劉德宏

深入推進綜合行政執(zhí)法改革，是深化行政執(zhí)法體制改革、推動法治政府建設的重要內(nèi)容，是增進民生福祉的現(xiàn)實要求，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十八屆三中及四中全會《決定》都對綜合行政執(zhí)法改革提出了明確要求，黨的十九大報告進一步強調(diào)“推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。根據(jù)中央陸續(xù)出臺的相關政策文件，各地在不同領域、不同層面開展綜合行政執(zhí)法改革試點，取得不少有益經(jīng)驗，但在理論和實踐方面也遇到一些問題和困難。課題以福州市為例，就新形勢下如何深入推進和完善綜合行政執(zhí)法體制改革，提升城市綜合行政執(zhí)法水平進行研究，試圖尋找到城市綜合行政執(zhí)法的創(chuàng)新理念和路徑。

一、福州市部分領域綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀

行政執(zhí)法體制改革是公共權力、部門利益和體制機制的重大調(diào)整和改革。近年來，福州市高度重視綜合行政執(zhí)法工作，根據(jù)中央和福建省委的決策部署，積極探索綜合行政執(zhí)法體制改革路徑，不斷優(yōu)化綜合行政執(zhí)法體制機制，在制度安排、政策創(chuàng)新和技術應用等方面穩(wěn)步推進各領域深化改革，綜合行政執(zhí)法水平得到明顯提升。

（一）城市管理領域

為理順城市管理執(zhí)法體制，解決城市管理面臨的突出矛盾和問題，消除城市管理工作中的短板，提高城市管理和公共服務水平，2015年初，福州市組建城市管理委員會，整合了市容管理局、市城鄉(xiāng)建設委員會和市城鄉(xiāng)規(guī)劃局有關城市管理和監(jiān)管方面的職責，加掛城市綜合執(zhí)法局的牌子。由市城市管理綜合行政執(zhí)法支隊統(tǒng)一負責行使涉及市容環(huán)境衛(wèi)生管理、建筑垃圾處理、內(nèi)河管理、戶外廣告管理、市政管理、公用事業(yè)管理、城市房產(chǎn)管理及工商行政管理等領域的多項行政處罰權。

近三年來，福州市相繼出臺了由城市管理委員會牽頭的許多改革舉措，不斷推進城管執(zhí)法體制改革工作。如，2017年下半年出臺了《福州市關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施方案》（榕委發(fā)〔2017〕17號）及《福州市人民政府辦公廳關于建立全市城市管理工作聯(lián)席會議制度的通知》（榕政辦〔2017〕260號），通過建立全市城市管理工作協(xié)調(diào)機制推進改革，提出要進一步推進行政處罰權的集中，按照分步分階段集中原則，盡快將與城市管理密切相關的住建、環(huán)保、水務管理等其他領域的行政處罰權集中由城管執(zhí)法部門集中行使。

（二）交通領域

按照“權責一致、重心下移、科學管理”的原則，近年來，福州市不斷推進交通綜合行政執(zhí)法體制改革，取得顯著成效。

第一，整合執(zhí)法職能，理順交通綜合執(zhí)法體制。將原來由公路局、道路運輸管理處、水路運輸管理處、地方海事局分別行使的行政處罰職能與行政審批職能相分離，剝離其中的公路路政、道路路政、水陸路政、地方海事等方面的監(jiān)督處罰職能，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)給市交通綜合行政執(zhí)法支隊，實現(xiàn)了交通領域行政執(zhí)法職能全部由一支隊伍統(tǒng)一行使。

第二，下移執(zhí)法重心，構(gòu)建點面結(jié)合的執(zhí)法體系。市交通綜合行政執(zhí)法支隊將執(zhí)法權限下放至大隊和所（站），同時采取“支隊—大隊（所、站）”扁平化管理模式，構(gòu)建“隊管面、所管線、站管片”的三級執(zhí)法體系。優(yōu)化執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)，90%以上的執(zhí)法人員下沉到執(zhí)法一線。

第三，促進執(zhí)法資源共享，建立互聯(lián)互通的執(zhí)法機制。市交通綜合行政執(zhí)法支隊下設信息中心，加強信息化建設，通過與交警、公安、消防、安監(jiān)等部門的信息共享與執(zhí)法合作，以及與鄰近市簽訂交通執(zhí)法工作聯(lián)動協(xié)議等方式，建立多元化的執(zhí)法聯(lián)動機制，有效提升了執(zhí)法效能。

（三）商務領域

為了理順綜合執(zhí)法管理體制，規(guī)范市場秩序，建設法治化營商環(huán)境，2015年初，福州市組建市商務局，整合了市商貿(mào)服務業(yè)局和市對外貿(mào)易經(jīng)濟合作局的職責。2015年12月，福州市被列入商務綜合行政執(zhí)法體制改革的10個試點地區(qū)之一。福州市以此為契機，逐步推進商務綜合行政執(zhí)法改革，在理清執(zhí)法隊伍與主管部門的職責邊界、整合相關職能、優(yōu)化機構(gòu)設置、提高執(zhí)法保障能力、創(chuàng)新監(jiān)管機制方式、提高執(zhí)法效能等方面積極探索創(chuàng)新，采取一系列措施全面推動商務綜合行政執(zhí)法體制改革。如，2016年8月，市人民政府辦公廳印發(fā)《關于加強部分縣商務綜合行政執(zhí)法隊伍建設的通知》，著力推動部分縣級商務綜合行政執(zhí)法隊伍建設。2016年9月，市商務局與市公安局、市場監(jiān)督管理局簽訂《福州市商務綜合行政執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議書》，通過建立執(zhí)法聯(lián)動機制，更好形成合力，提高執(zhí)法效率。2017年5月，市商務局印發(fā)了《2017年福州市商務綜合行政執(zhí)法體制改革試點規(guī)范化建設工作考核辦法》，進一步細化和量化了基層商務綜合行政執(zhí)法體制改革試點規(guī)范化建設工作績效考核指標。

（四）市場監(jiān)管領域

為了加強和改善市場監(jiān)管，維護市場秩序，2015年初，福州市通過大部制改革整合了食品藥品監(jiān)督管理、工商行政管理及質(zhì)量技術監(jiān)督的職責和機構(gòu)，新組建市場監(jiān)督管理局，相關執(zhí)法權統(tǒng)一由市場監(jiān)督管理局下設的行政執(zhí)法支隊行使，縱向上實現(xiàn)了聯(lián)動執(zhí)法，橫向上實現(xiàn)了監(jiān)管、執(zhí)法、技術檢測等多方資源的互動與銜接，執(zhí)法效能大幅提高。

在推進市場監(jiān)管領域行政執(zhí)法體制改革與完善方面福州市也進行了不懈探索。建立統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)管機制，通過“雙軌兼容、雙向追溯、三級監(jiān)管”的質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)管體系，實現(xiàn)了生產(chǎn)和流通領域產(chǎn)品質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)管“一支隊伍、一種辦法、一套標準”的無縫銜接目標，形成了生產(chǎn)、流通、打假、檢測、定性等統(tǒng)一執(zhí)行的格局；實行執(zhí)法與監(jiān)管相對分離，統(tǒng)一原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的執(zhí)法辦案制度和業(yè)務規(guī)范，制定統(tǒng)一的行政執(zhí)法文件，執(zhí)法鏈條貫通生產(chǎn)、流通、消費全過程，監(jiān)管、執(zhí)法、技術支撐有效銜接的體制機制基本建立。

（五）文化領域

文化市場可以說是全國規(guī)范性文件出臺最多、依據(jù)較為明確的綜合行政執(zhí)法改革領域，在各地的改革實踐也較為普遍、徹底和成熟。福州市的文化市場綜合行政執(zhí)法改革與市場監(jiān)管領域類似，也是以大部制改革為基礎的執(zhí)法力量的整合。2015年初，福州市組建市文化廣電新聞出版局，整合市文化新聞出版局、市廣播電影電視局的職責和機構(gòu)，加掛市文物局的牌子，由所屬市文化市場綜合執(zhí)法支隊統(tǒng)一行使文化、出版管理、版權保護、文物、廣播電視等領域的執(zhí)法權。

二、福州市綜合行政執(zhí)法改革面臨的問題和困難

近年來，福州市的綜合行政執(zhí)法改革積累了不少經(jīng)驗，取得了一定成效，但在實踐探索中也存在一些問題和困難。

（一）行政執(zhí)法職能整合還未理順

推進綜合行政執(zhí)法改革存在動力不足與盲目冒進兩種現(xiàn)象。一方面，由于個別部門仍存在部門利益思維，從單位本位出發(fā)對于有利可圖、便利于本單位工作的執(zhí)法權抓住不放，而對于執(zhí)法難度大、無利可圖的執(zhí)法權一概推給綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，或部門之間對于執(zhí)法權的劃轉(zhuǎn)、監(jiān)督管理責任的劃分等難以達成一致意見，部分領域的綜合行政執(zhí)法改革推進過于緩慢。另一方面，為了迎合綜合執(zhí)法改革的要求，在改革方案的設計和實施過程中過于冒進或僅僅是簡單復制，忽視了地方發(fā)展的實際需要和提高行政執(zhí)法效能的根本目的，導致執(zhí)法權為了“集中”而機械集中，沒有實現(xiàn)功能性的整合和協(xié)調(diào)，推諉扯皮、職權不清、效率低下的現(xiàn)象仍然存在，結(jié)果只是換湯不換藥。

（二）相關部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠

綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與行政主管部門之間在資源共享、執(zhí)法協(xié)助、技術支持及舉報受理等方面的協(xié)調(diào)配合不夠。特別是行政執(zhí)法與監(jiān)管存在銜接不良問題。行政權配置中，行政審批權歸屬行政主管部門、行政處罰權歸屬綜合行政執(zhí)法機構(gòu)是相對明確的，但行政監(jiān)管責任的履行往往在綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與行政主管部門之間形成新的職責不清、相互推諉的灰色地帶。行政主管部門認為自身只負責審批職責，監(jiān)管職責與處罰職責關聯(lián)更緊密，應由綜合行政執(zhí)法機構(gòu)承擔；綜合行政執(zhí)法機構(gòu)抓住部分領域明確提出的“誰審批、誰監(jiān)管”原則，把監(jiān)管職責不由分說全部推給行政主管部門。

（三）執(zhí)法隊伍建設有待加強

隨著福州城市化版圖不斷擴張，城區(qū)面積持續(xù)擴大，執(zhí)法力量不足、執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高等問題凸顯。以城市管理綜合執(zhí)法為例，現(xiàn)代城市執(zhí)法任務不斷加重、社會問題日趨復雜、執(zhí)法標準不斷提高。但是，執(zhí)法隊伍的合理整合與擴充卻沒有及時跟進。并且，部分執(zhí)法人員業(yè)務素質(zhì)不高，法律意識不強，執(zhí)法程序化、規(guī)范化觀念淡薄，或?qū)π碌膱?zhí)法技術手段或相關專業(yè)知識掌握不夠，阻礙了領域內(nèi)或跨領域綜合行政執(zhí)法的深化和推廣。

（四）公眾對綜合行政執(zhí)法改革認識不足

雖然行政執(zhí)法行為正在逐漸規(guī)范，但社會公眾固有的消極印象并沒有太大轉(zhuǎn)變，對于行政執(zhí)法的理解度、配合度仍較低，暴力抗法行為沒有明確的界定和處置標準，都提高了行政執(zhí)法成本，阻礙了公正、高效執(zhí)法的實施。

三、深入推進綜合行政執(zhí)法改革的對策建議

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！蔽覀円鰪娨婪▓?zhí)政意識，堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，推進依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化。深入推進綜合行政執(zhí)法改革必須要精準找出問題和短板，分析原因，多措并舉，努力在執(zhí)法規(guī)范化建設上跑出加速度。

（一）科學合理確定行政執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)范圍

行政處罰權以及與之密切相關的行政調(diào)查權和行政強制權的集中，要更加注重行政職能配置的科學性和功能性。在相關配套的體制機制尚未完全成熟的條件下，綜合行政執(zhí)法的探索宜穩(wěn)步進行，先將執(zhí)法難度不大、專業(yè)化程度低、關聯(lián)性較強的執(zhí)法職權予以集中，逐步積累經(jīng)驗、完善制度。隨著體制機制的完善以及技術手段的發(fā)展，集中執(zhí)法的范圍可以隨之擴大。當前，福州市行政執(zhí)法職能的科學合理配置需要綜合考量以下幾個方面的因素：一是執(zhí)法領域相對集中，關聯(lián)度高，所涉范圍有限。如市場監(jiān)管領域整合的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥方面的執(zhí)法，所涉及的社會生產(chǎn)環(huán)節(jié)較為集中，執(zhí)法內(nèi)容關聯(lián)度高，通過推行綜合行政執(zhí)法能夠有效提高行政執(zhí)法效率，避免重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法。二是專業(yè)化程度不高。專業(yè)化程度高、技術性較強的執(zhí)法職能依賴于專門的執(zhí)法部門和隊伍，如證券、環(huán)境監(jiān)測、消防等領域，不宜納入綜合行政執(zhí)法范圍。三是不屬于法律法規(guī)明確規(guī)定的由特定行政主體行使的專屬執(zhí)法權或垂直管理職能等情形。

（二）完善協(xié)調(diào)配合體制機制

行政執(zhí)法機關之間以及與業(yè)務主管部門之間的協(xié)調(diào)配合關系是行政執(zhí)法體制改革的一項重要內(nèi)容。近年來，各地各部門就綜合行政執(zhí)法和建立部門間的協(xié)調(diào)機制進行了試點，取得經(jīng)驗。從福州實踐來看，一是要加強綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與行政主管部門之間的協(xié)調(diào)配合。綜合行政執(zhí)法改革的重要目標是實現(xiàn)行政決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權既相互協(xié)調(diào)又相互制約，促進行政權依法運行。因此，要實現(xiàn)執(zhí)法與監(jiān)管職責的無縫銜接，需要進一步以制度方式明確主管部門應當履行的與行政審批權相伴的“源頭監(jiān)管”責任以及綜合行政執(zhí)法機構(gòu)應當履行的與行政處罰權緊密相關的“后續(xù)監(jiān)管”責任。同時，在監(jiān)管和行政處罰環(huán)節(jié)需要互相配合、予以協(xié)助的時候，綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與行政主管部門都應當主動申請、積極配合，避免監(jiān)管與執(zhí)法的脫節(jié)。二是要通過建立健全常態(tài)化的公務合作制度推進綜合行政執(zhí)法相關部門的協(xié)調(diào)與配合。完善行政管理信息與資源共享機制，通過進一步打破信息壁壘，加強綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與其他部門之間的相互銜接、配合與監(jiān)督；建立完善聯(lián)合執(zhí)法機制與行政執(zhí)法協(xié)助機制，探索設立綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)，細化信息互通、工作會商、執(zhí)法協(xié)助及爭議處理等合作規(guī)則；完善案件移送機制，暢通綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與其他有行政執(zhí)法權的部門的違法案件互送渠道，保障違法案件查處的及時性，提高行政執(zhí)法的效率和效果。

（三）強化綜合執(zhí)法活動監(jiān)督

推行綜合執(zhí)法，就綜合執(zhí)法機構(gòu)本身而言，集中了大量的行政執(zhí)法權，需要加強監(jiān)督和約束。包括明確綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的權力清單和責任清單，進一步公開各項行政執(zhí)法權的執(zhí)法依據(jù)、處罰標準和執(zhí)法程序，建立行政執(zhí)法考核、責任追究機制等。特別是要進一步暢通對不當或違法行政執(zhí)法行為的投訴、申訴渠道。目前，福州市許多領域的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)都建立了群眾監(jiān)督舉報平臺，但更為重要的是對于群眾反映的問題、提出的建議應當及時進行調(diào)查，對違法或不當行政執(zhí)法行為依法予以處理，并將調(diào)查或處理結(jié)果及時公開或反饋，才能讓公眾監(jiān)督真正成為促進行政執(zhí)法權依法運行的一把利劍。同時，還應加強行政執(zhí)法權運行過程中對各相關部門履職情況的監(jiān)督。通過對行政主管部門的源頭監(jiān)管責任、檢測勘驗部門的配合執(zhí)法責任、公務合作制度中聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)助執(zhí)法部門的相關責任等的制度化，倒逼行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的依法履責、多方協(xié)作和統(tǒng)一高效。

（四）加強執(zhí)法隊伍建設

要加強執(zhí)法隊伍的規(guī)范化管理，嚴格綜合行政執(zhí)法機構(gòu)中執(zhí)法人員的錄用標準，從政治素養(yǎng)、法治思維、專業(yè)水平、綜合素質(zhì)等方面進行考察和篩選。持續(xù)加強執(zhí)法隊伍在業(yè)務知識、法律素養(yǎng)、執(zhí)法水平、專業(yè)技術應用等方面的培訓力度，嚴格實行持證上崗制度，提高執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)。加強對行政執(zhí)法過程中落實程序規(guī)則的培訓和抽查，以執(zhí)行程序的嚴格遵守促進行政執(zhí)法的合法、規(guī)范和統(tǒng)一。

（五）努力改善行政執(zhí)法環(huán)境

對于行政執(zhí)法環(huán)境的改善，首要的應當從執(zhí)法機構(gòu)自身的規(guī)范執(zhí)法入手，逐步樹立綜合行政執(zhí)法的公信力。在執(zhí)法過程中應更注重與行政相對人的溝通，特別是與行政相對人有利害關系的信息都應予以告知，對行政處罰的依據(jù)和理由予以充分說明。明確暴力抗法行為的認定和責任追究標準，嚴格依照法律規(guī)定對涉嫌違法犯罪的暴力抗法行為移交司法機關予以處理。其次，要切實加強對城市管理綜合行政執(zhí)法工作重要性的宣傳，提高對綜合行政執(zhí)法的認識，增進溝通協(xié)作。要深化“誰執(zhí)法、誰普法”制度，加強對綜合行政執(zhí)法的宣傳力度，充分利用門戶網(wǎng)站、APP客戶端、微信公眾號、宣傳展示行政執(zhí)法單位的重點工作、重大項目等有關情況，宣傳改革舉措、亮點工作及成效，全面展現(xiàn)行政執(zhí)法系統(tǒng)優(yōu)秀成績和良好形象，樹立嚴格守法、規(guī)范執(zhí)法的典型。再次，要積極開展行政執(zhí)法改革績效的社會評價工作，強化群眾監(jiān)督，同時，因勢利導，提高民眾的法律意識、公德意識和城管意識，動員大眾積極支持城市綜合行政執(zhí)法，增強社會協(xié)同治理，提升城市綜合行政執(zhí)法水平。