林敏

摘要 羅興亞難民危機(jī)的產(chǎn)生有著深刻的歷史、社會和文化根源。它不僅對緬甸國內(nèi)及周邊國家安全穩(wěn)定帶來沖擊，對我國“一帶一路”倡議下的中緬經(jīng)濟(jì)走廊、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊及瀾湄合作機(jī)制等亦產(chǎn)生諸多影響。本文認(rèn)為以我國提出的分三階段解決危機(jī)為方向，盡快落實有效處理危機(jī)的具體之策，不僅符合當(dāng)前緬甸政府的需要，也是維護(hù)我國國家利益實現(xiàn)“一帶一路”建設(shè)發(fā)展的需要。

關(guān)鍵詞 “一帶一路” 羅興亞人 難民

中圖分類號：D815 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.303

2017年8月25日，武裝組織“若開羅興亞救世軍”對緬甸若開邦各地的30多個警察哨所和一處軍事基地發(fā)動攻擊，緬甸政府軍隨即對“若開羅興亞救世軍”進(jìn)行軍事打擊。據(jù)緬甸政府辦公室稱，截止2017年9月5日，政府軍隊與武裝分子交火90多次，造成2600多處民房被毀，其中包括非穆斯林村落的138所民房。本次沖突爆發(fā)以來，致使將近60萬羅興亞人棄家逃亡，其中近60%的難民是兒童。羅興亞人危機(jī)的出現(xiàn)，不只是關(guān)涉緬甸一國的內(nèi)政事務(wù)，也牽涉到紛繁復(fù)雜的國際關(guān)系。大量難民涌入孟加拉國，進(jìn)一步加劇孟緬雙邊關(guān)系的緊張局面，部分難民逃往印度、泰國、印度尼西亞等地，成為東南亞、南亞地區(qū)安全穩(wěn)定的不良因素，羅興亞難民問題已引起國際社會的廣泛關(guān)注。

緬甸作為我國“一帶一路”倡議的重要沿岸國家，其若開地區(qū)處于中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系中的重要位置，因此羅興亞難民問題的解決，不僅關(guān)系到我國在緬經(jīng)濟(jì)利益安全，對我國“一帶一路”向東南亞、南亞地區(qū)順利發(fā)展也有著重要影響。本文在對羅興亞難民問題進(jìn)行歷史梳理的基礎(chǔ)上，通過分析羅興亞難民問題對我國“一帶一路”倡議的影響，結(jié)合“一帶一路”下的經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等內(nèi)容提出解決羅興亞難民問題的對策。

一、羅興亞難民問題的緣起

1430年，信奉伊斯蘭教的孟加拉國征服了今緬甸若開邦的大部分地區(qū)，在幾乎全民信仰佛教的若開地區(qū)建立了阿拉干王國。大量伊斯蘭教徒家庭進(jìn)入此地，信奉伊斯蘭教的孟加拉和印度人口隨后在該區(qū)域穩(wěn)定增長。由于阿拉干地區(qū)位于伊斯蘭教和佛教在東南亞和南亞的分界線上，是兩股宗教勢力的長期爭奪之地，此次穆斯林人口的大量遷入，打破了原來的宗教格局，導(dǎo)致穆斯林和佛教問的沖突日益尖銳。1785年，緬甸王朝征服若開地區(qū)后將其納入緬甸版圖，信仰佛教的緬甸統(tǒng)治階層和民眾為了遏制伊斯蘭教在緬甸的傳播，便將信奉伊斯蘭教的羅興亞人列為重點打壓對象，雙方矛盾進(jìn)一步激化。這一古老的宗教沖突問題伴隨著英國在東南亞、南亞的殖民擴(kuò)張變得更加復(fù)雜。英國殖民緬甸后，起初采取了宗教統(tǒng)計人口的方法，即分別計算伊斯蘭和佛教人口，借此賦予若開地區(qū)的羅興亞人以合法地位，但這種基于信仰的統(tǒng)計分類為日后羅興亞人與緬甸佛教徒之間的分裂埋下了禍根。至19世紀(jì)末20世紀(jì)初，英國在殖民地又推行以語系為核心的民族識別，這一方法實施的結(jié)果是同屬漢藏語系的緬甸135個民族得到官方認(rèn)可，而屬于印歐語系的羅興亞人則被歸入孟加拉族的一支，不在緬甸民族譜系之列。隨后1948年出臺的《緬甸聯(lián)邦入籍法》和《緬甸聯(lián)邦選擇國籍條例》很大程度上摒棄了英國民族識別的結(jié)果，不僅涵蓋了所有緬甸居民，同時羅興亞人作為一個少數(shù)民族的法律地位也得以確定。然而，由于當(dāng)時對該法律的宣傳力度不大，羅興亞人受教育程度低等原因，大部分羅興亞人并未趁此機(jī)會入籍緬甸。

1962年“緬軍之父”奈溫通過軍事政變上臺控制若開地區(qū)后，便開始有計劃的剝奪羅興亞人的各項權(quán)利，其中以1982年的《緬甸公民法》為代表，該法主要通過民族和居住兩個方面認(rèn)定公民資格，根據(jù)《緬甸公民法》的相關(guān)規(guī)定，羅興亞人并不屬于緬甸少數(shù)民族，羅興亞人由此失去了成為緬甸公民的資格。在此期間，緬甸軍政府持續(xù)采取軍事行動導(dǎo)致內(nèi)亂不斷，不堪忍受的羅興亞人于1977年大舉逃往孟加拉國，人數(shù)超過20萬。孟加拉國雖對進(jìn)入該國的羅興亞難民給予了極大幫助，但出于各種因素的考慮于不久后便啟動了針對難民的遣返計劃，至1979年底已有超過18萬的難民陸續(xù)被遣返回緬甸。1991年至1992年期間緬甸軍事獨裁者蘇茂發(fā)起的“興邦行動”再次迫使25萬羅興亞人逃亡至孟加拉，孟加拉國政府不堪重負(fù)，加大了遣返力度。事情并未就此打住，2012年，在極端佛教民族主義的煽動下，緬甸三名穆斯林輪奸一名女佛教徒的事件成為導(dǎo)火索，導(dǎo)致若開地區(qū)穆斯林和佛教徒之間爆發(fā)了超過半年的族群沖突，10余萬羅興亞人再次逃離緬甸。而2017年8月底“若開羅興亞救世軍”發(fā)動的暴力襲擊引發(fā)的雙方?jīng)_突和交火則直接釀成了羅興亞人的第四次大逃亡。

此次羅興亞難民危機(jī)引起了國際社會和輿論的高度關(guān)切與譴責(zé)，緬甸政府實際領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季備受國際輿論壓力，緬甸政府一度陷入被動局面。在這樣的局面下，中國就羅興亞難民危機(jī)對緬甸政府的支持態(tài)度不僅表達(dá)了中國對解決羅興亞難民問題的關(guān)心，也是出于維系鄰國友好邦交，重塑與緬政治關(guān)系形態(tài)，實現(xiàn)“一帶一路”框架下各項合作穩(wěn)健發(fā)展的考慮。

二、羅興亞難民危機(jī)對我國“一帶一路”倡議的影響

緬甸位于東南亞、南亞區(qū)域的結(jié)合部，掌握著孟加拉灣海運(yùn)航線的咽喉，而羅興亞難民危機(jī)發(fā)生地若開邦則是扼守該航線的關(guān)鍵所在。羅興亞難民問題的妥善解決，對于維護(hù)若開地區(qū)、緬甸及東南亞、南亞區(qū)域和平穩(wěn)定至關(guān)重要，也對我國“一帶一路”倡議下的“21世紀(jì)海上絲綢之路”的發(fā)展發(fā)揮重要作用。鑒于此，筆者結(jié)合當(dāng)前實際，就羅興亞難民危機(jī)對“一帶一路”產(chǎn)生的主要影響進(jìn)行深入分析。

（一）若開邦局勢不穩(wěn)對皎漂港及中緬油氣管道潛能的發(fā)揮產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)

位于若開邦南部區(qū)域的皎漂港，是中緬油氣管道的起始點，也是中國主導(dǎo)經(jīng)營的皎漂港經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地。中東運(yùn)來的石油自皎漂港口卸下，經(jīng)石油管道輸送到中國西南地區(qū)，不再取道馬六甲海峽和南海，縮短近2000公里路程，是我國能源保障的重要新渠道，對我國能源安全建設(shè)具有戰(zhàn)略意義。中緬油氣管道自2017年投入使用以來產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期。因此，隨著“一帶一路”倡議的進(jìn)一步推動，皎漂港有待發(fā)揮出更為重要的作用，但羅興亞難民危機(jī)的爆發(fā)對皎漂港的安全構(gòu)成威脅，盡管該港口與危機(jī)發(fā)生地一若開邦北部孟都和亞德地區(qū)存在一定距離，但危機(jī)的持續(xù)蔓延極有可能引發(fā)地區(qū)局勢不穩(wěn)，油氣管道的安全也將面臨直接威脅，還有可能淪為各方攫取利益、攻擊緬甸政府甚至成為挾我介入的砝碼。若這樣的混亂局面發(fā)生，將對我國“一帶一路”倡議下的中緬合作造成巨大沖擊。

（二）羅興亞難民逃往鄰國避難時地區(qū)和平穩(wěn)定構(gòu)成威脅

此次沖突的爆發(fā)直接導(dǎo)致60多萬羅興亞人逃往孟加拉國避難，近4萬人輾轉(zhuǎn)到達(dá)印度。但孟印兩國出于政治、經(jīng)濟(jì)等因素的考慮，均作出遣返難民回國的聲明。部分逃往泰國、馬來西亞、印度尼西亞等國的羅興亞人生存境況不容樂觀，令人擔(dān)憂。羅興亞人的頻繁外逃還滋生了專門針對其服務(wù)的非法偷渡產(chǎn)業(yè)鏈，該現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅增加了他國維護(hù)邊境安全的難度，也成為影響緬甸與周邊國家友好往來的不良因素。另外，危機(jī)對東盟國內(nèi)部亦產(chǎn)生負(fù)面影響，穆斯林占主體的東盟國國家反對緬甸政府對待羅新亞人的態(tài)度和政策。危機(jī)發(fā)生后，馬來西亞外交部部長阿尼法對因若開邦沖突引發(fā)的大量難民外逃行為表示強(qiáng)烈不滿。納吉布更于2017年9月中旬到訪美國會見特朗普時表明希望美國介入羅興亞難民問題的意愿。印尼政府則一方面緊急派遣官員奔赴孟加拉、緬甸開展危機(jī)公關(guān)和人道主義救援，另一方面通過不同方式安撫國內(nèi)穆斯林民眾情緒，確保國內(nèi)穩(wěn)定?？傊?，羅興亞難民危機(jī)使得緬甸與東盟國家特別是東盟穆斯林世界之間的關(guān)系陷入僵局，也使得緬孟、緬印雙邊關(guān)系因難民遣返問題進(jìn)入緊張狀態(tài)。

（三）西方對羅興亞難民危機(jī)的強(qiáng)烈譴責(zé)有可能延緩緬甸回歸國際舞臺的步伐

1988年緬甸軍政府上臺以后，以美國為首的西方國家自1989年1月起便采取了在政治上支持緬甸政府反對派，經(jīng)濟(jì)上切斷緬甸國際“財源”，軍事上渲染緬甸“試圖謀求核武器”等手段的全方位制裁。直至2015年11月昂山素季領(lǐng)導(dǎo)下的民盟獲取大選后，美國等西方國家才逐步解除對緬制裁。較具代表性的事件為2016年10月7日時任美國總統(tǒng)的奧巴馬宣布美國終止實施針對緬甸的《國家應(yīng)急法》，隨后美國財政部監(jiān)管下的對緬經(jīng)濟(jì)和金融制裁措施不再有效。在“解禁”策略的引導(dǎo)下，緬甸與西方國家的關(guān)系得以緩和，緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展似乎有望迎來春天。但之后緬甸政府在推進(jìn)民主化進(jìn)程中，中央與少數(shù)民族的矛盾未能得到有效緩解，而此次發(fā)生的羅興亞難民危機(jī)無疑雪上加霜，國際社會就羅興亞難民危機(jī)對緬方政府表達(dá)的譴責(zé)和不滿動搖著其他國家對緬投資與合作的意向和決心。在這樣的情況下，羅興亞難民危機(jī)的妥善解決，不但牽制著緬甸重返國際社會的節(jié)奏，也影響著我國對緬投資及啟動相關(guān)項目建設(shè)的速度。

三、依托“一帶一路”倡議妥善處理羅興亞難民危機(jī)的對策

要從根本上解決羅興亞難民危機(jī)，需要在認(rèn)清問題本質(zhì)的前提下找出一條持續(xù)性的解決路徑。2017年11月19日我國外交部長王毅在訪問緬甸期間談到，中方希望緬甸各方秉承彬龍精神，開展友好協(xié)商，最終達(dá)成在憲法框架下民族團(tuán)結(jié)和高度自治的共識。關(guān)于若開邦問題的解決王毅部長建議分三階段進(jìn)行，一是實現(xiàn)?；?，恢復(fù)秩序；二是緬孟通過友好協(xié)商，找到解決問題的可行途徑；三是治本之策，即加大若開邦地區(qū)擺脫貧困的支持和投入。對此，緬孟雙方均表示贊同，兩國于11月23日就羅興亞問題簽署諒解備忘錄，這為羅興亞難民問題的有效解決邁出了堅實的一步。這一分階段解決方案的提出為羅興亞難民危機(jī)的妥善處理指明了方向，在此前提下，筆者根據(jù)我國“一帶一路”倡議相關(guān)內(nèi)容，在兼顧各方利益的基礎(chǔ)上，嘗試找出解決羅興亞難民危機(jī)的具體之策。

（一）進(jìn)一步深化中緬、中孟外交關(guān)系，強(qiáng)化中國解決危機(jī)的斡旋能力

中國作為緬孟兩國的友好鄰邦和本地區(qū)的大國，自危機(jī)爆發(fā)以來曾多次發(fā)聲表明立場，積極推動羅興亞難民危機(jī)解決進(jìn)程，體現(xiàn)出了一定的國際擔(dān)當(dāng)。外交部長王毅借參加亞歐外長會議的機(jī)會提出的分階段解決危機(jī)的建議是在兼顧緬孟兩國情況基礎(chǔ)上本著不干涉他國內(nèi)政原則提出的各方均能接受的方案，表明了我國著力于和平解決問題的態(tài)度，緬孟兩國對該建議的贊同也彰顯出我國在處理危機(jī)過程中的智慧和國家影響力。2017年11月18日孟加拉國總理哈西娜會見王毅部長時的友好合作態(tài)度及12月1日昂山素季到訪中國參會時與習(xí)近平總書記就中緬關(guān)系的親切會談均體現(xiàn)出中國在解決羅興亞人問題上客觀、真誠的做法符合緬孟兩國利益。因此，筆者建議我國外交部門以解決危機(jī)為切入點，繼續(xù)維持當(dāng)前中緬、中孟外交關(guān)系的良好狀態(tài)，加大互信合作，為加快“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程，深化中緬、中孟戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系夯實基礎(chǔ)，為吸引更多國家融入“一帶一路”倡議做好鋪墊。同時，積極鼓勵我國高等教育機(jī)構(gòu)、非政府組織、民間基金會通過學(xué)術(shù)交流、項目研究、實地幫扶等多種形式參與到羅興亞人相關(guān)問題中來，以民間外交方式增進(jìn)中緬、中孟關(guān)系的親近和認(rèn)同感，為今后我國在推進(jìn)緬孟等國的和平穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮出更大的斡旋作用打下基礎(chǔ)。

（二）積極推進(jìn)中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，加快中緬雙邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作

引發(fā)若開邦地區(qū)動蕩、沖突不斷的根源在于貧窮，即因經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后導(dǎo)致的不同族群間相互爭奪有限的資源和生存空間。要想徹底解決羅興亞難民問題，實現(xiàn)王毅部長提出的第三階段的社會重建就必須走以發(fā)展促和平的道路。而我國提出的建設(shè)北起中國云南，經(jīng)中緬邊境南下至曼德勒，再分別向東西延伸至仰光新城和皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“人字形”中緬經(jīng)濟(jì)走廊設(shè)想符合緬甸當(dāng)前發(fā)展需要，不僅有利于沿線重大項目相互連接，相互促進(jìn)，形成集成效應(yīng)，也有助于推進(jìn)緬甸各地實現(xiàn)均衡化發(fā)展。隨著未來緬甸局勢的逐步穩(wěn)定，尤其是在民族和解及政治和解取得新進(jìn)展的情況下，中緬兩國經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系將進(jìn)一步深化，緬甸也將成為新的投資熱土。因此，我國應(yīng)抓住時機(jī)以中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)為指向加大對緬投資力度，盡快啟動皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)等建設(shè)項目，促進(jìn)相關(guān)中國企業(yè)入駐緬甸進(jìn)行合作開發(fā)，積極參與緬甸政府推動地區(qū)發(fā)展的長期項目，使我國成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展及振興若開邦地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心動力。同時積極參與中資企業(yè)對當(dāng)?shù)馗纳泼裆母黜椡度?，促進(jìn)我國企業(yè)有效融入緬甸社會，在獲取當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)同和接受，推動緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展并促進(jìn)羅興亞難民問題有效根治的同時，為中緬共建“一帶一路”開辟出新的道路。

（三）加大對羅興亞難民的人道主義援助，不斷提升中國國際影響力

若開邦發(fā)生暴力襲擊以來，我國政府和相關(guān)企業(yè)多次向緬甸提供人道主義援助，用于幫助因若開地區(qū)恐襲而流離失所的民眾。于此同時，我國亦先后多次向孟加拉國提供緊急人道主義援助，為改善逃亡至孟加拉國的羅興亞難民的居住和生活條件提供幫助。在緬孟兩國達(dá)成諒解備忘錄的情況下，我國應(yīng)積極參與到羅興亞難民遣返及難民基地建設(shè)的工作中來，為相關(guān)事項的順利開展提供資金和技術(shù)的幫助和支持。此外，我國應(yīng)加強(qiáng)與聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國人權(quán)高專辦等具有國際影響力的專業(yè)機(jī)構(gòu)在救助難民方面的合作交流，通過多邊、多渠道的合作方式推動羅興亞問題盡快解決，保持并提升我國在人道主義救援領(lǐng)域方面對聯(lián)合國、人權(quán)理事會、東南亞、南亞國家的影響力和在難民問題上的話語權(quán)。同時試點派出由政府背景社會組織、民間組織、志愿者個人和專家學(xué)者組建而成的“難民援助隊”，長期深入到難民集聚重點區(qū)域，通過為當(dāng)?shù)仉y民提供精準(zhǔn)幫扶的時間，搜集、記錄、整理相關(guān)一手資料，為今后我國政府制定和調(diào)整有關(guān)決策提供參考，也為我國持續(xù)開展羅興亞難民問題研究工作留下寶貴的原始材料。

（四）加強(qiáng)與孟加拉國戰(zhàn)略合作關(guān)系，提高孟方自主發(fā)展能力

危機(jī)爆發(fā)至今，數(shù)十萬羅興亞難民先后涌入孟加拉國，孟方政府在給予人道主義救援的同時也多次表態(tài)盡快開展難民遣返計劃，究其原因在于孟加拉國作為世界上最不發(fā)達(dá)的國家之一欠缺長期接收并妥善安置難民的能力。因此推動孟加拉國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不但有助于加快妥善安置羅興亞難民的速度，也有利于維護(hù)我國周邊地區(qū)的和平穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前中孟關(guān)系良性互動的前提下，我國應(yīng)加快兩國共建“一帶一路”的步伐，積極推進(jìn)“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)，加大我國對孟加拉國基礎(chǔ)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目的投資力度，繼續(xù)鼓勵和支持中國企業(yè)參與到孟加拉國國家建設(shè)中去，力圖促使一批有益于雙邊發(fā)展的合作項目的落實，為孟方地區(qū)發(fā)展提供必要的扶持與幫助。同時，根據(jù)中孟雙邊協(xié)議積極開拓海洋等新領(lǐng)域的合作，逐步實現(xiàn)與孟加拉國就在孟建立貿(mào)易港口的直接對話，圍繞孟加拉灣建成“孟加拉國西南——若開邦北部”兩大港口自由聯(lián)動下的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動圈，積極推動緬孟兩國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為解決我國印度洋出?？趩栴}提供新的通道。