一、零星工程采購的法制背景

零星工程采購，顧名思義，即政府集中采購目錄之外且在采購限額以下的使用財(cái)政資金的工程類采購項(xiàng)目，一般包括了日常維修、修繕、改造和拆除等。

長期以來，我國政府采購的“三駕馬車”中(即貨物、服務(wù)和工程)，雖然都以《中華人民共和國政府采購法》為依據(jù)實(shí)施，但是我國政府僅在貨物和服務(wù)類采購中制定了較為明確和操作成熟的采購方式：屬于集中采購目錄的，適用于《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》；屬于分散采購的或各單位自行采購的，適用于《政府采購非招標(biāo)方式管理辦法》等。其中，對于采購分散、采購數(shù)量大、采購頻繁的貨物、部分服務(wù)類采購項(xiàng)目，一般采用協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購方式。

而工程類采購項(xiàng)目，無論是早期的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》抑或近年頒布的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》以及其實(shí)施條例等，均只對限額以上的工程建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定，而不在集中采購目錄內(nèi)且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的工程，缺乏明確的制度依據(jù)。

制度的模糊，造成了零星工程采購中出現(xiàn)了較為普遍的兩種習(xí)慣：一是工程建設(shè)無論規(guī)模大小，均照搬大型工程建設(shè)流程采用邀請招標(biāo)或者競爭性談判方式確定供應(yīng)商，例如在基層央行內(nèi)部審核環(huán)節(jié)多、流程長，一項(xiàng)工程采購的審核流程要耗費(fèi)40天左右的時(shí)間，造成了采購流程比項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間長，采購成本占項(xiàng)目實(shí)施成本比重過大的局面；二是凡屬零星工程，采用直接發(fā)包的形式，在事前隨意指派施工單位完成工程，沒有遵循規(guī)范的流程辦理，存在較大的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

二、基層央行零星工程采購的現(xiàn)狀

基層央行，即中國人民銀行的各分支機(jī)構(gòu)，其基建類項(xiàng)目有其特殊性。不同于一般的機(jī)關(guān)單位，各分支機(jī)構(gòu)大多擁有營業(yè)用房、辦公用房和發(fā)行庫區(qū)等，多數(shù)省會的單位不止一棟建筑且部分庫區(qū)地處偏僻，建筑物等老化速度快。特別是基層央行的房屋建筑多建于上世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)的建筑規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，工程質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏較為系統(tǒng)而有效的監(jiān)督管理，以上原因和年久失修造成了房屋建筑在使用功能、環(huán)保節(jié)能或安全性能上存在一定的不足，增加了工程采購與管理的負(fù)擔(dān)。

以長沙中心支行為例，從歷年的零星工程項(xiàng)目分析，零星工程有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是項(xiàng)目多，金額小。建筑及相關(guān)區(qū)域因年久老化且涉及專業(yè)較多，每年的零星的修補(bǔ)與改造較頻繁，包括了從屋面、室內(nèi)防水到內(nèi)部道路翻新改造、設(shè)備設(shè)施更新等紛雜的小規(guī)模工程改建、修建等。且因多為局部的修補(bǔ)或改造，其工程造價(jià)較低，小至數(shù)千元甚至數(shù)百元，多的不也超過二三十萬元。單個(gè)項(xiàng)目涉及多專業(yè)要求潛在供應(yīng)商具備多個(gè)專業(yè)資質(zhì)，而其有限的利潤空間又阻礙了社會潛在的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的參與積極性。

二是環(huán)節(jié)多，歷時(shí)長?；鶎友胄性诠こ填惲阈遣少彿矫嫒狈Ρ憬菘尚械南嚓P(guān)制度，采購流程一般按照大型基建項(xiàng)目招標(biāo)流程進(jìn)行，無論零星工程的預(yù)算大小均按照統(tǒng)一流程執(zhí)行，內(nèi)部相關(guān)審核流程過長且有部分環(huán)節(jié)進(jìn)行了重復(fù)審批，歷時(shí)較長，一般情況下一個(gè)項(xiàng)目從發(fā)起申請到合同簽訂大約需要30天或以上的時(shí)間。而多數(shù)時(shí)候，零星維修或改造事發(fā)較急，等到完成采購流程后也極大地影響了基層央行的正常履職。

三是基層央行基建專業(yè)人員不足。基層央行的履職以經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控為主，基建職能往往隸屬與某個(gè)內(nèi)務(wù)部門，其專業(yè)人員較少。而且在日?；ü芾碇?，大量的小額工程耗費(fèi)了過多的時(shí)間和精力，導(dǎo)致基建規(guī)劃缺少專業(yè)而合理的分析論證，經(jīng)常出現(xiàn)“拍腦袋”定方案的情況，基建管理人員無暇提高采購質(zhì)量、提升采購水平。

因此，基層央行在零星工程采購活動中，應(yīng)當(dāng)借鑒有益的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范采購行為，節(jié)省采購時(shí)間，提高采購效益。

三、零星工程采購的新方式

針對政府采購中零星工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，中央和地方政府的采購部門借鑒了貨物、服務(wù)采購中使用很成熟的定點(diǎn)采購方式。中央的國采中心最早進(jìn)行了嘗試，于2008年初首次將定點(diǎn)采購引入工程采購領(lǐng)域，逐漸顯露了較好的效果。分析國采中心和地方政府的工程定點(diǎn)采購方式，其主要特點(diǎn)如下；

一是通過公開招標(biāo)方式確定了各專業(yè)的定點(diǎn)采購供應(yīng)商庫。國采中心和地方政府的零星工程采購累計(jì)金額，年均都超過了工程類項(xiàng)目公開招標(biāo)的限額，因此按照政府采購法的規(guī)定，將之前屬于單位自行采購的零星工程納入集中采購目錄并采取了公開招標(biāo)的方式確定供應(yīng)商。其次，考慮到政府采購機(jī)構(gòu)覆蓋面廣，定點(diǎn)供應(yīng)商要服務(wù)于轄內(nèi)各部門的各專業(yè)，因此國采中心就基建項(xiàng)目不同專業(yè)分別發(fā)包，建立了不同專業(yè)的定點(diǎn)采購庫。

二是招標(biāo)方式僅設(shè)置入圍門檻，不限定入圍的各專業(yè)供應(yīng)商數(shù)量?？紤]到零星工程的特點(diǎn)，規(guī)模較大的施工企業(yè)對其參與的積極性不高，而政府采購的服務(wù)目標(biāo)較多，若將各專業(yè)供應(yīng)商限定在某幾個(gè)范圍內(nèi)，則該供應(yīng)商的大部分人力花費(fèi)在零星工程上，對供應(yīng)商和采購人而言其成本均較高。為此，國采中心等僅設(shè)定了資質(zhì)和優(yōu)惠率的門檻，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行后期談判。

三是按不同限額分類實(shí)施采購。政府采購部門根據(jù)轄內(nèi)各部門的采購實(shí)際，設(shè)立不同限額門檻實(shí)施對應(yīng)的采購方式。以國采中心2016-2018實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)為例，預(yù)算在120萬元以內(nèi)的項(xiàng)目采購人可以和定點(diǎn)庫內(nèi)的供應(yīng)商直接選擇一家，預(yù)算在120-200萬元之間的可以從定點(diǎn)庫或其他邀請單位中選擇3家進(jìn)行競爭性磋商或談判確定。

四是工程費(fèi)用均采用竣工結(jié)算審計(jì)制。國采中心是按工程計(jì)價(jià)規(guī)范，以工程定額、當(dāng)期政府發(fā)布的人工、材料價(jià)格(其中，暫估材料、設(shè)備價(jià)格按照采購人書面確認(rèn)的實(shí)際價(jià)格調(diào)整)為基準(zhǔn)，經(jīng)過竣工結(jié)算確定工程量，計(jì)算得出合同總價(jià)的。因此，對單個(gè)項(xiàng)目而言，其合同價(jià)格形式為固定單價(jià)合同。

考查政府的零星工程采購方式來的特點(diǎn)，均是在相關(guān)法律、政策下根據(jù)實(shí)際情況制定的?；鶎友胄械牧阈枪こ?，有其特殊性，不能照搬政府的定點(diǎn)采購模式，要做到“因地制宜，量體裁衣”，做到合法合規(guī)且合理。

四、基層央行的零星工程定點(diǎn)采購的新模式

基層央行屬于中國人民銀行總行垂直管理單位，按照中國人民銀行總行的規(guī)定，工程類項(xiàng)目均由各單位(副省級或以上分支機(jī)構(gòu)組織)自行組織采購。因此，基層央行的零星工程不能夠照搬政府工程定點(diǎn)采購方式，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮“拿來主義”精神，借鑒政府既有的工程定點(diǎn)采購方式，結(jié)合自身實(shí)際情況制定符合基層央行特點(diǎn)的零星工程采購新方式。重點(diǎn)需把握以下三點(diǎn)要求：

一是確定工程定點(diǎn)采購的組織形式。從本質(zhì)上看，定點(diǎn)采購只是采購方式中的一種組織形式，將合同期限內(nèi)的限額工程打捆集中，統(tǒng)一采購。因此，基層央行應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度計(jì)劃或通過歷年零星工程采購量使用增量法推算的當(dāng)年度累計(jì)采購數(shù)額，采取符合單位內(nèi)部的相關(guān)制度的方式。其次，采購時(shí)應(yīng)根據(jù)內(nèi)部的限額標(biāo)準(zhǔn)和基層央行實(shí)際情況，按預(yù)算大小選定確定供應(yīng)商的方式：預(yù)算在5萬元以內(nèi)的小項(xiàng)目可以從定點(diǎn)庫中選擇施工單位；預(yù)算在5萬元至10萬元之間的，應(yīng)當(dāng)在定點(diǎn)庫中比價(jià)后確定；預(yù)算在10萬元至零星采購限額的，可以從定點(diǎn)庫和社會邀請符合要求供應(yīng)商參加競爭性談判。

二是控制定點(diǎn)庫供應(yīng)商數(shù)量。基層央行的建筑體量，與本級政府采購中心覆蓋的本級政府所有部門、單位的建筑體量比較差異明顯。鑒于此，若采用政府采購中心的全專業(yè)單一無數(shù)量限制入圍方式，勢必造成基層央行定點(diǎn)采購庫中的多家供應(yīng)商在合同期內(nèi)無項(xiàng)目可做，長此以往打擊供應(yīng)商的積極性，造成不良影響。因此，基層央行要分析零星工程的專業(yè)集中度，以目前長沙中心支行的工程量估計(jì)，定點(diǎn)采購庫中有3-4家入圍供應(yīng)商即可滿足要求，又能實(shí)現(xiàn)有效競爭。

三是明確各項(xiàng)目工程造價(jià)的計(jì)算方式?；鶎友胄幸蚱渎穆毞较?，轄內(nèi)基建工程類專業(yè)人員不足，因此若以竣工結(jié)算審計(jì)的結(jié)果作為工程造價(jià)依據(jù)，雖然節(jié)省了采購流程的事前工作，但是基層央行難以對工程量和計(jì)量方式進(jìn)行有效把控，且承擔(dān)了由施工中不確定性造成的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，基層央行在零星工程造價(jià)問題上，應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)算為主、總價(jià)固定原則：即要求基層央行在零星工程實(shí)施前明確工作內(nèi)容與范圍、工程量與預(yù)算，根據(jù)供應(yīng)商承諾的優(yōu)惠率確定總造價(jià)?；鶎友胄辛阈枪こ滩捎妙A(yù)算制度下的固定總價(jià)形式，事前約定好工程內(nèi)容，減少了與供應(yīng)商就工程量認(rèn)定問題而發(fā)生糾紛的可能；將零星工程中不確定因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給供應(yīng)商承擔(dān)，降低了零星工程的潛在增量成本。

五、基層央行零星工程定點(diǎn)采購的完善措施

基層央行在工程采購領(lǐng)域引入定點(diǎn)采購模式，解決了小額工程采購領(lǐng)域長期缺乏制度化指導(dǎo)的問題，增強(qiáng)了非基建專業(yè)單位的基建管理效率。但是，不能夠認(rèn)為定點(diǎn)采購是一件“一勞永逸”的事情，在規(guī)范和簡化采購方式的同時(shí)，更需要加強(qiáng)零星工程采購管理，確保小額基建投資效益和工程質(zhì)量，其核心在于預(yù)算控制、定點(diǎn)庫管理和整體規(guī)劃領(lǐng)域：

一要嚴(yán)格約束工程預(yù)算。工程中核心在于工程量與工程造價(jià)，控制好工程量與工程造價(jià)，工程類采購質(zhì)量便有了較高的保證：在工程量計(jì)量中，有文字和圖紙等兩類描述方式，前者為一維精度而后者為二維精度，其中一般情況下對數(shù)量的計(jì)量以圖紙為優(yōu)，因此在工程管理中如無特殊情況均應(yīng)以設(shè)計(jì)圖紙作為任務(wù)安排的依據(jù)；在造價(jià)編制過程中，基層央行應(yīng)當(dāng)借助已經(jīng)建立的造價(jià)咨詢單位定點(diǎn)庫，一般采用工程量清單形式編制預(yù)算進(jìn)而確定工程造價(jià)，既有利于分析價(jià)格構(gòu)成又能便于復(fù)核工程量，但若工程過于簡單且內(nèi)容單一的，可以簡化編制方式。

二要建立定點(diǎn)采購動態(tài)管理機(jī)制。定點(diǎn)采購必須避免出現(xiàn)“一定了之”和“終身制”等局面，防止入圍后的供應(yīng)商不能繼續(xù)保持有效的競爭力，工程定點(diǎn)采購應(yīng)當(dāng)控制履約期限，且實(shí)施履約期內(nèi)淘汰制：工程定點(diǎn)采購應(yīng)當(dāng)將協(xié)議服務(wù)期限定在一年，一年期滿后重新組織采購工作，保證工程定點(diǎn)庫內(nèi)的活力；在定點(diǎn)采購履約期內(nèi)，基層央行要建立服務(wù)反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)督管理與專項(xiàng)監(jiān)督管理有效結(jié)合，基建管理人員及時(shí)對供應(yīng)商履行職責(zé)、兌現(xiàn)承諾、服務(wù)態(tài)度等情況進(jìn)行跟蹤與監(jiān)督，凡實(shí)施項(xiàng)目后被有效投訴2次及以上的、受到業(yè)內(nèi)處罰、資質(zhì)被取消或自愿退出的入圍企業(yè)予以淘汰，且自淘汰日起3年內(nèi)不得參與零星工程項(xiàng)目，定點(diǎn)采購庫若數(shù)量不足的可以在當(dāng)期進(jìn)行增補(bǔ)。

三要科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌安排工程項(xiàng)目 。近年來隨著基層央行建筑群體的老化和配套需求的提升，零星工程項(xiàng)目的數(shù)量和資金需求隨之逐年增長。以往的零星工程項(xiàng)目往往存在“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的“短視和拍腦袋”現(xiàn)象，缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證。對此，必須加強(qiáng)零星工程建設(shè)的計(jì)劃性：按照完善功能、環(huán)保節(jié)能、先進(jìn)智能的三項(xiàng)原則，在上年度末或當(dāng)年年初征集單位內(nèi)部意見，匯總并篩選、調(diào)整，科學(xué)、合理地對基層央行超過一定使用年限或存在一定功能缺陷等處進(jìn)行系統(tǒng)性、多層次地修繕與改造，將基建隱患“扼殺在萌芽之中”。

針對基層央行零星工程特點(diǎn)，借鑒在政府相關(guān)部門實(shí)行的定點(diǎn)采購方式，基層央行實(shí)現(xiàn)了基建管理工作長久以來的難題，既完善了零星采購制度、規(guī)范工程管理流程，又保證了投資效益，有效降低了采購中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施工程定點(diǎn)采購，既是一件創(chuàng)新，也是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，在規(guī)范工程采購的同時(shí)如何加強(qiáng)基建工作管理，提升基建效能，是永遠(yuǎn)不能停歇腳步的。

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

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