鄒向陽(yáng)

摘要 民辦非企業(yè)性質(zhì)的醫(yī)院作為一種非營(yíng)利性的單位，其存在和發(fā)展有其歷史原因，也緣于我國(guó)的國(guó)情。其具有和其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)不一樣的特征，但其一也存在著許多現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題，需要引起重視，加以解決。

關(guān)鍵詞 民辦 非企業(yè)性質(zhì) 醫(yī)院 非營(yíng)利性

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.311

2016年以來(lái)，浙江省審計(jì)機(jī)關(guān)在醫(yī)?；鸬膶徲?jì)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)浙江省多家民營(yíng)醫(yī)院存在騙取醫(yī)保基金的問(wèn)題，其中麗水市某康復(fù)醫(yī)院、下屬縣級(jí)市龍泉市某民生醫(yī)院兩家民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的醫(yī)院（以下簡(jiǎn)稱民非醫(yī)院）因涉嫌騙取醫(yī)?；鸨灰扑退痉C(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。?jù)此，筆者對(duì)全市范圍內(nèi)的民非醫(yī)院進(jìn)行了走訪、調(diào)研，本文將就民非醫(yī)院特點(diǎn)、當(dāng)前存在的問(wèn)題、解決的對(duì)策等相關(guān)事項(xiàng)提出看法、意見和建議。

一、民非醫(yī)院的基本情況

（一）概念

民辦非企業(yè)單位作為一個(gè)新概念，來(lái)源于1996年中央和國(guó)務(wù)院針對(duì)以往民辦事業(yè)單位的概念所作出的修正。1998年國(guó)務(wù)院頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，將民辦非企業(yè)單位界定為：企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。即民間舉辦的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，不再稱事業(yè)單位，以此區(qū)別于國(guó)家舉辦的事業(yè)單位。因此，我們可以將民非醫(yī)院定義為企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事醫(yī)療服務(wù)的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

（二）基本特征

第一，非營(yíng)利性。作為民辦非企業(yè)單位，非營(yíng)利性顯然是民非醫(yī)院的首要、第一特征?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第三條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；第二十五條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位從事營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由登記管理機(jī)關(guān)予以警告，責(zé)令改正，可以限期停止活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，予以撤銷登記，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?？梢?，作為民非醫(yī)院基本特征的非營(yíng)利性是行政法規(guī)明確規(guī)定的。但是，規(guī)定民非醫(yī)院非營(yíng)利性并不是說(shuō)民非醫(yī)院不能收取費(fèi)用，不能有盈利。應(yīng)當(dāng)把非營(yíng)利性，理解為不以營(yíng)利為目的。體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面民非醫(yī)院的宗旨是向社會(huì)提供公益服務(wù)，通過(guò)自己的服務(wù)行為，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，其目的不是為了營(yíng)利；另一方面，民非醫(yī)院的盈余和財(cái)產(chǎn)只能用于社會(huì)公益事業(yè)和醫(yī)院發(fā)展，而不得在成員中分配。用最通俗的話說(shuō)就是做“慈善”，而不是賺錢發(fā)財(cái)。

第二，雙重管理。民非醫(yī)院身份的特殊性決定了被監(jiān)管上的雙重性。一方面，由于其帶有的濃重的事業(yè)單位屬性，決定了其資格準(zhǔn)入與一般公司企業(yè)存在差異。1996年國(guó)家規(guī)定，對(duì)民辦非企業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)一歸口登記管理體制，由民政部門作為民辦非企業(yè)單位統(tǒng)一登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)單位的成立、復(fù)查、注銷登記。另一方面，醫(yī)院業(yè)務(wù)的特殊性決定了需要專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)予以監(jiān)管。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條以及2000年《民政部、衛(wèi)生部關(guān)于城鎮(zhèn)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，新成立的城鎮(zhèn)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)須首先按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》在衛(wèi)生行政部門領(lǐng)取《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，再到同級(jí)民政部門進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記。可見，業(yè)務(wù)主管部門衛(wèi)計(jì)部門的前置許可是民非醫(yī)院準(zhǔn)入的先決條件。

第三，法人屬性。根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民政部、衛(wèi)生部關(guān)于城鎮(zhèn)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記有關(guān)問(wèn)題的通知》的規(guī)定，申請(qǐng)登記民辦非醫(yī)院，應(yīng)當(dāng)具備規(guī)范的名稱、必要的組織機(jī)構(gòu)、相適應(yīng)的從業(yè)人員、財(cái)產(chǎn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)提供驗(yàn)資報(bào)告、章程草案等書面材料，上述規(guī)定實(shí)質(zhì)與公司法人成立的要求基本無(wú)異。另外，依據(jù)承擔(dān)民事責(zé)任的不同，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定了民辦非企業(yè)單位的三種形式，分別為法人型、合伙型、個(gè)體型。現(xiàn)實(shí)中由于民非醫(yī)院名稱上醫(yī)院的這一特性，一般均為兩人或兩人以上出資、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)組織舉辦，因此實(shí)踐中民非醫(yī)院均為法人型的民辦非企業(yè)單位，以舉辦者的出資為限對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。

第四，社會(huì)主導(dǎo)。民非醫(yī)院作為民辦非企業(yè)單位，顧名思義，民間性、社會(huì)性是其一個(gè)顯著的特征。雖然《民政部、衛(wèi)生部關(guān)于城鎮(zhèn)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)舉辦主體有社會(huì)捐資、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)組織、企事業(yè)單位、自然人，這說(shuō)明國(guó)有、集體資產(chǎn)可以參與其中。但同時(shí)也規(guī)定，企事業(yè)單位設(shè)立的對(duì)社會(huì)開放的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，其總財(cái)產(chǎn)中的非國(guó)有資產(chǎn)份額應(yīng)占三分之二以上。這體現(xiàn)了民非醫(yī)院的社會(huì)主導(dǎo)絕對(duì)地位。

二、當(dāng)前民非醫(yī)院存在的現(xiàn)狀和問(wèn)題

從社會(huì)大環(huán)境來(lái)講，民非醫(yī)院應(yīng)當(dāng)是民營(yíng)醫(yī)院重要組成部分，有著民營(yíng)醫(yī)院的一些共性問(wèn)題，但由于其性質(zhì)上的特殊性，又決定了其有著不同于營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院的一些個(gè)性問(wèn)題。

（一）醫(yī)院業(yè)務(wù)以大專科小綜合為主

民非醫(yī)院的民辦性決定了其與公立醫(yī)院相比沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，只能在夾縫中求生存，走?？苹?、服務(wù)型的道路。而與營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院不同，民非醫(yī)院的非營(yíng)利性、公益性又決定其業(yè)務(wù)具有一定的局限性?，F(xiàn)行民非醫(yī)院大多走的是康復(fù)?？坡肪€，但又伴隨著綜合性門診。例如麗水某康復(fù)醫(yī)院最主要的科室是康復(fù)科，整個(gè)醫(yī)院以吸引生病老年人康復(fù)住院治療為主業(yè)，但同時(shí)又兼有綜合性門診；龍泉市某民生醫(yī)院成立時(shí)就以福利院的配套醫(yī)院為名，業(yè)務(wù)上以中老年人內(nèi)科康復(fù)治療為主，同時(shí)又兼有綜合性門診。

（二）醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍呈現(xiàn)一多三少

與_般的民營(yíng)醫(yī)院一樣，民非醫(yī)院也面臨著專業(yè)技術(shù)^、才匱乏的局面?？傮w來(lái)說(shuō)呈現(xiàn)一多三少的現(xiàn)象，即公立醫(yī)院退休人員聘請(qǐng)多、有經(jīng)驗(yàn)的年青人才少、具有學(xué)科帶頭能力的人才少、中年專業(yè)技術(shù)骨干少。另外，民非醫(yī)院人員流動(dòng)性大，許多一時(shí)找不到工作的年青醫(yī)生和護(hù)士將醫(yī)院作為跳板和暫時(shí)就業(yè)謀生的場(chǎng)所，導(dǎo)致隊(duì)伍不穩(wěn)定，醫(yī)院也對(duì)送年青人去大醫(yī)院學(xué)習(xí)、深造有所顧慮，怕學(xué)成之后留不住。例如麗水某康復(fù)醫(yī)院全院正式在職具有處方權(quán)的醫(yī)生只有4人，其中1人還是公立醫(yī)院退休的年近七旬的掛名副院長(zhǎng)的老醫(yī)生，主要業(yè)務(wù)部門康復(fù)科具有處方權(quán)的醫(yī)生也只有1人，住院部護(hù)士長(zhǎng)三年內(nèi)更是換了4次；龍泉市某民生醫(yī)院全院有處方權(quán)的醫(yī)生也只有4人。

（三）醫(yī)院經(jīng)營(yíng)基本依賴于醫(yī)療保險(xiǎn)

隨著時(shí)代進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，在符合條件下的情況下，民非醫(yī)院作為民營(yíng)醫(yī)院納入醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)單位已經(jīng)基本不是問(wèn)題。但隨著醫(yī)保的全覆蓋和報(bào)銷比例的提高，和一般民營(yíng)醫(yī)院一樣，民非醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)也越來(lái)越依賴于醫(yī)保定點(diǎn)資格，且醫(yī)療對(duì)象集中于離退休人員和城鄉(xiāng)醫(yī)保人員，當(dāng)然極少部分有特定醫(yī)療專長(zhǎng)、公立醫(yī)院沒(méi)有相對(duì)應(yīng)專業(yè)技術(shù)的?？漆t(yī)院例外。例如麗水某康復(fù)醫(yī)院收治的絕大部分病人都是醫(yī)療費(fèi)用全報(bào)的離退休和有農(nóng)村醫(yī)保的中老年病人，住院部床位也基本住滿，但在醫(yī)院因涉嫌詐騙醫(yī)?；鸨徊槎鴷和ａt(yī)保定點(diǎn)單位后，因無(wú)法刷社?？ǎt(yī)院基本無(wú)人前來(lái)看病。

（四）出資人出資目的非為公益性

民非醫(yī)院是從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。非營(yíng)利性、社會(huì)公益性是其首要和最大的特征。這就意味著醫(yī)院出資人對(duì)醫(yī)院不享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利、不得對(duì)醫(yī)院的盈利進(jìn)行分紅，換句話說(shuō)，就是出資人是在做社會(huì)公益事業(yè)，而不是為了營(yíng)利發(fā)財(cái)。而通過(guò)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)事實(shí)并非如此，絕大多數(shù)的民非醫(yī)院出資人出資的目的是為了賺錢營(yíng)利，而不是做公益。例如麗水市某康復(fù)醫(yī)院有實(shí)際出資人6人，除了在麗水出資經(jīng)營(yíng)康復(fù)醫(yī)院外，還在下面的縣開設(shè)了門診部、等，其目的只是想通過(guò)在麗水樹立仁濟(jì)的牌子，以帶動(dòng)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，取得利益的最大化，而并非是做慈善。龍泉市某民生醫(yī)院實(shí)際出資人4人，且4人均為原龍泉市公立醫(yī)院有一定能力的科室?guī)ь^醫(yī)生，其本身并不具備做公益醫(yī)院的財(cái)政能力，其掛靠福利院成立民生醫(yī)院目的也只是為了賺錢。

（五）資金來(lái)源單一且缺乏持續(xù)性

通過(guò)對(duì)麗水全市14家民非醫(yī)院進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)幾乎所有的民非醫(yī)院的原始資金來(lái)源為自然人，除了其中幾家出資人有多人外，多數(shù)均為1-2人，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有企業(yè)，機(jī)構(gòu)出資的。這說(shuō)明當(dāng)前民非醫(yī)院資金來(lái)源途徑單一，資金來(lái)源高度依賴于出資的自然人個(gè)人，組織生存和資金的來(lái)源仍是絕大部分民非醫(yī)院首先需要解決的問(wèn)題。一旦在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，出現(xiàn)資金困難或資金斷裂，民非醫(yī)院就很難維持基本運(yùn)作。

三、解決民非醫(yī)院存在問(wèn)題的建議

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民非醫(yī)院在日常生活中已經(jīng)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，甚至已經(jīng)成為社會(huì)醫(yī)療體系的一個(gè)有益的補(bǔ)充。針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的基本原則，提出符合民非醫(yī)院發(fā)展的合理、合法化建議。

（一）加強(qiáng)資金來(lái)源，爭(zhēng)取多方位的支持

作為民非醫(yī)院本身來(lái)說(shuō)，要有意識(shí)的多尋找多元化的合伙對(duì)象，資金來(lái)源，包括政府部門、各類基金會(huì)、企業(yè)等，全面實(shí)施資金來(lái)源多元化的戰(zhàn)略。隨著社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展以及基金會(huì)的發(fā)展，這些都為民非醫(yī)院資金多元化發(fā)展戰(zhàn)略提供了一定的基礎(chǔ)和前提。因此，民非醫(yī)院應(yīng)當(dāng)從自身出發(fā)，爭(zhēng)取各方面的資金支持，拓展業(yè)務(wù)，發(fā)展空間。

（二）加強(qiáng)對(duì)民非醫(yī)院的財(cái)務(wù)監(jiān)管，確保非營(yíng)利性質(zhì)

保證民非醫(yī)院按照非營(yíng)利性醫(yī)院的性質(zhì)，加強(qiáng)監(jiān)管是手段之一。財(cái)政部、原衛(wèi)生部、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、國(guó)家計(jì)委等8部委早在2000年頒布的（關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理若干問(wèn)題的意見）中就要求加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，但是截止到目前，我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)民非醫(yī)院財(cái)務(wù)的監(jiān)管。民非醫(yī)院的登記部門是民政局，但鑒于民政部門并未對(duì)民非醫(yī)院設(shè)立相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理部門，因此建議將民非醫(yī)院的財(cái)務(wù)監(jiān)管放在衛(wèi)生部門或財(cái)政局下，以實(shí)現(xiàn)對(duì)民非醫(yī)院財(cái)務(wù)的監(jiān)管，確保民非醫(yī)院的非營(yíng)利性不受改變。

（三）積極引導(dǎo)民非醫(yī)院改變性質(zhì)，轉(zhuǎn)向營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院

2010年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委、衛(wèi)生部等部門（關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見）的通知》規(guī)定，社會(huì)資本舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)原則上不得轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，確需轉(zhuǎn)變的，需經(jīng)原審批部門批準(zhǔn)并依法辦理相關(guān)手續(xù)。2011年《浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省發(fā)改委員、省衛(wèi)生廳等部門關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施意見的通知》規(guī)定，社會(huì)資本舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性機(jī)構(gòu)，確需轉(zhuǎn)變的，應(yīng)注銷后進(jìn)行清算，再重新申辦，并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，報(bào)經(jīng)原審批部門批準(zhǔn)并依法辦理相關(guān)手續(xù)。以上規(guī)定，為民非醫(yī)院從非營(yíng)利性轉(zhuǎn)向營(yíng)利性提供了制度上的依據(jù)。現(xiàn)實(shí)中，地方政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)這些規(guī)定，積極引導(dǎo)一些經(jīng)營(yíng)困難以及本身就存在改變意愿的民非醫(yī)院轉(zhuǎn)向營(yíng)利性醫(yī)院，并為這些民非醫(yī)院提供方便和幫助。

（四）加強(qiáng)法制教育，提高醫(yī)務(wù)工作人員的素質(zhì)。

監(jiān)管機(jī)關(guān)要通過(guò)采取法制培訓(xùn)班，典型案件警示教育、制作宣傳資料、制作圖板、走訪、座談會(huì)等各種形式向民非醫(yī)院從業(yè)人員宣傳醫(yī)保政策及違反規(guī)定的后果；要利用新聞媒體對(duì)查處違違規(guī)的醫(yī)院進(jìn)行曝光，并跟進(jìn)后續(xù)處理情況，真正做到處理一個(gè)、震懾一方；同時(shí)更要發(fā)揮典型刑事案例的警示教育作用，以案說(shuō)法，形成法律震懾效應(yīng)以及自覺(jué)遵守醫(yī)保政策規(guī)定的意識(shí)，從而提升醫(yī)務(wù)工作人員的素質(zhì)。