文/王婧文 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

近年來(lái)，在人民銀行、外匯局、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等五部委的聯(lián)合打擊下，全國(guó)地下錢莊案件破獲數(shù)量逐年增加。從查處情況看，此類案件通常資金交易規(guī)模大、劃轉(zhuǎn)次數(shù)頻繁、客戶分散交叉、涉及省份和境內(nèi)外個(gè)人眾多，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的種類、范圍和發(fā)生頻率也與一般的外匯違規(guī)案件不可同日而語(yǔ)。如何在查處涉匯大要案，特別是地下錢莊案件的過(guò)程中防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提高監(jiān)管成效，已成為新時(shí)期外匯管理執(zhí)法部門在履職中亟待深入思考和解決的問(wèn)題。

涉匯大要案執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

相對(duì)于一般的涉匯案件，地下錢莊等涉匯大要案的案情復(fù)雜、審案耗時(shí)長(zhǎng)、取證困難，其執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)有顯著的特征和表現(xiàn)。根據(jù)筆者對(duì)近年來(lái)多起地下錢莊案件執(zhí)法行為的分析，涉匯大要案執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大致可分為以下幾種類型。

制度風(fēng)險(xiǎn)

制度風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為外匯執(zhí)法制度缺失、滯后、操作性差及部分法律文書規(guī)范不明確。一是對(duì)跨境人民幣違規(guī)行為的處罰權(quán)缺失，罰則滯后。《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》中的罰則僅適用于外匯違規(guī)行為，對(duì)于跨境人民幣業(yè)務(wù)卻無(wú)處罰依據(jù)。二是對(duì)法定追溯期的規(guī)定不明確，操作性差。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，違法行為從發(fā)生之日起在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的不再給予行政處罰；違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算追訴時(shí)效，但如何認(rèn)定違法行為的連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，規(guī)定并不明確。地下錢莊的非法買賣外匯行為對(duì)莊主而言是持續(xù)的；對(duì)于交易對(duì)手而言則是按需發(fā)生的，可以綿延數(shù)年，是否應(yīng)視為連續(xù)行為，目前仍存在爭(zhēng)議。三是對(duì)聽(tīng)證、執(zhí)行等環(huán)節(jié)均未明確相應(yīng)的法律文書。地下錢莊非法買賣外匯系列案件案情復(fù)雜，幾乎涵蓋了案件查處過(guò)程中所有的種類，除通常使用的處罰告知書、處罰決定書外，調(diào)查、聽(tīng)證、復(fù)議、訴訟、強(qiáng)制執(zhí)行等環(huán)節(jié)均應(yīng)使用對(duì)應(yīng)的法律文書。目前，聽(tīng)證、外匯處罰執(zhí)行環(huán)節(jié)仍無(wú)明確的對(duì)應(yīng)法律文書格式，部分已明確的文書格式要素不合理，如缺少告知被執(zhí)行人權(quán)利的要素，加上辦案人員對(duì)同類違法事實(shí)表述不一，容易影響法律文書的質(zhì)量，進(jìn)而引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

操作風(fēng)險(xiǎn)

涉匯大要案件辦理過(guò)程大致分為接收、立案、調(diào)查、處理、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)和程序均存在操作風(fēng)險(xiǎn)。

接收階段。公安機(jī)關(guān)移送涉匯重大系列案件線索時(shí)，由于涉案當(dāng)事人可能多達(dá)數(shù)百人且案情復(fù)雜，容易出現(xiàn)重復(fù)移送或者交叉移送等情況。在案件接收過(guò)程中，容易發(fā)生案件線索、金額漏登記等操作性差錯(cuò)，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)部分違法行為未進(jìn)行外匯行政處罰或行政處罰金額不適當(dāng)。此外，若未對(duì)公安機(jī)關(guān)隨案件線索一并移送的相關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行妥善保管，將導(dǎo)致后續(xù)調(diào)查針對(duì)性弱、證據(jù)補(bǔ)充難度大、事實(shí)認(rèn)定缺乏有力證據(jù)支撐等問(wèn)題。

立案階段。對(duì)應(yīng)當(dāng)立案的案件不予立案，對(duì)不該立案的案件強(qiáng)行立案，對(duì)行政和刑事處罰責(zé)任的認(rèn)定存在偏差，都是該階段外匯執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在涉匯大要案中，若過(guò)分依賴公安機(jī)關(guān)批量移交的證據(jù)數(shù)據(jù)，可能導(dǎo)致對(duì)應(yīng)當(dāng)立案的違規(guī)金額發(fā)生認(rèn)定錯(cuò)誤、立案金額過(guò)少或過(guò)多等問(wèn)題。地下錢莊非法買賣外匯案件涉案金額大于二十萬(wàn)美元即符合刑事移送標(biāo)準(zhǔn)，為明確行政和刑事處罰責(zé)任，避免發(fā)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，立案階段的外匯違法行為認(rèn)定至關(guān)重要。

調(diào)查階段。調(diào)查階段是辦案的核心環(huán)節(jié)，未經(jīng)雙人辦案、調(diào)查時(shí)未出示執(zhí)法證和執(zhí)法公函、實(shí)際檢查人員未出現(xiàn)在執(zhí)法公函中、證據(jù)不符合法定形式、原始證據(jù)收集不足等，都易引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于一般涉匯案件，地下錢莊非法買賣外匯案件調(diào)查階段的風(fēng)險(xiǎn)成因主要有二：一是因當(dāng)事人語(yǔ)言文字交流障礙需要翻譯人員參與辦案，翻譯人員如果在翻譯中按照個(gè)人理解對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行“二次加工”，可能會(huì)引發(fā)當(dāng)事人對(duì)調(diào)查程序及證據(jù)效力的質(zhì)疑。二是證據(jù)鏈條缺乏嚴(yán)密性。地下錢莊非法買賣外匯交易隱蔽，在認(rèn)定非法買賣外匯的違規(guī)行為時(shí)，很難采集齊全完整的交易證據(jù)鏈條，做到“當(dāng)事人自認(rèn)、犯罪嫌疑人指證、人民幣交易流水、外匯交易流水”四證齊全。

生效階段。該階段的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要在于文書要素不規(guī)范、當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利未予保障、法律文書送達(dá)無(wú)效、自由裁量權(quán)幅度過(guò)大、從輕或減輕處罰證據(jù)不充分等。對(duì)于涉匯大要案而言，執(zhí)法期間計(jì)算是否準(zhǔn)確，直接影響行政行為的法律效力，也是容易被忽視的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。地下錢莊非法買賣外匯案件辦案過(guò)程復(fù)雜、存在多種“期間”，而目前對(duì)部分期間的法律屬性理解不統(tǒng)一，如對(duì)工作日和自然日以及起止時(shí)間點(diǎn)計(jì)算規(guī)則不明確等，都易導(dǎo)致期間的計(jì)算錯(cuò)誤，進(jìn)而引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。此外，地下錢莊非法買賣外匯案件中的很多處罰對(duì)象是個(gè)人主體，在依法采取直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、見(jiàn)證送達(dá)、留置送達(dá)等法律規(guī)定的方式均無(wú)法送達(dá)的情況下，需啟動(dòng)公告送達(dá)程序。而目前對(duì)公告送達(dá)的載體和公告文書的內(nèi)容并無(wú)明確規(guī)定，各地法院對(duì)文書送達(dá)是否有效，也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，直接影響了行政處罰文書的法律效力。

執(zhí)行階段。該階段的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要在于違規(guī)同意當(dāng)事人緩期或者分期繳納申請(qǐng)，應(yīng)加處罰款而不加處，或者擅自降低加處金額，違規(guī)減輕或者免除當(dāng)事人的執(zhí)行義務(wù)等。此外，為保證結(jié)案率，在行政處罰告知書送達(dá)前甚至在立案前就與當(dāng)事人溝通，對(duì)確定能順利執(zhí)行處罰的案件才印發(fā)行政處罰文書，讓當(dāng)事人一次性在數(shù)個(gè)文書上簽署姓名以及預(yù)先推算的日期等行為，均違反規(guī)定程序，易引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

人員風(fēng)險(xiǎn)

外匯執(zhí)法行為最終要落實(shí)為執(zhí)法人員的具體行動(dòng)。部分執(zhí)法人員工作能力不足和素質(zhì)不高，對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)知能力不強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法依據(jù)理解不準(zhǔn)確，調(diào)查不深入等，都容易導(dǎo)致對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)、處罰不當(dāng)，給正常執(zhí)法帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

從內(nèi)控視角分析風(fēng)險(xiǎn)成因

一是對(duì)內(nèi)部控制理論缺乏全面了解。內(nèi)控建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理局限于對(duì)單一風(fēng)險(xiǎn)的防范，沒(méi)有形成系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防范體系和機(jī)制，外匯檢查內(nèi)控制度的修訂和完善工作有待加強(qiáng)。

二是內(nèi)部控制目標(biāo)不清晰。目前，外匯檢查系統(tǒng)雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但內(nèi)部控制目標(biāo)只是隱含在相關(guān)制度規(guī)定中，內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范的目標(biāo)并不明確。

三是執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理不完善。第一，缺乏對(duì)外匯執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)事件的識(shí)別程序，對(duì)影響外匯檢查目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)部與外部事件無(wú)法進(jìn)行有效甄別；第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法有待改進(jìn)，缺少對(duì)外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性評(píng)估；第三，缺乏風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)程序，對(duì)外匯檢查工作中存在的顯性和隱性的風(fēng)險(xiǎn)，尚未建立有效的應(yīng)急預(yù)案。

四是內(nèi)控監(jiān)督工作有待深化。第一，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏獨(dú)立性。外匯局內(nèi)控監(jiān)督部門多設(shè)在綜合部門或檢查部門，內(nèi)控監(jiān)督工作缺乏獨(dú)立性，容易影響內(nèi)控監(jiān)督的客觀性、公正性和有效性。第二，缺乏復(fù)合型內(nèi)控監(jiān)督人才。由于外匯檢查系統(tǒng)缺乏足夠數(shù)量的既熟悉外匯業(yè)務(wù)又精通內(nèi)控理論的內(nèi)控人員，內(nèi)控監(jiān)督工作往往流于形式化、淺層次，對(duì)于全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估缺乏有效的方法和手段。第三，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確。外匯局內(nèi)控監(jiān)督部門的職責(zé)邊界不夠清晰，易導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)履行不徹底和重復(fù)交叉檢查并存的問(wèn)題。

完善外匯檢查內(nèi)控機(jī)制的建議

一是加強(qiáng)職業(yè)道德教育和執(zhí)法技能培訓(xùn)。通過(guò)加強(qiáng)職業(yè)道德教育，幫助外匯執(zhí)法人員形成規(guī)范執(zhí)法的自律意識(shí)，樹(shù)立執(zhí)法使命感，使其認(rèn)識(shí)到通過(guò)規(guī)范執(zhí)法打擊外匯違法行為的重要性；通過(guò)開(kāi)展執(zhí)法技能培訓(xùn)，促進(jìn)執(zhí)法人員增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，掌握必要的涉匯案件調(diào)查行政法律知識(shí)。

二是完善法規(guī)與制度建設(shè)，強(qiáng)化辦案執(zhí)紀(jì)要求。在遵循已有執(zhí)法規(guī)范的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步做好外匯執(zhí)法規(guī)范化、制度化建設(shè)，確保外匯執(zhí)法的每一環(huán)節(jié)都有章可循、有規(guī)可依。除嚴(yán)格依法辦案外，還應(yīng)要求外匯執(zhí)法人員嚴(yán)格遵守保密紀(jì)律和廉政紀(jì)律等。

三是進(jìn)一步健全監(jiān)督制約機(jī)制，并通過(guò)跟蹤了解案件辦理進(jìn)展情況，使監(jiān)督制約落實(shí)到具體環(huán)節(jié)。第一，在各環(huán)節(jié)落實(shí)雙人辦理要求，案件由辦案人員交叉互審，建立第一道監(jiān)督制約機(jī)制；第二，案件應(yīng)由法務(wù)人員全面審核，并出具法律意見(jiàn)，落實(shí)第二道防控措施；第三，明確主查負(fù)責(zé)制，由檢查組長(zhǎng)審查把關(guān)，筑牢第三道防線；第四，適時(shí)組織開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督，探索大要案審計(jì)方法，對(duì)案件查處工作進(jìn)行內(nèi)控監(jiān)督檢查，強(qiáng)化外匯執(zhí)法的外部監(jiān)督制約。