中國(guó)科學(xué)院深圳先進(jìn)技術(shù)研究院

隨著政府對(duì)國(guó)家科技經(jīng)費(fèi)的投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，各類(lèi)經(jīng)費(fèi)管理政策的更新出臺(tái)，“怎么樣做好預(yù)算？如何執(zhí)行好預(yù)算？之類(lèi)問(wèn)題不斷提出，預(yù)算好壞直接影響課題執(zhí)行以及后期驗(yàn)收，不僅對(duì)科研單位科研課題的預(yù)算管理提出了更高的要求，也對(duì)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算過(guò)程管理提出了進(jìn)一步改革的需求。

“十二五規(guī)劃”提出：深化科技體制改革，促進(jìn)全社會(huì)科技資源高效配置和綜合集成。強(qiáng)化支持企業(yè)創(chuàng)新和科研成果產(chǎn)業(yè)化得財(cái)稅金融政策。保持財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)，加大政府對(duì)基礎(chǔ)研究的投入，深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革，強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家科技項(xiàng)目要“科學(xué)化、精細(xì)化”管理。隨著中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》，深圳市委在2016年3月印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)科技創(chuàng)新的若干措施》，增強(qiáng)了科技計(jì)劃項(xiàng)目單位自主權(quán)，提高績(jī)效比例；廣東省科技廳也在2017年3月份印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理政策的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》，提出了經(jīng)費(fèi)總體使用要求；地方經(jīng)費(fèi)管理制度已和國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算趨于一致。但是目前的科研項(xiàng)目在預(yù)算編制，及執(zhí)行過(guò)程中還是存在很多需要解決的問(wèn)題。

一、科研項(xiàng)目預(yù)算編制存在的問(wèn)題——政策層面

(一)資金需求結(jié)構(gòu)矛盾，人員經(jīng)費(fèi)合理來(lái)源不足：雖然國(guó)家和地區(qū)對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理已經(jīng)進(jìn)一步下放調(diào)劑權(quán)限，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，人員經(jīng)費(fèi)比例還是相對(duì)較低，對(duì)于現(xiàn)在以人為主體的科研項(xiàng)目研究，對(duì)人的激勵(lì)和投入還是不夠。雖然目前財(cái)政不斷優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，安排的人員經(jīng)費(fèi)逐步提高，但是由于受到科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度以及收入分配制度的限制，績(jī)效工資合理來(lái)源渠道仍需要解決。特別是針對(duì)差額撥款的科研事業(yè)單位，人員經(jīng)費(fèi)不足已經(jīng)凸顯，特別是近年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人員工資不斷提高，海外招聘人員規(guī)模不斷擴(kuò)大，百萬(wàn)年薪已經(jīng)是普遍現(xiàn)象，但是對(duì)于財(cái)政固定的人頭編制費(fèi)區(qū)區(qū)幾萬(wàn)、十幾萬(wàn)，已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)在引進(jìn)人才，留住人才建設(shè)地方的初衷。

(二)預(yù)算編制存在一定的政策導(dǎo)向。項(xiàng)目篩選初期，資金總量、數(shù)量和類(lèi)型已經(jīng)既定，課題組需按照要求去“迎合”項(xiàng)目申報(bào)，編制算時(shí)考慮最多的不是如何為項(xiàng)目研究服務(wù)，而是揣測(cè)評(píng)審專(zhuān)家對(duì)預(yù)算編制要求，最后編制的預(yù)算不切實(shí)際，缺少操作性，且項(xiàng)目基本是嚴(yán)進(jìn)寬出，驗(yàn)收不同程度的“程序化”；不管是政府監(jiān)管或者“第三方”監(jiān)管只是在“不合理的預(yù)算”基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)質(zhì)意義何在？

(三)項(xiàng)目預(yù)算編制存在時(shí)效性，科研研究存在不確定性，預(yù)算變更審批的效果不凸顯，且項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和科研指標(biāo)較難變更。目前大多數(shù)科研項(xiàng)目設(shè)立的周期短則兩三年，長(zhǎng)則五六年，如果加上課題延期有可能會(huì)更久，本來(lái)科研研究天生存在不確定性和失敗的結(jié)局，不可能要求所有的科研項(xiàng)目最后驗(yàn)收的時(shí)候都是良好的完成，應(yīng)該允許失敗，且失敗的損失不應(yīng)由課題組和承擔(dān)單位承擔(dān)。實(shí)際科研的現(xiàn)狀就是“懼怕”驗(yàn)收失敗，這是一個(gè)不良現(xiàn)象。

(四)地方引入銀行監(jiān)管，具體操作存在與實(shí)際情況背離，請(qǐng)款資料多，不能電子化操作，浪費(fèi)財(cái)力物力，資金使用難，單位歸墊資金無(wú)法歸還，結(jié)余資金使用操作不清晰等問(wèn)題存在。

二、科研項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問(wèn)題——單位管理層面

(一)單位政策管理上的缺位

不少項(xiàng)目承擔(dān)單位是大中小型企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)，對(duì)于專(zhuān)門(mén)從事科研研究的機(jī)構(gòu)來(lái)講，項(xiàng)目科研資金管理制度都存在一定的不完善，更何況只承擔(dān)幾十萬(wàn)項(xiàng)目資金的小公司。由于不了解財(cái)政資金的使用原則和注意事項(xiàng)，所定的制度脫離實(shí)際，執(zhí)行存在難操作性，財(cái)政資金獲批后，無(wú)專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立核算，賬務(wù)處理和公司賬務(wù)無(wú)法區(qū)分。

(二)不履行程序或自創(chuàng)管理程序，自由量裁權(quán)過(guò)大

由于對(duì)于政策理解不到位，預(yù)算管理不規(guī)范課題隨意調(diào)賬：無(wú)關(guān)支出調(diào)入調(diào)出，隨意性大，調(diào)整量大，依據(jù)不充分；內(nèi)部測(cè)試不夠規(guī)范，轉(zhuǎn)移資金，虛假內(nèi)容，縱向變橫向；對(duì)外委托不規(guī)范，規(guī)避監(jiān)管或利益輸送；關(guān)聯(lián)交易，通過(guò)虛假招投標(biāo)，注冊(cè)公司等轉(zhuǎn)移資金；自行增減外撥經(jīng)費(fèi)單位；預(yù)算管理不規(guī)范，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍；項(xiàng)目到期不及時(shí)結(jié)賬。

三、科研項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問(wèn)題——課題組層面

(一)項(xiàng)目預(yù)算編制經(jīng)常忽視“相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟(jì)合理性”

現(xiàn)在國(guó)家和地方科技項(xiàng)目種類(lèi)眾多，科研人員一年到頭始終忙于項(xiàng)目申報(bào)的奔波中，哪里發(fā)了申報(bào)通知，就急急匆匆的寫(xiě)本子編預(yù)算，且經(jīng)常編寫(xiě)預(yù)算的人員不是科研人員，而是項(xiàng)目組的秘書(shū)或者科研助理、財(cái)務(wù)助理，由于不是親自參與項(xiàng)目研究，在編寫(xiě)預(yù)算的時(shí)候往往主觀化、格式化，拿申報(bào)其他項(xiàng)目的本子來(lái)抄一抄、改一改。編寫(xiě)的設(shè)備采購(gòu)預(yù)算往往執(zhí)行起來(lái)困難重重，要么科研實(shí)際需求不需要，要么勉強(qiáng)買(mǎi)回來(lái)，一堆廢鐵堆在實(shí)驗(yàn)室，又不能隨意處置。

(二)不同課題組之間資源不共享，重復(fù)編制預(yù)算

同一個(gè)單位不同課題采購(gòu)的設(shè)備共享開(kāi)放性差，利用率不高，重復(fù)購(gòu)置浪費(fèi)財(cái)力，占用場(chǎng)地。單位無(wú)法實(shí)施“法人”的權(quán)利，缺乏資產(chǎn)調(diào)配的靈活度，資產(chǎn)都掌握在課題組手里，無(wú)法實(shí)現(xiàn)盤(pán)活存量資產(chǎn)，提高財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)設(shè)備的使用效率，從單個(gè)課題來(lái)看，可能只是少量設(shè)備因?yàn)檎n題結(jié)題不在使用，單從一個(gè)單位來(lái)看，就是大批的科研設(shè)備被閑置，也不能對(duì)外提供設(shè)備使用，最后不得不報(bào)廢處置。對(duì)于整個(gè)科研行業(yè)來(lái)講，大量的資金浪費(fèi)，購(gòu)買(mǎi)的設(shè)備閑置，無(wú)形當(dāng)中國(guó)有資產(chǎn)流失。

(三)課題組承擔(dān)財(cái)政項(xiàng)目較多，支出隨意使用課題資金，不按項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行列支費(fèi)用，而是按結(jié)題順序，先結(jié)題先花，后結(jié)題的不著急花

導(dǎo)致最后支出不符合預(yù)算，賬務(wù)調(diào)整幅度較大，課題助理疲于拆東墻補(bǔ)西墻應(yīng)付審計(jì)。

四、針對(duì)科研預(yù)算管理的現(xiàn)狀應(yīng)對(duì)對(duì)策

(一)各項(xiàng)改革待深入推進(jìn)解決資金需求結(jié)構(gòu)矛盾

堅(jiān)持“放管服”，優(yōu)化項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)，在目前的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高間接費(fèi)和績(jī)效支出的比例，根據(jù)不同類(lèi)型的單位設(shè)置不同的間接費(fèi)和績(jī)效比例，在項(xiàng)目研究期間保證科研人員實(shí)際工資需求，正真的體現(xiàn)“以人為本”的科研理念。強(qiáng)化和提升人員考核標(biāo)準(zhǔn)。

(二)項(xiàng)目申報(bào)審查和驗(yàn)收實(shí)行“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”，鼓勵(lì)開(kāi)放性思維，可以考慮實(shí)行項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算編制的方法，一年一預(yù)算，下放預(yù)算審批權(quán)限，按項(xiàng)目進(jìn)度撥付資金，建立科研項(xiàng)目資金撥付的“零余額”制度，提高資金撥付時(shí)間和金額的靈活性，只要課題組提請(qǐng)預(yù)算申請(qǐng)審批通過(guò)，可以根據(jù)課題組需求隨時(shí)撥付資金。

(三)加強(qiáng)項(xiàng)目承擔(dān)單位政策培訓(xùn)力度，進(jìn)一步完善的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策，提升項(xiàng)目承擔(dān)單位財(cái)政資金管理能力。預(yù)算審核把關(guān)，支出對(duì)照預(yù)算。強(qiáng)化單位內(nèi)控制度，保證業(yè)務(wù)真實(shí)性，依據(jù)充分，程序規(guī)范；進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)部測(cè)試業(yè)務(wù)，堅(jiān)持“真實(shí)發(fā)生、獨(dú)立核算、成本計(jì)價(jià)和有據(jù)可查原則”，單位內(nèi)部測(cè)試實(shí)行“痕跡化”管理，依據(jù)、辦法、標(biāo)準(zhǔn)、委托、報(bào)告、內(nèi)部結(jié)算等記錄資料可追溯、可查詢(xún)。對(duì)于賬務(wù)調(diào)整應(yīng)把握好經(jīng)費(fèi)開(kāi)支于課題任務(wù)的相關(guān)性，入賬錯(cuò)誤應(yīng)及時(shí)更正并提供充分依據(jù)；明確關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的禁止、限制和回避原則，建立公示和承諾機(jī)制，按照政府采購(gòu)招投標(biāo)等法律、法規(guī)和政策文件執(zhí)行；加強(qiáng)對(duì)外委合同的管理、訂立、按條款執(zhí)行、歸口管理、執(zhí)行結(jié)果驗(yàn)收、檔案管理等。

(四)項(xiàng)目承擔(dān)單位“法人”身份落到實(shí)處，摸清家底，推進(jìn)建立資產(chǎn)共享信息系統(tǒng)，加強(qiáng)設(shè)備的共享，構(gòu)建公共平臺(tái)，提升科研設(shè)備使用率，使財(cái)政資金發(fā)揮更大的作用服務(wù)單位和地方。

(五)取消多頭監(jiān)管，按單位性質(zhì)分類(lèi)別適當(dāng)放寬監(jiān)管范圍，對(duì)于制度相對(duì)完善的事業(yè)單位，可以引入“紀(jì)監(jiān)審”，定期對(duì)科研項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行摸底審計(jì)，及時(shí)整改，為財(cái)政資金的使用保駕護(hù)航。