王 萍

（九江學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，江西九江332005）

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保護(hù)政策中重要的管理手段之一，通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能有效地保障糧食安全、穩(wěn)步地提高農(nóng)民收入以及保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2004年以來，基于我國國內(nèi)實(shí)際糧食生產(chǎn)的狀況，同時(shí)順應(yīng)廣大農(nóng)戶的要求，我國先后實(shí)施了三項(xiàng)補(bǔ)貼政策，分別為農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。2015年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》提出將“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，并于2016年在全國全面推開“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，從而拉開了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的大幕。

一、實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的必要性

（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)自然環(huán)境、自然資源以及社會(huì)環(huán)境都具有較強(qiáng)的依賴性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的弱質(zhì)性特點(diǎn)使得其收益和運(yùn)轉(zhuǎn)容易受到市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有生產(chǎn)周期長，且兩個(gè)周期之間存在著較長的時(shí)間間隔，這使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與其他產(chǎn)業(yè)相比而言有著投資高、效率低的特點(diǎn)。其次，隨著近年來我國人口數(shù)量的持續(xù)增加，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求也會(huì)不斷增加，但農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格并不具備較高的提升空間。最后，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)運(yùn)營與市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制之間存在著依附性，外部環(huán)境的變化很容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動(dòng)性

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一貫“靠天吃飯”，市場的行情變化也將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)戶主要是根據(jù)預(yù)期的收益來進(jìn)行決策，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)波動(dòng)性的特點(diǎn)使其處于弱勢的地位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動(dòng)性主要表現(xiàn)在兩方面，第一，農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)過程中容易受氣候、降水量、濕度、溫度等客觀因素影響，同時(shí)自然災(zāi)害又難以提前預(yù)計(jì)，這些都會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量產(chǎn)生巨大的波動(dòng)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料一旦投入之后就根本無法撤銷，因此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很大的波動(dòng)性。第二，不對(duì)稱的市場信息。當(dāng)價(jià)格變動(dòng)時(shí)，由于市場信息渠道不暢通，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的任何風(fēng)吹草動(dòng)都有可能引起農(nóng)戶的過度調(diào)整，從而引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價(jià)格的循環(huán)波動(dòng)。

二、存在的問題

近年來，我國政府不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度和范圍，在一定程度上起到了促進(jìn)糧食生產(chǎn)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的作用。但隨著市場的變化，我國農(nóng)業(yè)政策的效應(yīng)在逐步遞減，政策效能也在逐步降低。同時(shí)，由于我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策本身實(shí)施起步就比較晚，實(shí)施過程中在政策體系、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)及補(bǔ)貼資金監(jiān)管等方面都暴露出諸多問題。

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式和結(jié)構(gòu)不合理

以良種補(bǔ)貼為例，現(xiàn)金補(bǔ)貼是現(xiàn)行主要的補(bǔ)貼方式，這是按照農(nóng)田計(jì)稅面積來發(fā)放的一種補(bǔ)貼方式。也就是說即使農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去了，其依舊可以享受國家發(fā)放的良種補(bǔ)貼。因此，“種田人”是得不到補(bǔ)貼的，而“有田人”卻享受了補(bǔ)貼，這使得規(guī)?；?jīng)營的種糧積極性被降低，補(bǔ)貼政策的根本目的被取代。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)上，我國目前只有良種補(bǔ)貼這一政策不僅考慮了糧食的產(chǎn)量而且還提出了要提高糧食的質(zhì)量，除此之外其他政策的關(guān)注點(diǎn)還是主要集中在保障和提高糧食的產(chǎn)量上，對(duì)糧食質(zhì)量，如不同品質(zhì)糧的補(bǔ)助沒有差別對(duì)待。同時(shí)某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的城鄉(xiāng)資金配置差距也十分懸殊。從長遠(yuǎn)來看，這種不合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式和結(jié)構(gòu)不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民種糧的積極性下降，導(dǎo)致糧食品質(zhì)的降低，也不利于我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境被破壞

近年來，我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，取得了一些成績，但也出現(xiàn)了一系列的問題。例如，部分農(nóng)民為了追求糧食的高產(chǎn)量，過度使用農(nóng)藥和化肥，這不僅影響了糧食的質(zhì)量和安全，而且也使農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境遭到了破壞。實(shí)際上隨著人們生活水平的不斷提高，大眾不再局限于解決溫飽問題，而是對(duì)糧食的質(zhì)量和安全提出了更高層次的要求。廣大群眾要求加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的呼聲越來越強(qiáng)。雖然黨中央國務(wù)院將生態(tài)環(huán)境作為治國理政的首要任務(wù)之一，但是目前我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，成效不明顯。我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的困境一方面是來自于客觀現(xiàn)實(shí)的直接反映。在改革開放的浪潮中，中國人的一切向‘錢’看，使得人們?cè)谛袨樘幨律贤活櫻矍啊⒅活欁约?。另一方面也是人們思想認(rèn)識(shí)等主觀認(rèn)識(shí)的障礙造成的，我國依然是一個(gè)發(fā)展中國家，地區(qū)發(fā)展不平衡、貧富差距較大等社會(huì)問題依然存在，要使環(huán)境保護(hù)優(yōu)先成為每一個(gè)中國人的自覺行動(dòng)尚需時(shí)日，尤其是對(duì)于四億農(nóng)民來說要轉(zhuǎn)變他們的價(jià)值觀需要更長的時(shí)間。

（三）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的宣傳力度薄弱

據(jù)相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國一半以上的農(nóng)民只知道有糧食直接補(bǔ)貼，而對(duì)于其他的良種補(bǔ)貼或農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的了解是非常少的，甚至還有部分農(nóng)民把糧食補(bǔ)貼等同于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，對(duì)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)的根本目的產(chǎn)生錯(cuò)誤的理解。以農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策為例，近年來，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，農(nóng)機(jī)具需求量也逐年的增長，但是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼的具體補(bǔ)貼程序和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并不清楚，其原因主要是由于相關(guān)部門對(duì)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的宣傳力度不夠，農(nóng)民無法確定自己是否具備申請(qǐng)農(nóng)機(jī)具購置的補(bǔ)貼資格，也無法明確補(bǔ)貼金額的用途，這直接影響了農(nóng)民享受農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的政策效果。

（四）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的監(jiān)督機(jī)制不完善

我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施多年來，在調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性、促進(jìn)糧食的產(chǎn)量和提高農(nóng)民的收入等方面起到了一定的積極作用，但是從多年的實(shí)施過程和最終的效果來看，由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策涉及的政府部門十分廣泛，交易和協(xié)調(diào)也較為繁瑣，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制運(yùn)行會(huì)存在較大阻礙，這其中最主要的就是缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制。以農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼為例，按照補(bǔ)貼流程，是先由各地農(nóng)機(jī)部門審核，指定農(nóng)機(jī)經(jīng)銷處，再由財(cái)政部門向農(nóng)機(jī)部門指定的農(nóng)機(jī)經(jīng)銷處支付補(bǔ)貼資金。也就是說補(bǔ)貼資金是先補(bǔ)給農(nóng)機(jī)部門指定的農(nóng)機(jī)經(jīng)銷處，而不是直接補(bǔ)給購買農(nóng)機(jī)具的農(nóng)戶，最終農(nóng)戶是通過差價(jià)購機(jī)來獲得農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的。但在這一過程中，農(nóng)機(jī)經(jīng)銷處與農(nóng)機(jī)部門如果相互勾結(jié)，即可套取國家補(bǔ)貼資金，導(dǎo)致農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損。而且在實(shí)際操作中還存在享受補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)機(jī)械售價(jià)要高于相同機(jī)械的市場價(jià)格，這樣即便農(nóng)民購買了能夠享受補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)具，也沒在真正意義上得到農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的優(yōu)惠。

三、完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的相關(guān)建議

在新形勢下，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)高度結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，考慮到我國農(nóng)民的真實(shí)需要，綜合分析農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)制度和科技水平，從提高相關(guān)農(nóng)業(yè)政策細(xì)節(jié)上有針對(duì)性入手，保障國家糧食安全、增加農(nóng)民的收入，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策朝著更加合理、有效和完善的方向發(fā)展。

（一）合理調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施不僅能夠緩解農(nóng)戶資金壓力和促進(jìn)農(nóng)戶糧食產(chǎn)量的提升，而且對(duì)農(nóng)戶的糧食種植和生產(chǎn)還具有一定的導(dǎo)向作用。因此，為了完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，要求相關(guān)的制定者和決策者能夠根據(jù)農(nóng)業(yè)市場發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策做出相應(yīng)的調(diào)整，從而加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

首先，適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的狀況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)助資金的邊際效用。目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相較于日益高漲的生產(chǎn)成本來說依然是偏低。這就要求政府應(yīng)加大補(bǔ)貼力度，當(dāng)然隨著中央財(cái)政不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的預(yù)算，地方政府也應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持力度。

其次，建立監(jiān)測體系和數(shù)據(jù)庫。一方面，通過監(jiān)測體系及時(shí)、動(dòng)態(tài)地掌握農(nóng)業(yè)資源的規(guī)模和環(huán)境變化的相關(guān)信息，從而具體了解各地所面臨的問題，分清輕重緩急，為科學(xué)合理的分配財(cái)政資金提供依據(jù)。另一方面，我國還需要建立數(shù)據(jù)庫，對(duì)已實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集和整理，為合理公平的績效考評(píng)提供依據(jù)。通過數(shù)據(jù)庫及時(shí)掌握以往各項(xiàng)目的成本效益，為下一步資金分配提供成本參考并做出相應(yīng)的績效考評(píng)，從而對(duì)各地項(xiàng)目實(shí)施情況形成約束力。

再次，優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，創(chuàng)建靈活多樣的補(bǔ)貼方式。近年來雖然我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量在持續(xù)上升，但這種“普惠制”式的分散補(bǔ)貼方式，從實(shí)際效果來看并沒有提高農(nóng)戶種糧的激勵(lì)性，并且從根本上來說，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金也是不可能無限制增加的。因此，一方面補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)不僅要考慮糧食的產(chǎn)量，還應(yīng)立足于糧食的安全和提高糧食的品質(zhì)。另一方面，應(yīng)當(dāng)增加對(duì)農(nóng)民相關(guān)培訓(xùn)方面的補(bǔ)貼，組織如經(jīng)營管理技能方面的培訓(xùn)、良種法培訓(xùn)等，從而間接提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。

（二）加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境

農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展不僅僅要依靠農(nóng)作物總量的提升，更要依賴農(nóng)作物質(zhì)量的提高。從長遠(yuǎn)來看，我國應(yīng)建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念，從而實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約，環(huán)境的友好。

農(nóng)業(yè)的生態(tài)文明最終是要實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要行業(yè)組織、民眾和政府的協(xié)同合作。行業(yè)組織要積極發(fā)揮行業(yè)自律和協(xié)助作用，國民需要自覺提高生態(tài)意識(shí)和食品安全意識(shí)，政府需要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，只有行業(yè)組織、民眾和政府多方主體齊心協(xié)力，才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明的健康發(fā)展。習(xí)總書記曾多次強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，只有建立了良好的生態(tài)環(huán)境才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，才能造福于子孫萬代。

新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度應(yīng)以綠色生態(tài)為導(dǎo)向。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)，除了繼續(xù)確保農(nóng)民收入穩(wěn)定增長和國家糧食安全之外，還更應(yīng)強(qiáng)調(diào)以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，將政策目標(biāo)從原先單純的數(shù)量增長轉(zhuǎn)到質(zhì)量和效益并重上來。地方各級(jí)政府要把建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重中之重，將配套的增量資金重點(diǎn)投向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，從而加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式。

（三）加強(qiáng)政策的宣傳與解讀

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施以來，廣大農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)貼政策內(nèi)容的了解是比較淺顯的。因此，一方面，政府要加大力度宣傳補(bǔ)貼政策的內(nèi)容，可以通過公示國家糧食補(bǔ)貼政策相關(guān)文件等形式，尤其對(duì)于國家新頒布的補(bǔ)貼政策進(jìn)行詳細(xì)的政策解讀，使農(nóng)戶在了解相關(guān)補(bǔ)貼政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上，為補(bǔ)貼政策的有效推行創(chuàng)造條件。另一方面，政府應(yīng)大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民教育和培訓(xùn)的宣傳力度，通過專家的講座、田間地頭的實(shí)際指導(dǎo)等達(dá)到糧食增產(chǎn)增收的政策效果。

（四）制定生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度并完善監(jiān)督機(jī)制

我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施了很長的一段時(shí)間，很多觀念已經(jīng)陳舊，無法適應(yīng)新的時(shí)代要求，且現(xiàn)行補(bǔ)貼多為柔性政策，缺乏統(tǒng)一的剛性補(bǔ)貼法律制度。健全的法律制度是生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障，要想推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的不斷前進(jìn)只有制定完善的法律。生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要一部系統(tǒng)的基本法，還需要配套的法律制度規(guī)范體系，因此國家應(yīng)盡快制定《生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的生態(tài)轉(zhuǎn)向，使得生態(tài)農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等領(lǐng)域都有法可依、有法必依。

有效的監(jiān)督機(jī)制能夠保障農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的順利實(shí)施，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)資金的管理和監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼資金的“一坑一位”和?？顚Ｓ?，盡可能地避免直至杜絕補(bǔ)貼資金被私自扣留和挪用的現(xiàn)象，提高補(bǔ)貼資金的實(shí)際作用。以農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼為例，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼產(chǎn)品經(jīng)銷商的監(jiān)督力度，如通過定期的檢查和不定期的隨機(jī)抽查等措施加強(qiáng)對(duì)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)有以次充好或主管部門腐敗等問題，絕不姑息，采取及時(shí)有效地處罰措施，直至取消其農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼產(chǎn)品經(jīng)銷商資格，以確保農(nóng)機(jī)銷售和補(bǔ)貼資金發(fā)放等環(huán)節(jié)的公開化。

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