(jīng)濟(jì)逐漸成熟階段，政府的宏觀調(diào)控也必須走向成熟，這種成熟的標(biāo)志就是合理平衡宏觀調(diào)控中的供求層面。權(quán)力清單制改革和供給側(cè)改革就是要在梳理政府職能的基礎(chǔ)上重新協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控中的供給側(cè)和需求側(cè)的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，通過綜合調(diào)控實現(xiàn)社會總供求的總量平衡和結(jié)構(gòu)平衡。

（二）從直接行政干預(yù)到間接調(diào)控

另外，為了配合調(diào)控結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，中國政府的宏觀調(diào)控方式也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。最直接的表現(xiàn)就是從直接的行政干預(yù)向間接調(diào)控的過渡，這種調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變是發(fā)揮市場配置資源決定性作用的直接體現(xiàn)。政府不再扮演國民經(jīng)濟(jì)“家長”的角色，而是作為一個獨立的法人管理國民經(jīng)濟(jì)。為了國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，彌補市場機(jī)制的不足，政府通過間接調(diào)控的方式來干預(yù)市場。這種政府行為是一種法律行為，受法律監(jiān)督，對法律負(fù)責(zé)。這樣，政府的權(quán)力得到有效制約，使之更好地發(fā)揮自己職能，樹立權(quán)威。因而在實際市場管理中，除了應(yīng)急性的行政管理外，中國政府不再直接介入到國民經(jīng)濟(jì)的實際運行過程中，政府更多的是發(fā)揮市場監(jiān)察和制定市場規(guī)范的作用。對于供給結(jié)構(gòu)的調(diào)控，更多的是從稅收、技術(shù)引進(jìn)與扶持、人口管控、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃、地區(qū)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)等影響因素出發(fā)來進(jìn)行調(diào)控；而對于需求結(jié)構(gòu)的調(diào)控，也更多的是從金融管理、居民工資水平管理、對外貿(mào)易政策等影響因素出發(fā)來進(jìn)行調(diào)控。這種調(diào)控方式從原先的側(cè)重事后處理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥孪阮A(yù)防和事中監(jiān)控，這種轉(zhuǎn)變又會反向推動政府改革，真正激發(fā)市場活力，推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，實現(xiàn)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的成熟與完善。