文/崔凡 編輯/孫艷芳
雖然目前各成員將目光紛紛轉(zhuǎn)向區(qū)域與雙邊談判,但有些問題必須在多邊層面才能有效協(xié)調(diào)。在經(jīng)過一番曲折與喧鬧之后,各經(jīng)濟(jì)體遲早會(huì)坐下來,再次對(duì)世界貿(mào)易體系的未來發(fā)展進(jìn)行協(xié)商。
大約2000年的時(shí)候,筆者使用WORD版本(大概是WORD98)寫一篇涉及全球化的文章,結(jié)果發(fā)現(xiàn),無論是用“globalization”還是用“globalisation”,單詞下都會(huì)被打一條紅線,意即拼寫錯(cuò)誤。顯然,盡管那個(gè)時(shí)候全球化研究已經(jīng)形成熱潮,但全球化的概念還并沒有滲透到全球的每一個(gè)角落。轉(zhuǎn)眼之間,全球化概念已經(jīng)不再時(shí)髦,并且出現(xiàn)了與之對(duì)應(yīng)的逆全球化概念,并讓世界貿(mào)易組織舉步維艱。在這個(gè)時(shí)候,我們還能期待世界貿(mào)易體系有一個(gè)光明的未來嗎?
如果我們對(duì)比20世紀(jì)90年代和19世紀(jì)下半葉就會(huì)發(fā)現(xiàn),早在一百多年前,貿(mào)易、投資和人口流動(dòng)自由化程度就已經(jīng)不低于1990年的水平了??墒?,一百多年前的貿(mào)易與投資自由化由于沒有相應(yīng)的全球經(jīng)濟(jì)治理制度做基礎(chǔ)保障,因此隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的產(chǎn)生,自由化程度逐漸降低,而戰(zhàn)爭的炮火,更是讓所有的自由流動(dòng)戛然而止。
兩次世界大戰(zhàn)之后,人們開始痛定思痛,建立了國際貨幣基金組織、世界銀行、特別是關(guān)貿(mào)總協(xié)定。關(guān)貿(mào)總協(xié)定大大促進(jìn)了關(guān)稅的削減,并且開始了約束非關(guān)稅壁壘的進(jìn)程。但是,關(guān)貿(mào)總協(xié)定畢竟是臨時(shí)適用的,缺乏嚴(yán)格意義上的永久性組織基礎(chǔ)。作為關(guān)貿(mào)總協(xié)定的繼承者,世貿(mào)組織的誕生改變了這一切。
在20世紀(jì)80年代,中國剛剛申請(qǐng)恢復(fù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定創(chuàng)始締約方資格的時(shí)候,關(guān)貿(mào)總協(xié)定作為富人俱樂部的形象尚未完全扭轉(zhuǎn),許多國家都還不認(rèn)同市場經(jīng)濟(jì)。然而,到1992年鄧小平南巡講話時(shí),世界上主要經(jīng)濟(jì)體基本都認(rèn)同了市場經(jīng)濟(jì)。絕大多數(shù)國家對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)同是世貿(mào)組織成立的重要制度背景?;谑袌鼋?jīng)濟(jì)共識(shí)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)制度協(xié)調(diào),是當(dāng)代全球化的本質(zhì)內(nèi)容;而這個(gè)協(xié)調(diào)過程,也就是全球市場經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)過程。
1995年世貿(mào)組織剛剛成立時(shí),筆者半開玩笑地和朋友說,WTO可以音譯為“烏托”。相比之下,這個(gè)烏托并沒有烏托邦那樣的虛無縹緲,卻有著烏托邦那樣的理想主義色彩——推動(dòng)商品與要素全球自由流動(dòng)的全球化市場經(jīng)濟(jì)理想。
WTO的烏托理想帶有世界主義(cosmopolitanism)的色彩,共產(chǎn)主義理想同樣帶有世界主義色彩。正如我國國際貿(mào)易學(xué)界的泰斗姚曾蔭教授所說,當(dāng)商品與要素可以跨國界自由流動(dòng)的時(shí)候,“……馬克思在《資本論》中所論述的國內(nèi)價(jià)值理論就可以用于國際貿(mào)易。這時(shí)國內(nèi)價(jià)值理論和國際價(jià)值理論就可以合二為一”。新馬克思主義者阿格里·伊曼紐爾也認(rèn)為,在要素充分流動(dòng)的情況下,馬克思在《資本論》中揭示的平均利潤與生產(chǎn)價(jià)格概念,就可以擴(kuò)展到國際層面。因此,馬克思主義者應(yīng)該客觀地看待商品與要素國際充分流動(dòng)的趨勢,認(rèn)識(shí)到這是隨著生產(chǎn)力發(fā)展不可避免的趨勢,認(rèn)識(shí)到這與共產(chǎn)主義理想并無背離。
商品與要素的自由流動(dòng)需要制度保障,否則就會(huì)如同19世紀(jì)后半葉的時(shí)候一樣,經(jīng)不起經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊,全球經(jīng)濟(jì)的無序競爭甚至可能成為戰(zhàn)爭的導(dǎo)火索。當(dāng)各國貿(mào)易壁壘林立,國際法并沒有完全走出霍布斯叢林的情況下,世界貿(mào)易組織的成立,堪稱是經(jīng)濟(jì)制度全球協(xié)調(diào)的重大突破。
首先,世貿(mào)組織的組織結(jié)構(gòu)在各個(gè)國際組織中來說相當(dāng)獨(dú)特。世貿(mào)組織兩年一次的部長會(huì)議,類似于世貿(mào)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。世貿(mào)組織總理事會(huì)在部長會(huì)議不召集的情況下代行部長會(huì)議的職能。秘書處類似一個(gè)行政機(jī)構(gòu),處理日常事務(wù)。爭端解決機(jī)構(gòu)類似于一個(gè)司法機(jī)構(gòu)。貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)類似于一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。總理事會(huì)、爭端解決機(jī)構(gòu)和貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)參加的人,都是各成員方的代表,但是他們各自有自己的會(huì)議主席和議事日程。這種分工明晰的組織架構(gòu)賦予了世貿(mào)組織很強(qiáng)的規(guī)則可擴(kuò)展性。制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行規(guī)則、依據(jù)規(guī)則做出裁判,世貿(mào)組織作為國際貿(mào)易規(guī)則的組織基礎(chǔ),功能齊備。
其次,世貿(mào)組織的成立使得多邊國際貿(mào)易規(guī)則的管轄范圍獲得了很大的擴(kuò)展。世貿(mào)組織成立以前,國際貨物貿(mào)易的規(guī)則尚不完善,關(guān)貿(mào)總協(xié)定主要管轄貨物貿(mào)易的關(guān)稅措施,對(duì)非關(guān)稅壁壘雖然也有所涉及,但管理非關(guān)稅壁壘的眾多守則多在二十世紀(jì)七十年代才得以形成,而且僅有少數(shù)成員參加。而世貿(mào)組織成立后,把這些守則都多邊化了,即對(duì)所有世貿(mào)組織成員均具約束力??梢哉f,目前貨物貿(mào)易的規(guī)則體系基本完備。除此之外,世貿(mào)組織還搭建了國際服務(wù)貿(mào)易的紀(jì)律框架以及與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的紀(jì)律框架。
最后,世貿(mào)組織建立了國際法上具有突破意義的爭端解決機(jī)制。世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)對(duì)世貿(mào)成員具有任意強(qiáng)制管轄權(quán)。每件爭端提起時(shí),爭議雙方不必另行簽訂仲裁協(xié)議,世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)對(duì)成員自然具有管轄權(quán)。這一機(jī)制已經(jīng)不是一個(gè)仲裁機(jī)制,而是一個(gè)準(zhǔn)司法機(jī)制。即使是聯(lián)合國的國際法院,它的任意強(qiáng)制管轄權(quán)也十分有限:盡管所有聯(lián)合國成員都是國際法院規(guī)約的當(dāng)事國,但僅僅有六十余個(gè)國家聲明接受任意管轄,而且附有各種保留。而類似的保留在世貿(mào)組織中都不存在。世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制還納入了一個(gè)反向協(xié)商一致原則——除非世貿(mào)組織成員一致反對(duì),爭端解決專家小組或者上訴機(jī)構(gòu)的最終裁決自動(dòng)通過;而此前在關(guān)貿(mào)總協(xié)定下情況恰恰相反:各締約方必須一致同意,裁決才得以通過。這無疑大大提高了專家小組與上訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。
如果規(guī)則的實(shí)施得不到監(jiān)督,如果實(shí)施規(guī)則中產(chǎn)生的爭議得不到公正裁判,規(guī)則的制定就缺乏意義。世貿(mào)組織本身具有的相對(duì)完整的組織架構(gòu)和功能,說明了它是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則最合格的制定者、監(jiān)督者與裁判者。
在世界貿(mào)易組織成立之初,支持貿(mào)易自由化的人士對(duì)它報(bào)有很大的期望。然而,從1995年成立開始,直到2013年12月,世貿(mào)組織才談成了第一個(gè)單項(xiàng)多邊協(xié)議,即最終在2017年2月實(shí)施的《貿(mào)易便利化協(xié)議》。在2001年多哈發(fā)展回合談判發(fā)起的時(shí)候,各成員期望用大約四年時(shí)間完成這一輪談判。因?yàn)樵诖酥瓣P(guān)貿(mào)總協(xié)定主持下的烏拉圭回合談判,歷時(shí)七年,雖然最終成立了世貿(mào)組織,成果斐然,但長達(dá)七年的談判被認(rèn)為實(shí)在是耗時(shí)過久。
2005年香港部長會(huì)議沒有如期完成談判,但為后續(xù)的談判制定了時(shí)間表,為完成談判奠定了基礎(chǔ)。2008年,多哈回合談判對(duì)絕大部分議題已經(jīng)達(dá)成一致,但在農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制上美國與印度存在嚴(yán)重分歧,各方最終沒有能夠達(dá)成一攬子協(xié)議。機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)瞬即逝,全球金融危機(jī)的爆發(fā)使得各國政府應(yīng)接不暇,保護(hù)主義勢力抬頭,貿(mào)易自由化談判的政治環(huán)境迅速惡化。
2008年以后,多哈發(fā)展回合中的“發(fā)展”二字名存實(shí)亡,美國等成員對(duì)多哈部長宣言授權(quán)的談判范圍已經(jīng)不感興趣。奧巴馬政府開始積極開展TPP、TTIP等區(qū)域談判,期望甩掉發(fā)展中大國,先建立一套它認(rèn)為對(duì)自己有利的規(guī)則。在世貿(mào)組織內(nèi),美國放棄了一攬子談判議程,選擇它認(rèn)為對(duì)自己更有利的部門與議題謀求早期收獲。
當(dāng)世貿(mào)組織談判功能開始處于半癱瘓狀態(tài)的時(shí)候,大家對(duì)世貿(mào)組織爭端解決功能的順利運(yùn)轉(zhuǎn)仍然表示欣慰。然而,2016年,上訴機(jī)構(gòu)韓國籍大法官張勝和的連任問題,給世貿(mào)組織的爭端解決機(jī)制投下了一個(gè)陰影。一般來說,大法官可以連任兩屆,然而美國對(duì)張勝和的連任表示堅(jiān)決反對(duì)。美國舉出了四個(gè)案例,其中三個(gè)與美國有關(guān),認(rèn)為張勝和的裁判存在越權(quán)行為。然而世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)以及十余名歷任大法官對(duì)美國的看法表示反對(duì),他們充分肯定了張勝和的專業(yè)能力,認(rèn)為美國實(shí)際上是通過杯葛大法官的連任來影響上訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。然而最后,各方達(dá)成了妥協(xié),張勝和黯然離任。
特朗普的上任使得美國對(duì)世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)的指責(zé)再次爆發(fā)。特朗普政府拒絕同意任何一位新的上訴機(jī)構(gòu)大法官的任命。七名大法官有三名任期到期或者辭職,新的大法官無法上任,上訴機(jī)構(gòu)案件開始堆積。裁判每個(gè)上訴案件的三名大法官本應(yīng)通過兩次抽簽隨機(jī)產(chǎn)生,而這種隨機(jī)性目前已經(jīng)幾乎喪失。美國對(duì)世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制的不滿已經(jīng)不是針對(duì)單個(gè)大法官,而是對(duì)整個(gè)機(jī)制的不滿。
美國對(duì)世貿(mào)組織的質(zhì)疑凸顯了全球化進(jìn)程中制度協(xié)調(diào)的“民主赤字”問題。世貿(mào)組織法作為國際法,管轄的是各國和地區(qū)的政府行為,世貿(mào)組織不直接對(duì)各成員的民眾負(fù)責(zé)。世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)如果裁判某成員的國內(nèi)法違規(guī),依照國際法,該成員就應(yīng)該修改其法律。而該成員的國內(nèi)法又是基于其國內(nèi)的民主機(jī)制產(chǎn)生的,如果該成員國內(nèi)民主機(jī)制產(chǎn)生的決定是不修改法律,則該成員就難以履行其國際法義務(wù)。這種民主赤字問題在投資者與國家間的爭端解決機(jī)制中更加突出,在世貿(mào)爭端解決機(jī)制中也同樣存在。國際制度協(xié)調(diào)機(jī)制與國內(nèi)制度協(xié)調(diào)機(jī)制之間存在難以調(diào)和的沖突。
世界貿(mào)易體系面臨危機(jī),然而這不是它的第一次。早在關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期,世界貿(mào)易體系就曾面臨過嚴(yán)重的危機(jī)。當(dāng)時(shí),日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始對(duì)美國形成挑戰(zhàn),美國對(duì)日本的貿(mào)易順差表示了不滿,于是“自愿”出口限制這種明顯違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定規(guī)定的貿(mào)易措施被廣泛使用。關(guān)貿(mào)總協(xié)定原則上禁止貿(mào)易各方使用數(shù)量限制,包括對(duì)進(jìn)口數(shù)量的限制,也包括對(duì)出口數(shù)量的限制。但美國卻通過談判逼迫日本自己對(duì)美國實(shí)施出口數(shù)量限制。名義上這是出口方自愿的,受影響的進(jìn)口方也不會(huì)提起申訴。于是,這種措施處于無人過問的狀態(tài),被稱為灰色區(qū)域措施,在國際貿(mào)易中大行其道。
在美國主導(dǎo)和逼迫下,這種灰色區(qū)域措施進(jìn)一步擴(kuò)展成為國際協(xié)定。在《多種纖維協(xié)定》中,進(jìn)口方與出口方共同協(xié)商,制定違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定規(guī)則的出口配額。這使得關(guān)貿(mào)總協(xié)定的談判成果形同虛設(shè)。在最多的時(shí)候,日本超過30%的貿(mào)易受這種配額的約束。
但是,關(guān)貿(mào)總協(xié)定最終沒有崩潰。1986年烏拉圭回合發(fā)起,各國終于同意將這種灰色區(qū)域措施逐漸廢除,關(guān)貿(mào)總協(xié)定逐漸成為更加成熟的世貿(mào)組織。今天,世貿(mào)組織面臨的危機(jī)比以前更加嚴(yán)峻,但世界各國對(duì)世貿(mào)組織規(guī)則的依賴程度也比以往的關(guān)貿(mào)總協(xié)定更高,世貿(mào)組織的組織基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)更完備,韌性更強(qiáng)。美國會(huì)不斷挑戰(zhàn)世貿(mào)組織的底線,杯葛世貿(mào)組織的議程,但筆者不認(rèn)為它會(huì)退出世貿(mào)組織,它仍然需要利用世貿(mào)組織實(shí)現(xiàn)它的利益。
華盛頓當(dāng)?shù)貢r(shí)間3月22日,特朗普宣布對(duì)華301調(diào)查結(jié)果,并表示將對(duì)中國采取提高關(guān)稅和實(shí)施投資限制等措施。雖然這些措施的細(xì)節(jié)還有待公布,但作為針對(duì)中國的歧視性單邊措施,無疑是對(duì)世貿(mào)組織基本規(guī)則的一種踐踏,也必將引起中國政府的相應(yīng)反制。而在3月23日下午,美國前貿(mào)易談判代表麥克·弗羅曼(2013到2017在任)則在北京發(fā)表了一通有趣的言論,認(rèn)為正如當(dāng)年反華的尼克松開啟了中美交往的大門一樣,也許今后特朗普這位逆全球化主義者,最后可能會(huì)凝聚美國兩黨在貿(mào)易問題上的共識(shí),成為全球化的推手。
也許弗羅曼的看法只是他的一個(gè)美好愿望,但世界貿(mào)易體系面臨的危機(jī)確實(shí)未嘗不是一個(gè)機(jī)遇。當(dāng)前的世界貿(mào)易體系仍然存在大量的漏洞和空白:服務(wù)貿(mào)易的補(bǔ)貼沒有約束,政府采購協(xié)議僅僅在少數(shù)成員中生效,技術(shù)流動(dòng)與資本流動(dòng)缺乏規(guī)則,勞動(dòng)力與人才的流動(dòng)問題僅僅在服務(wù)貿(mào)易談判中稍有涉及。一個(gè)完整的商品與要素自由貿(mào)易規(guī)則體系的建設(shè)還任重道遠(yuǎn),遠(yuǎn)未完成。而世貿(mào)組織本身以及其爭端解決機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制,也確實(shí)有大大改善的空間。雖然目前各成員將目光紛紛轉(zhuǎn)向區(qū)域與雙邊談判,但有些問題必須在多邊層面才能有效協(xié)調(diào)。在經(jīng)過一番曲折與喧鬧之后,各經(jīng)濟(jì)體遲早會(huì)坐下來,再次對(duì)世界貿(mào)易體系的未來發(fā)展進(jìn)行協(xié)商。由現(xiàn)代科技革命與生產(chǎn)力發(fā)展所決定的貿(mào)易與投資自由化不斷推進(jìn)的趨勢,終將不可阻擋。