一、前言

在新常態(tài)的背景下，公共服務(wù)水平以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成為了影響河南省戰(zhàn)略規(guī)劃建設(shè)的重要因素，推進(jìn)河南省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平也是促進(jìn)“一帶一路”發(fā)展的重要方式。但是河南省歷史負(fù)擔(dān)較重，在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高公共服務(wù)水平的過(guò)程中需要投入大量的資源和管理要素。與此同時(shí)，社會(huì)上很多經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的資本主體有著強(qiáng)烈的投資欲望。根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，河南省政府和社會(huì)資本主體之間建立項(xiàng)目合作是最好的選擇，因此推行PPP模式尤為適合河南省的發(fā)展。不僅能夠規(guī)范地融資，同時(shí)還能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)于合作的雙方來(lái)說(shuō)都是一件共贏的舉措。但是現(xiàn)階段河南省PPP模式的發(fā)展還存在諸多問(wèn)題，本文也對(duì)此展開(kāi)了研究。

二、PPP理論及應(yīng)用實(shí)踐研究

PPP是公私合作伙伴關(guān)系的一種簡(jiǎn)稱，而我國(guó)政府對(duì)其命名是“政府與社會(huì)資本合作模式”，不僅僅是名稱的改變，同時(shí)還拓展了PPP的內(nèi)涵，社會(huì)資本不單單指私人資本，同時(shí)還有國(guó)有資本，在我國(guó)雖然私營(yíng)企業(yè)參與到國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)中的案例也不少，但是PPP模式的概念在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間并不長(zhǎng)，人們更為熟悉的是此前的BOT、BOO等模式。PPP的概念非常廣泛，但是在國(guó)際上，不同國(guó)家的政治體制、法律體系一級(jí)經(jīng)濟(jì)水平有著一定差異，因此在對(duì)PPP模式進(jìn)行的定義也并不統(tǒng)一，但是可以總結(jié)出PPP模式中政府和社會(huì)資本之間的合作，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和分享利益是主要的因素，其建立的基礎(chǔ)是能夠充分發(fā)揮合作雙方的優(yōu)勢(shì)，以此來(lái)滿足公共需求。

在2003年，PPP在我國(guó)的推廣迎來(lái)高潮，其中北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目等都是典型的PPP模式，這些項(xiàng)目運(yùn)作的市場(chǎng)化特征也是非常的明顯。但是在2009年我國(guó)PPP的發(fā)展受到了嚴(yán)重的沖擊，PPP的市場(chǎng)化規(guī)則也因此受到了極大的影響，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，有很多PPP項(xiàng)目被政府叫停。從2013年發(fā)展至今，PPP模式仍舊處于一種推廣的階段，我國(guó)政府也成立了相關(guān)的PPP管理機(jī)構(gòu)，形成了一些指導(dǎo)性文件?？梢哉f(shuō)PPP模式對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，解決地方政府的融資危機(jī)和債務(wù)危機(jī)等方面有著極大的優(yōu)勢(shì)，相信在未來(lái)的發(fā)展和建設(shè)中，PPP模式也會(huì)在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中占據(jù)著重要的地位。

三、河南省PPP發(fā)展現(xiàn)狀研究

河南省對(duì)于國(guó)家政策的貫徹落實(shí)非常積極，在2014年11月份出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，緊接著在下一年的2月份成立了PPP管理中心，同年5月份發(fā)布了關(guān)于推進(jìn)PPP模式有關(guān)工作的通知，進(jìn)一步推進(jìn)了PPP模式的推廣速度。截至2016年底，全省PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目847個(gè)，涉及總投資10208.26億元。其中：已落地項(xiàng)目145個(gè)，涉及總投資2437.27億元；已開(kāi)工項(xiàng)目216個(gè)，涉及總投資2590.1億元。

河南省的政府部門、大型企業(yè)、項(xiàng)目公司、中介機(jī)構(gòu)、銀行等金融機(jī)構(gòu)都積極參與到PPP項(xiàng)目的建設(shè)中來(lái)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行河南省分行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和光大銀行、中信銀行等都與政府的眾多部門進(jìn)行對(duì)接，能夠積極地簽約PPP項(xiàng)目并進(jìn)行及時(shí)地組織實(shí)施，可以說(shuō)河南省的PPP項(xiàng)目推進(jìn)非常順利，但是其中還有很多的問(wèn)題亟待解決，下面對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析。

四、河南省PPP存在的問(wèn)題及原因分析

1.制度和機(jī)制不完善

缺乏統(tǒng)一的PPP法律法規(guī)體系，同時(shí)相關(guān)的機(jī)制也不健全是當(dāng)前河南省PPP項(xiàng)目發(fā)展的重要問(wèn)題。我國(guó)在針對(duì)PPP項(xiàng)目方面沒(méi)有專門的法律法規(guī)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)無(wú)法確保土地使用權(quán)，讓很多經(jīng)營(yíng)人感到不安全。其次是政府與社會(huì)資本之間關(guān)于PPP項(xiàng)目的協(xié)商談判機(jī)制不完善，缺少了退出機(jī)制，這極大地影響了社會(huì)資本主體參與PPP項(xiàng)目的積極性。同時(shí)政府的政策可操作性較低，沒(méi)有明確的牽頭管理部門，影響了PPP模式的推進(jìn)效率。第三是關(guān)于PPP項(xiàng)目的財(cái)政支持方式不夠明確，財(cái)政部對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目的資金規(guī)模進(jìn)行了限制，同時(shí)定價(jià)機(jī)制以及政府的采購(gòu)方式不夠明晰，導(dǎo)致很多社會(huì)資本和商業(yè)銀行對(duì)項(xiàng)目融資的安全系統(tǒng)提出了質(zhì)疑。

2.社會(huì)資本態(tài)度謹(jǐn)慎

社會(huì)資本對(duì)于合作PPP項(xiàng)目存在很多疑慮，這也是政府的信用不足引起的。首先政府作為公共資源的壟斷者，在PPP項(xiàng)目進(jìn)行的過(guò)程中很可能出現(xiàn)人事調(diào)動(dòng)，很多地方政府出現(xiàn)的“新官不理舊政”的現(xiàn)象讓社會(huì)資本在投資的過(guò)程中采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。第二是PPP項(xiàng)目是長(zhǎng)期的，很多社會(huì)資本傾向于短期投資，收益更高的項(xiàng)目。第三是PPP項(xiàng)目機(jī)制中的退出出口不夠靈活，很多社會(huì)資本擔(dān)心進(jìn)入到PPP項(xiàng)目中很難退出。

3.達(dá)不到商業(yè)銀行金融支持條件

很多PPP項(xiàng)目正在進(jìn)行，但是沒(méi)有進(jìn)入到銀行融資階段，在河南省近幾年P(guān)PP項(xiàng)目中，能夠進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目很少。因此河南省的很多金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為，當(dāng)前河南省的PPP模式還處于項(xiàng)目醞釀期和消化期，沒(méi)有進(jìn)入到信貸資金支持的階段。其次是PPP項(xiàng)目在申請(qǐng)金融支持的過(guò)程中，條件不足，很多項(xiàng)目都是處于項(xiàng)目前期階段，缺少項(xiàng)目的規(guī)劃、可行性報(bào)告、環(huán)評(píng)等材料，融資條件不全，導(dǎo)致得不到商業(yè)銀行的金融支持。第三是PPP項(xiàng)目在可行性的論證中，不夠嚴(yán)謹(jǐn)，河南省很多銀行反映大多數(shù)的PPP項(xiàng)目對(duì)于投資規(guī)模的測(cè)算不夠嚴(yán)謹(jǐn)，無(wú)法得出正確的投資回報(bào)率和回收期，同時(shí)對(duì)于公共服務(wù)的定價(jià)以及財(cái)政補(bǔ)貼等方式都不夠明確。

4.城鎮(zhèn)化發(fā)展基金推廣難度大

商業(yè)銀行、基金管理機(jī)構(gòu)、城投公司以及城市建設(shè)項(xiàng)目公司等都是進(jìn)行城鎮(zhèn)化發(fā)展基金建設(shè)的主體，主體數(shù)量過(guò)多，形成了權(quán)責(zé)不明晰的情況。其次從基金的運(yùn)作模式上來(lái)看，很多商業(yè)銀行的融資都是需要走復(fù)雜的程序，融資過(guò)程較長(zhǎng)，資金運(yùn)作成本很高，如果缺乏退出機(jī)制，那么對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)存在巨大的隱患，運(yùn)營(yíng)收益較差的情況下會(huì)出現(xiàn)無(wú)力償還的局面。同時(shí)一些基金支持項(xiàng)目往往都很難從銀行獲取貸款，一旦參與到PPP模式中，對(duì)基金支持項(xiàng)目的融資能力有著一定的影響。

五、河南省PPP發(fā)展對(duì)策研究

1.完善法律法規(guī)體系

首先完善PPP法律法規(guī)體系，明確各部門的權(quán)責(zé)是首要任務(wù)。河南省政府的財(cái)政、國(guó)土等部門應(yīng)該完善制度，對(duì)PPP項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)等進(jìn)行明確規(guī)定，以此來(lái)約束其行為，同時(shí)以法律制度來(lái)增強(qiáng)社會(huì)資本融入到PPP項(xiàng)目的信心。其次是對(duì)PPP模式機(jī)制進(jìn)行完善，建立政府和社會(huì)資本主體之間的談判協(xié)商機(jī)制和提供公眾監(jiān)管的機(jī)制，從整體上提高河南省政府公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率。靈活的退出機(jī)制也需要增加，為運(yùn)營(yíng)效率低下的社會(huì)資本提供退出渠道，消除他們的后顧之憂。第三，優(yōu)化相關(guān)的流程和行政關(guān)系，通過(guò)各級(jí)政府之間的有效配合和分工協(xié)作來(lái)提高行政服務(wù)效率，為PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)提供保障。

2.合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案，保護(hù)社會(huì)資本利益

推進(jìn)河南省PPP項(xiàng)目發(fā)展，需要多樣化的PPP項(xiàng)目類型，政府應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，然后確定不同的PPP模式，對(duì)不同類型的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目明確不同的補(bǔ)貼政策，對(duì)項(xiàng)目的收益與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行匹配，從而提高社會(huì)資本參與的信心。PPP項(xiàng)目論證的客觀性應(yīng)該進(jìn)一步提高，形成一套標(biāo)準(zhǔn)化的流程，讓金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本能夠?qū)PP項(xiàng)目進(jìn)行客觀詳細(xì)的評(píng)估，讓社會(huì)公眾參與到項(xiàng)目評(píng)估的關(guān)鍵步驟中來(lái)，從而讓社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等主體的信心更足，形成一種健康的發(fā)展模式，為河南省PPP模式的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

3.發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的保障作用

金融機(jī)構(gòu)的積極介入是PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的保障，首先應(yīng)該充分地發(fā)揮銀行的作用，尤其是一些政策性銀行，比如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等在金融方面的引導(dǎo)作用，在長(zhǎng)期的融資中能夠發(fā)揮巨大的優(yōu)勢(shì)，為PPP項(xiàng)目提供更多的融資渠道，對(duì)于河南省的一些國(guó)家重點(diǎn)扶植項(xiàng)目，比如污水處理等應(yīng)該進(jìn)行特殊的信貸支持。其次是將PPP項(xiàng)目融資主體的作用充分發(fā)揮出來(lái)，在資金投放、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、規(guī)劃咨詢以及風(fēng)險(xiǎn)控制等方面，商業(yè)銀行有著巨大的優(yōu)勢(shì)，因此河南省政府應(yīng)該進(jìn)行鼓勵(lì)和引導(dǎo)，讓商業(yè)銀行更多的參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)，讓項(xiàng)目的運(yùn)行更加有效率。第三是根據(jù)PPP項(xiàng)目的特征，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)劂y行創(chuàng)新更多的金融產(chǎn)品，開(kāi)發(fā)一些綜合性較強(qiáng)的金融服務(wù)，從而優(yōu)化PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理的效率，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

4.推進(jìn)城鎮(zhèn)化基金發(fā)展

推進(jìn)城鎮(zhèn)化基金的發(fā)展，首先需要對(duì)城鎮(zhèn)化基金的主體行為進(jìn)行規(guī)范，通過(guò)創(chuàng)新融資模式來(lái)優(yōu)化融資的流程，這樣就可以降低基金的募集成本。通過(guò)多元化的渠道來(lái)分散基金支持項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，讓各利益主體能夠積極參與到PPP項(xiàng)目融資中來(lái)。其次通過(guò)對(duì)制度的完善和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新也能夠提高城鎮(zhèn)化基金的融資能力，擴(kuò)大其融資規(guī)模，逐漸積累經(jīng)驗(yàn)，然后在全省范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化基金的發(fā)展。

(河南理工大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，河南 焦作 454000)

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