董云芝

（鹽城工學(xué)院，江蘇 鹽城 224051）

一、高?？冃ьA(yù)算改革實(shí)踐

從建國初期到21世紀(jì)初，高校預(yù)算由支出預(yù)算發(fā)展到綜合財務(wù)預(yù)算，將各項收入全部納入財務(wù)預(yù)算，全面反映經(jīng)費(fèi)收支狀況。2000年起，隨著政府部門預(yù)算改革的推進(jìn)，高校也實(shí)行了國庫集中支付、政府采購、收支分類和收支兩條線等改革，逐步完善了部門預(yù)算管理。2011年，財政部在《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》明確提出要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程績效預(yù)算管理。新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施、《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》的修訂完善，推動了高校預(yù)算管理向績效預(yù)算的改革與發(fā)展。十九大報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?！边@為高?？冃ьA(yù)算管理的發(fā)展指明了方向。

二、高?？冃ьA(yù)算存在的問題

（一）績效預(yù)算管理意識薄弱

高校績效預(yù)算管理處于起步階段，對績效預(yù)算管理的認(rèn)識不足，很多高校認(rèn)為績效預(yù)算就是提高資金利用率，停留在“把錢花出去”的傳統(tǒng)觀念上，“重分配輕管理”“重支出輕效益”的思維依然存在。使用資金時僅注重審查支出的合規(guī)性，不重視支出的效果和效益。高校管理上仍把績效預(yù)算視同傳統(tǒng)預(yù)算，認(rèn)為績效預(yù)算只是財務(wù)部門負(fù)責(zé)的工作，其他部門缺乏責(zé)任意識和協(xié)調(diào)意識，把績效預(yù)算視為負(fù)擔(dān)、麻煩，存在被動應(yīng)付的現(xiàn)象，使得績效預(yù)算管理流于形式。

（二）績效預(yù)算管理制度不完善

近年來，我國政府部門的績效預(yù)算管理在不斷的推進(jìn)和完善，相繼出臺了多項管理制度和規(guī)范性文件。但目前對高?？冃ьA(yù)算管理尚未單獨(dú)出臺有關(guān)的規(guī)章制度，高校在績效預(yù)算管理的實(shí)踐中主要參考政府部門的相關(guān)制度執(zhí)行，這些制度和辦法對高?？冃ьA(yù)算管理的原則、流程、編制、執(zhí)行、評價等都沒有明確、清晰的規(guī)定，不利于高?？冃ьA(yù)算管理的發(fā)展。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不到位

高校預(yù)算管理側(cè)重于預(yù)算編制，對預(yù)算執(zhí)行沒有實(shí)施有效地監(jiān)控和跟蹤管理，具體表現(xiàn)為：（1）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不合理，上半年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，年終為完成預(yù)算指標(biāo)突擊花錢，嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行的時效性和均衡性，降低了資金的使用效益；（2）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制相脫節(jié)，高校在執(zhí)行項目預(yù)算時存在擅自改變資金用途、在項目之間相互挪用資金、對已安排預(yù)算的項目不按規(guī)定期限實(shí)施、更改或追加預(yù)算等問題，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束性。

（四）績效評價體系不健全

財政部門制定了財政支出的績效評價體系，但指標(biāo)籠統(tǒng)，不具有針對性和明確性，沒有對高等教育支出設(shè)計專門的評價指標(biāo)，導(dǎo)致高校在項目申報時，設(shè)定的績效目標(biāo)與績效評價指標(biāo)相偏離，不能對支出的效益進(jìn)行準(zhǔn)確評價。部分試點(diǎn)省份制定了與高校相應(yīng)的績效評價指標(biāo)，但設(shè)計的指標(biāo)不全面，如江蘇省設(shè)置了師資系數(shù)、學(xué)科系數(shù)兩個評價指標(biāo)，浙江省設(shè)置了師資隊伍、教學(xué)資源、教學(xué)建設(shè)、教學(xué)改革等7個評價指標(biāo)，只評價了高?！叭瞬排囵B(yǎng)”一項職能，沒有全面反映高校的整體辦學(xué)質(zhì)量。

（五）績效問責(zé)機(jī)制缺失

績效評價結(jié)果的應(yīng)用是決定績效預(yù)算管理成效的關(guān)鍵。明確的績效問責(zé)機(jī)制可以將個體目標(biāo)與高校預(yù)算戰(zhàn)略目標(biāo)緊密結(jié)合，充分調(diào)動預(yù)算執(zhí)行主體的積極性，引導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行主體約束行為，實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算目標(biāo)。但是，當(dāng)前高校外部和內(nèi)部都缺乏績效問責(zé)機(jī)制，外部政府部門、社會公眾等利益相關(guān)者沒有把預(yù)算執(zhí)行的效益與高校領(lǐng)導(dǎo)人的考評相結(jié)合，內(nèi)部管理上沒有通過獎勵問責(zé)來激勵和約束預(yù)算執(zhí)行主體。

三、高校實(shí)施績效預(yù)算管理的對策

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，加強(qiáng)高校績效預(yù)算的法律保障

推進(jìn)高?？冃ьA(yù)算管理改革需要完善的法律法規(guī)和健全的管理制度。在新預(yù)算法的基礎(chǔ)上，根據(jù)高校預(yù)算管理的特點(diǎn)，研究制定高校績效預(yù)算管理的配套制度，指導(dǎo)和規(guī)范高校的績效預(yù)算管理。完善高校實(shí)施政府會計制度的銜接辦法，確保預(yù)算、會計核算、財務(wù)決算口徑一致。完善高校的信息公開制度，加大預(yù)決算信息公開力度，向社會公眾公布高校預(yù)算資金的流向和支出效果，公開預(yù)算績效評價辦法、評價指標(biāo)、評價結(jié)果等，增強(qiáng)高校預(yù)算的透明度。

（二）建立績效問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算管理的績效意識

盡快建立高?？冃ьA(yù)算的內(nèi)外部問責(zé)機(jī)制，把預(yù)算的績效責(zé)任層層落實(shí)，績效目標(biāo)對應(yīng)到部門，部門負(fù)責(zé)人對預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和預(yù)算支出負(fù)責(zé)。問責(zé)的內(nèi)容包括預(yù)算編制是否有效、預(yù)算執(zhí)行是否符合績效目標(biāo)、預(yù)算支出是否合規(guī)、績效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)等。問責(zé)主體有政府部門、社會公眾、評價機(jī)構(gòu)以及高校內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財務(wù)等部門。問責(zé)對象有高校的主要領(lǐng)導(dǎo)人和內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行部門負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員。問責(zé)方式主要有限期整改、取消預(yù)算及減少下年預(yù)算，并對負(fù)責(zé)人或相關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，將問責(zé)結(jié)果作為個人考核、職務(wù)任免的依據(jù)。通過績效問責(zé)來增強(qiáng)高校管理者對資金使用效益的重視與責(zé)任心，避免發(fā)生瀆職和舞弊等行為，改變高校重支出輕績效的預(yù)算管理模式。

（三）科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)，加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)貫穿績效預(yù)算的全過程，是預(yù)算編制的基礎(chǔ)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的內(nèi)容、績效評價的依據(jù)。高校應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、中長期發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算編制要求，科學(xué)、合理地設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)。各部門根據(jù)總體目標(biāo)和部門職能來設(shè)置細(xì)化、分解績效目標(biāo)，績效目標(biāo)必須是可衡量、可實(shí)現(xiàn)的，否則目標(biāo)就成為形式，失去了分析和評價的價值。高校財務(wù)部門應(yīng)對各部門提交的績效目標(biāo)嚴(yán)格審核，重點(diǎn)審核績效目標(biāo)的合理性、可行性、科學(xué)性。預(yù)算執(zhí)行時對績效目標(biāo)進(jìn)行跟蹤管理，發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出與績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，要及時采取措施保證績效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，規(guī)范績效運(yùn)行

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控是對預(yù)算資金的運(yùn)行狀況、項目實(shí)施進(jìn)度、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等進(jìn)行跟蹤監(jiān)控和監(jiān)督檢查，分析預(yù)算執(zhí)行偏離績效目標(biāo)的原因，及時采取糾偏措施，確保預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對高校預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果進(jìn)行全面追蹤問效，以預(yù)算年度為周期，突出重要時間節(jié)點(diǎn)，開展日常監(jiān)控和重點(diǎn)監(jiān)控，包括收入預(yù)算執(zhí)行情況和支出預(yù)算執(zhí)行效果。項目預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控主要對項目實(shí)施過程中項目進(jìn)度、資金使用情況、階段性成果和項目結(jié)束后績效目標(biāo)的完成情況。對因政策變化、突發(fā)事件等客觀因素導(dǎo)致績效目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的項目和因人為過失導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離績效目標(biāo)的項目，分類采取具有針對性的糾正措施。將預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控結(jié)果作為績效評價、以后年度預(yù)算編制及政策調(diào)整的重要依據(jù)。

（五）完善績效評價體系，充分利用績效評價結(jié)果

高校預(yù)算績效評價的核心是教育資源的配置效率，目的是真實(shí)、客觀、全面地反映高校預(yù)算管理的實(shí)際情況，優(yōu)化教育資源的配置，提高財政資金的使用效益。教育支出具有連續(xù)性，支出效果具有時滯性，所以，對高校預(yù)算支出效益評價不僅要關(guān)注預(yù)算當(dāng)年的執(zhí)行效果，還要考察后續(xù)年度的支出影響。績效評價的指標(biāo)體系應(yīng)反映高校預(yù)算管理和資源配置的目標(biāo)，充分體現(xiàn)高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會和文化傳承方面的貢獻(xiàn)?？冃е笜?biāo)應(yīng)具有以下特點(diǎn)：（1）全面性和重點(diǎn)性，既要涵蓋高校預(yù)算管理的全過程、全范圍，也要體現(xiàn)預(yù)算管理的績效重點(diǎn)；（2）可衡量性和可操作性，評價指標(biāo)以定量指標(biāo)為主，結(jié)合定性指標(biāo)，但避免主觀性強(qiáng)不易描述的定性指標(biāo)，指標(biāo)選擇時要確保相關(guān)資料易于獲得。

績效評價結(jié)果應(yīng)及時反饋給各部門，部門應(yīng)剖析績效評價反映的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，采取有效的整改措施。高校根據(jù)績效評價結(jié)果調(diào)整下年度的預(yù)算績效目標(biāo)，提高績效目標(biāo)設(shè)置的合理性、科學(xué)性，政府部門根據(jù)績效評價結(jié)果調(diào)整教育財政支出的結(jié)構(gòu)，提高財政資金的配置效益，并根據(jù)績效評價結(jié)果實(shí)施績效問責(zé)。此外，應(yīng)公開績效評價結(jié)果，接受社會公眾的監(jiān)督與評判，提高績效預(yù)算管理的透明度，督促高校合理配置資源，提高資金使用效益。

四、結(jié)語

隨著政府績效預(yù)算管理改革的不斷深入，高校應(yīng)加快推進(jìn)績效預(yù)算管理，建立以結(jié)果為導(dǎo)向、以績效為核心、以評價為手段、以提高教育資源配置效益為目的的績效預(yù)算管理，對預(yù)算資金的使用實(shí)施全過程管理。高校的績效預(yù)算管理改革是一個持續(xù)漸進(jìn)的過程，要充分應(yīng)用先進(jìn)的理論和借鑒成功的經(jīng)驗，不斷建立健全績效預(yù)算管理制度，完善績效預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，提高高校預(yù)算管理水平，促進(jìn)教育資源配置更加公平、更有效率。