汪卓雅

（河海大學公共管理學院，南京210098）

一、事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險改革政策現(xiàn)狀分析

自1951年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》以來，我國的養(yǎng)老保險制度歷經(jīng)了五十多年的發(fā)展，逐步形成了城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位工作人員社會養(yǎng)老保險制度以及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度三種制度并存的格局。由于我國人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱、地區(qū)發(fā)展差異化水平較大以及中國特有的戶籍制度導致三種不同的類型的養(yǎng)老保險的福利待遇也有所差別，從而在養(yǎng)老保險制度內在中產(chǎn)生“身份化”“地域化”等的缺陷[1]。

隨著中國特色社會主義經(jīng)濟的不斷發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的不斷進步，我國人民的生活水平不斷提高，但與此同時，中國人口的老齡化程度越來越高，越來越多的人開始注重養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。20世紀90年代以后，逐步在全國范圍建立了統(tǒng)籌互濟的社會化養(yǎng)老保險制度，均衡了企業(yè)之間的退休費用負擔，最終形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等群體。

由于機關事業(yè)單位在某種程度上是我國計劃經(jīng)濟所遺留下來的產(chǎn)物，并不像企業(yè)那樣處于經(jīng)濟體制改革的最前沿，對于其改革的重點是建立規(guī)范的公務員制度和事業(yè)單位人事管理制度，而養(yǎng)老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度，從而形養(yǎng)老保險的“雙軌制”。

然而，在社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的背景下，養(yǎng)老保險的“雙軌制”所含有的矛盾越來越凸顯，養(yǎng)老保險制度內在的“身份化”、“地域化”的缺陷更進一步加劇了社會的不公平性。機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度改革迫在眉睫。2015年初國務院印發(fā)的《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)（2015）2號）中，明確事業(yè)單位及其編制內的工作人員以2014年10月1日為節(jié)點參加機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的改革。這一次的改革規(guī)定了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的方向與內容，在一定程度上促進了我國養(yǎng)老保障制度的公平性與可持續(xù)性。機關事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，都實行單位和個人繳費，都實行與繳費相掛鉤的養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾[2]。在此基礎上，形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險并行的兩大制度平臺，從而構建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度體系。

然而實際情況中，由于機關事業(yè)單位內部編制體制的存在，使得在機關事業(yè)工作人員在同一崗位具有不同的身份，在《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定〉的通知》（人社部發(fā)[2015]28號）當中明確了編制外人員應依法參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，這使得同一崗位的工作人員具有不相等的待遇，即所謂的“同工不同酬”。不僅如此，機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的改革中，明確為編制內人員建立起企業(yè)年金的制度，而對編制外人員的保障并未做具體說明，“身份”的不同進一步導致了其養(yǎng)老金待遇的差別。

本文在機關事業(yè)單位現(xiàn)存的編制體制及事業(yè)單位養(yǎng)老制改革的背景下，在依托于2015年初國務院印發(fā)的《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)（2015）2號）公共政策的基礎上，對編制內外工作人員參加養(yǎng)老保險改革面臨的困境進行淺析，并提出相應實際對策，從而為進一步深化養(yǎng)老保險的改革提供理論依據(jù)，同時有利于進一步保障事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老意義，有利于建立健全公平的

社會保障體系，推進事業(yè)單位改革。

二、事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險政策改革面臨的困境與問題

（一）事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險法律保障不到位

自1994年以來，我國對不斷推行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的試點工作。2008年3月1日國務院頒布《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，并確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點工作，然而，這項改革的效果不盡如意[3]。在2015年初，國務院印發(fā)《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)（2015）2號）中，明確事業(yè)單位及其編制內的工作人員以2014年10月1日為節(jié)點參加機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的改革，在此全國范圍內開始推行事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險改革。

政策實施的過程與結果得不到法律的保障。事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險這項關乎社會公平、保障人民基本利益的改革決定并沒有受到相關事業(yè)單位的重視與支持，這項政策并未得到確切的實施，在一些事業(yè)單位仍一直沿用傳統(tǒng)的退休養(yǎng)老制度。雖然各中央與地方政府有責任與義務去執(zhí)行國家所頒布的“紅頭文件”，但是這項決定缺乏法律的強制性，政策在實施與執(zhí)行的過程中缺乏相關配套法律的保障，從而政策執(zhí)行與實施的力度不到位，政策落實結果令人堪憂。

勞動合同人員的養(yǎng)老權益得不到保障。社會保險是作為國民收入再分配的重要作用于手段之一。養(yǎng)老保險作為社會保險的重要組成部分，對于維護社會公平具有重要的意義。然而在事業(yè)單位當中編制內外的劃分，使得編制外人員即勞動合同人員所參與的養(yǎng)老保險是按照企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險政策來執(zhí)行的，其繳費基數(shù)與繳費比例與編制內人員有著較明顯的差異，身份的劃分，使得在同一崗位擁有相同實力的人員卻擁有不相等的待遇水平，這反之加固了固有的分配不公，同時也違背了《社會保險法》內部所涵蓋的公平的初衷，它無法糾正市場法則所導致的一次分配的不公平結果[4]，勞動合同人員的養(yǎng)老權益需要法律來進行保障。

（二）事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險相關政策落地緩慢

相對于統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險政策，事業(yè)單位工作人員，尤其是勞動合同人員參加養(yǎng)老保險改革政策的落實較為滯后。事業(yè)單位編制體內的工作人員與勞動合同人員均屬于事業(yè)單位工作人員，為事業(yè)單位的發(fā)展做出自己的貢獻，然而在《關于貫徹落實＜國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定＞的通知》（人社部發(fā)[2015]28號）當中，明確了編制外人員應依法參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，這便對事業(yè)單位統(tǒng)一的工作人員產(chǎn)生了不公平性，同一單位的工作人員的參保路徑發(fā)生分叉，從而事業(yè)單位中的勞動合同人員參加養(yǎng)老保障改革的相關政策滯后于同一單位編制內人員的改革政策，并且目前為止并沒有相關政策給予有力的支持。

同時，事業(yè)單位工作人員參與養(yǎng)老保險的政策兌現(xiàn)程度較低。目前，在事業(yè)單位中，存在傳統(tǒng)的雙軌制與現(xiàn)行的改革政策銜接的較不暢通的現(xiàn)象，有些單位依然沿用傳統(tǒng)的退休養(yǎng)老模式，編內人員與勞動合同制員工養(yǎng)老待遇差別較大。然而在2015年初，《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)（2015）2號）政策便已出臺，但是在實際情況中，該政策的在地方事業(yè)單位內并沒有真正的落地。很多事業(yè)單位養(yǎng)老保險的繳納僅僅實現(xiàn)了預扣，具體政策細則完全落實，政策現(xiàn)實兌現(xiàn)程度較低。

（三）事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險資金支持匱乏

此次改革的目的是為了建立更加公平的社會保障制度，平衡機關事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老差距，這在一定程度上可能會造成部分職工改革后利益下降的問題，從而明確為事業(yè)單位編制內人員建立職業(yè)年金的制度。然而養(yǎng)老保障制度的改革牽涉較多部門，如財政、編辦、人社等部門，但對于事業(yè)單位的編制、資金支持都是在20世紀90年代決定好的，從而決定所提出的建立職業(yè)年金的措施在短時間內推行困難，政策無法有效地推行與落地[5]。

對事業(yè)單位中編內人員建立職業(yè)年金制度，需要明確支持資金的來源。職業(yè)年金作為一種補充養(yǎng)老金，對于保障事業(yè)單位工作人員退休后的生活有重要的作用。然而由于當前我國事業(yè)單位的養(yǎng)老金依附國家財政程度大，財政部門對事業(yè)單位養(yǎng)老金撥款是依據(jù)編內人員數(shù)量進行的定額撥款，但在實際情況中，財政所實行的“定額”資金已經(jīng)不能滿足現(xiàn)行的事業(yè)單位需求，若要為事業(yè)單位編內人員建立相應的職業(yè)年金，現(xiàn)如今的財政撥款是遠遠不夠的，需要明確承擔職業(yè)年金的資金是否由政府與事業(yè)單位及其工作人員共同承擔。

在《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)（2015）2號）政策中明確了為編內人員建立職業(yè)年金，但對于編外人員的補充養(yǎng)老保險并沒有相關細則的出臺。在企業(yè)中，企業(yè)為其工作人員建立企業(yè)年金，事業(yè)單位與企業(yè)不同，但是編外人員參加企業(yè)養(yǎng)老保險，卻并沒有相關的補充企業(yè)年金制度的建立，這將在一定程度上，拉大編外人員與編內人員退休后的養(yǎng)老保障水平。

三、出現(xiàn)當前困境與問題的原因

（一）事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險相關法律建設不完善

自新中國成立以來，我國不斷頒布并實施勞動法、社會保險法等法律，初步建立起了養(yǎng)老保險法律制度，確立了養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍、養(yǎng)老保險的費率、等基本內容。然而，這僅僅保障了“人人享有參與養(yǎng)老保險”的權利，卻并不能解決對于事業(yè)單位的工作人員，尤其是對于勞動合同工作人員參與基本養(yǎng)老保險的不公平問題。

目前，我國現(xiàn)有的關于養(yǎng)老保險的法規(guī)制度，多是以“條例”、“ 決定”、“暫行規(guī)定”、“辦法”、“意見”等形式出現(xiàn)的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，立法層次低，權威性不夠[6]，未形成一套完整的養(yǎng)老保險法律體系，從而在相關政策實施中缺乏與之相配套的法律保障。法律的空白使得事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革決定在各地方部門實施力度不夠，相關監(jiān)管部門沒有法律依據(jù)來增加政策實施的力度。

雖然《社會保險法》大體上規(guī)范了全民參加養(yǎng)老保險的基本情況，然而，卻無法在細節(jié)、具體規(guī)范等方面解決不同地域與不同“身份”的群體在參加養(yǎng)老保險時所面對的不公平問題。事業(yè)單位作為以社會公益為目的，提供社會服務的重要組織之一，面對具有不同的“身份”的統(tǒng)一工作人員的養(yǎng)老法律保障是一片空白。立法優(yōu)先是當前發(fā)達國家制定政策的基本原則之一，即任何一項社會保障制度的建立和改革應以立法機關制定或修訂的相關法律、法規(guī)為先導，以管理部門制定的相應實施細則為條件，以具體組織實施社會保障項目為目的[7]。然而在我國，事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險正處于初步改革的階段，從而對于事業(yè)單位中勞動合同人員的養(yǎng)老金待遇不公平的問題無法給予徹底的解決，究其原因，我國缺乏以《社會保險法》為基礎的相關事業(yè)單位改革的配套法律體系，立法優(yōu)先的原則并沒有在相關改革過程中良好的體現(xiàn)出來。

（二）政府相關部門職能錯位，缺乏有效的統(tǒng)一管轄

《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)（2015）2號）這項政策雖表面上僅僅針對的是事業(yè)單位本身，但是若要政策有效落地則涉及到較多的政府部門，例如人社、編辦、財政、衛(wèi)計委等，這四類部門自身所承擔的責任與所具有的職能完全不同，但是在對事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革政策中，這四類部門推行和落實政策過程中起著同等重要的作用。

我國自2008年撤銷原人事部、勞動和社會保障部，重新組建“人力資源和社會保障部”，接管原勞動和社會保障部主管的所有相關社會保險業(yè)務[8]。養(yǎng)老保險作為社會保險的重要一部分，人社部統(tǒng)一進行規(guī)劃與管理。編辦部門主要關注的是事業(yè)單位中編制內的工作人員數(shù)量，財政部依據(jù)編辦部門所定的編制數(shù)以及往年事業(yè)單位自身上報申請的金額，定額撥款給事業(yè)單位，且常年不變。

然而，在現(xiàn)實情況中，事業(yè)單位當中編制的核定在20世紀90年代已經(jīng)核定完畢并且沒有修改過，從而事業(yè)單位的編制的數(shù)量已經(jīng)遠遠無法滿足事業(yè)單位工作人員的需求。財政的撥款也根據(jù)往年的資金實行定額撥款，從而財政的支持已經(jīng)遠遠少于事業(yè)單位自身實際所需的資金支持。在看似沒有任何問題的職能履行過程中，實際上，已經(jīng)出現(xiàn)了較大的體制漏洞。

由于行政體制更迭的時滯性、部門間的利益分割矛盾、歷史遺留問題等客觀因素，地方各級社會保險業(yè)務經(jīng)辦機構設置并未真正做到與中央部委管理機構相一致，很多地方政府的養(yǎng)老保險依然是民政部在進行管理。同時各政府部門在當事業(yè)單位工作人員在參加養(yǎng)老保險改革過程中遇到困難需要政府部門進行支持幫助時，政府部門工作人員卻相互推諉，職能與責任的不明確，導致一些相關部門的職能的缺位與越位。

（三）事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險改革政策支持資金來源不明確

在2015年初的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革政策中，單位繳費與個人繳費共同承擔養(yǎng)老保險費。然而，目前養(yǎng)老保險改革中事業(yè)單位本身所承擔的資金壓力較大，而單位繳費負擔與繳費費率密切相關，在一些事業(yè)單位，單位繳費費率居高不下，這是造成事業(yè)單位繳費壓力大的重要原因之一。

在《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)（2015）2號）中，雖明確了機關事業(yè)單位的繳費基數(shù)構成以及為編內人員建立職業(yè)年金的制度，但是并沒有明確所謂的資金來源。政府在事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中是否應該與事業(yè)單位共同承擔部分的財政職能，對事業(yè)單位工作人員，不僅僅只是編內人員，而更多的是編外即勞動合同人員提供更好的養(yǎng)老金待遇水平，進一步減輕事業(yè)單位的養(yǎng)老壓力，明確資金來源是值得進一步以規(guī)章的形式明確出來的。

四、推進事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革政策的對策與建議

（一）建立健全以《社會保險法》為基礎的相關配套法律體系

完善養(yǎng)老保險法律制度，重點要處理好養(yǎng)老保險水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平的關系、公平與效率的關系、權利與義務的關系。

在當代社會，立法先行是一項基本原則。工業(yè)化國家及許多發(fā)展中國家在建立或修訂自己的社會保障制度時均應遵循這一規(guī)則，即任何一項社會保障制度的建立和改革都應以立法機關制定或修訂的相關法律、法規(guī)為先導，以管理部門制定的相應實施細則為條件，以具體組織實施社會保障項目為目的。這一定例除法制社會和市場經(jīng)濟的客觀要求外，也是社會保障制度自身的需要。

必須建立健全以《社會保險法》為基礎的相關養(yǎng)老法律體系，以法制化為前提推行事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革政策，只有這樣，才能使政策實施與落地的過程規(guī)范化和高效化。政府相關部門需要明確，立法的意義不僅在于對社會保障制度的權威規(guī)范，更在于實現(xiàn)社會保障制度責任與權益的合理配置。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革之初，就應該避免依靠行政機關的政策和指示來推動社會保障制度的一貫做法，立法先行，社會保障制度的改革、運行、管理只有以法律為依據(jù)，才能公平、高效、健康地發(fā)展。

（二）健全政府相關部門聯(lián)動機制，促進已有政策有效落地

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革是一項復雜而艱巨的過程，改革政策雖然已經(jīng)出臺，但是，由于相關政府之間溝通合作的不合理、協(xié)調機制的不完善、政府自身職能的不明確，形成多個部門共同管理養(yǎng)老相關問題的局面，從而導致在真正推行現(xiàn)有事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革政策落地時，出現(xiàn)部門與部門之間相互推諉，相關部門責任并未完全落實的情況。

推動已有事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老改革政策的落地，是一項涉及多個政府部門的工作，更需要政府相關部門協(xié)力合作、共同推動這項改革措施。首先，從思想上，各地方事業(yè)單位要明確當前事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革政策的重要性，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革政策的推出是建立我國公平的養(yǎng)老保障制度的一大進步；同時相關政府部門要意識到推動和支持事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革這項任務的復雜性，大力促進相關支持政策補貼按時按量的落實到位。同時，在落實該項政策時，政府相關部門以及事業(yè)單位本身要考慮到編制外人員的養(yǎng)老利益，編外人員目前在事業(yè)單位工作中占據(jù)重要地位，從而對進一步建設公平的養(yǎng)老保險制度作出巨大的貢獻。其次，在行動上，發(fā)展改革委、財政部、民政部、人力資源社會保障部等涉及到的各個部門，應加強溝通，形成協(xié)調聯(lián)動機制，明確各自職能與責任的界限，促進相關部門之間的通力合作，加大這項改革工作的支持力度。最后，政府相關部門應切實加強領導，精心組織實施政策的有效落地，從而有效促進民營養(yǎng)老機構的發(fā)展，推動相關政策的有效落地。

（三）明確事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險改革的資金來源

我國自1999年進入養(yǎng)老社會以來，中央政府不斷地增加養(yǎng)老資金的投入。然而，目前我國的養(yǎng)老格局正處于“未富先老”的發(fā)展格局[9]，國民的養(yǎng)老依賴政府財政越來越大。

我國事業(yè)單位在分類改革過程中，針對其公益性程度的不同，實行不同的財政供款政策：公益一類事業(yè)單位實行全額供款，對公益二類事業(yè)單位實行差額供款。供款方式的不同直接影響到事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革參保的資金籌集方式。

我國目前大部分地區(qū)的事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險時個人繳費實行實賬積累，單位繳費則根據(jù)財政撥款性質不同而不同：對于財政全額供款單位，單位繳費采取記賬形式；對于非全額供款單位，單位繳費實行實賬積累。然而值得公眾關注的是，盡管相關政策規(guī)定了事業(yè)單位工作人員參保過程中單位繳費基數(shù)與比例，但并未明確單位繳費的資金籌集渠道。

同時，一些公益類事業(yè)單位的財政撥款均是財政按照每年定額撥款給予補貼，且定額撥款并不指定撥款項目具體內容，只是籠統(tǒng)地考慮事業(yè)單位自身設備購買、基礎設施建設等方面的情況。這種情況下，像公立醫(yī)院這樣參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的單位，面對單位繳費這一部分資金籌集時，由于既有政策模糊了單位繳費責任歸屬，在實踐過程中會產(chǎn)生一系列問題：單位繳費是應當由事業(yè)單位自身承擔還是與財政部門共同承擔。資金籌集路徑和方法的明確是落實機關事業(yè)養(yǎng)老保險改革政策的重要前提與基礎，從而要明確資金的來源，推行政策更好的落地。

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