楊招繼　李佳

摘要 當(dāng)前我國村干部監(jiān)督主要從兩個(gè)方向展開并發(fā)揮作用：一是自上而下的黨政機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督，二是自下而上的村民及村級監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)利監(jiān)督。然而在實(shí)踐運(yùn)作中這種雙向度的監(jiān)督方式所形成的監(jiān)督體系出現(xiàn)了無力、無據(jù)、無序、無度等問題，因此需要加強(qiáng)對村干部監(jiān)督體系的制度設(shè)計(jì)，尤其是要確立監(jiān)督工作工作原則，做到四“有”，以促進(jìn)監(jiān)督工作有效發(fā)揮作用與效力，使監(jiān)督工作有章可循，并將村干部監(jiān)督工作向縱深推進(jìn)。

關(guān)鍵詞 村干部 監(jiān)督問題 監(jiān)督原則

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI；10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.301

為將我國的監(jiān)察工作向有序性、經(jīng)常性方向推進(jìn)，黨和政府進(jìn)行了精心而周密的頂層設(shè)計(jì)。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體系全覆蓋，并在此基礎(chǔ)上先后籌備建立了國家、省、市、縣四級國家監(jiān)察委員會(huì)并出臺(tái)了監(jiān)察法，為我國監(jiān)察體制改革指明了方向。以此為契機(jī)，我國廣大農(nóng)村基層地區(qū)也應(yīng)積極響應(yīng)黨和國家號(hào)召，將監(jiān)察體制改革向基層延伸，以實(shí)現(xiàn)中央和地方監(jiān)察工作的相互配合。其實(shí)早在建設(shè)國家監(jiān)察體系之前，農(nóng)村基層監(jiān)察體系就已經(jīng)建立起來，雖然在成效方面有些差強(qiáng)人意，但這也為構(gòu)建和優(yōu)化村干部監(jiān)督體系打下了良好的基礎(chǔ)。凡事先設(shè)而后能立，村干部監(jiān)督體系的建立必須事先確定起監(jiān)督原則，才能使村干部監(jiān)督體系執(zhí)行起來有章可循，沿著預(yù)設(shè)的正確方向運(yùn)作，起到良好的監(jiān)督效果。

一、村干部概念界定

關(guān)于村干部概念的界定，不同學(xué)者給出了不同的觀點(diǎn)，西方以代理人角色和利益角度對村干部概念進(jìn)行的界定更適合優(yōu)化村干部監(jiān)督原則的實(shí)際需要。美國學(xué)者蕭鳳霞指出：村干部是國家和鄉(xiāng)村之間的中介者，他們扮演著國家代理人的角色。美國學(xué)者杜贊奇在研究中國華北農(nóng)村時(shí)提出：村干部的贏利型經(jīng)紀(jì)人角色決定了其行為動(dòng)機(jī)主要在于圖利，其目的是以職權(quán)換取最大的個(gè)人利益。而村干部的國家代理人角色偏向于對國家的忠誠，其行為動(dòng)機(jī)主要出于責(zé)任感。贏利型經(jīng)紀(jì)人偏重于鄉(xiāng)村當(dāng)家人的角色，而國家代理人常常不惜犧牲鄉(xiāng)村利益來謀求一己私利。他們既是自身利益的代表人又是集體利益的代理人，在自身利益和村集體利益之間發(fā)生雙重角色沖突時(shí)，他們更多地傾向于滿足自身利益需求，要么選擇辭職要么在角色與利益之間找尋平衡點(diǎn)。

二、當(dāng)前村干部監(jiān)督體系存在的問題

（一）監(jiān)督無力

當(dāng)前我國村干部監(jiān)督方式多種多樣，但各類監(jiān)督方式的有效性是不同的：一般來講，首先是上級黨委監(jiān)督，其次是上級政府的行政監(jiān)督，緊接著的就是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督，再之后就是新聞媒體監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督以及村民監(jiān)督。當(dāng)然總體情況如此，各地區(qū)具體情況可能會(huì)略有不同。監(jiān)督體系中主要發(fā)揮效力的是自上而下的黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但只靠黨內(nèi)監(jiān)督并不能使監(jiān)督體系的效用有效發(fā)揮，“木桶效應(yīng)”啟示我們目前村干部監(jiān)督體系整體功能的發(fā)揮主要受限于短板，而這塊短板恰好是最有提升空間的自下而上的權(quán)利監(jiān)督。而權(quán)利監(jiān)督作用的發(fā)揮在很大程度上又有賴于村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)委員的質(zhì)量，簡單來說就是人的因素。一方面由于目前大多數(shù)村莊經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面建設(shè)雖有很大程度的進(jìn)步，但與城市或者其他發(fā)達(dá)國家村落相比還不夠先進(jìn)，另一方面又由于工業(yè)化、城市化的吸引使得優(yōu)秀的青年人才離開農(nóng)村進(jìn)入城市發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)“空心化”狀況較為嚴(yán)重，這些問題尤其是人才問題成為制約權(quán)利監(jiān)督的重要原因，解決不了人的問題就無法提高權(quán)利監(jiān)督的質(zhì)量，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)督無力的狀況。

（二）監(jiān)督無據(jù)

“據(jù)”一方面是指事實(shí)證據(jù)，要做到監(jiān)督有實(shí)，一般來說鑒于監(jiān)督主體自身文化素質(zhì)、思想觀念等因素的影響，自上而下的監(jiān)督比自下而上的監(jiān)督要注重證據(jù)的多，村民一方面能在一定程度上起到監(jiān)督作用，但另一方面也會(huì)由于小農(nóng)思想等觀念的影響而從個(gè)人角度出發(fā)主觀臆想甚至編造村干部的功過是非，不講事實(shí)、“沒理辯三分”現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生；另一方面是指法理依據(jù)，我國實(shí)行基層群眾自治制度已有多年歷史且一直隨著時(shí)代和國家的進(jìn)步而不斷的發(fā)展，各種相關(guān)法律法規(guī)也在不斷地豐富，但關(guān)于村干部監(jiān)督方面的法律仍不夠健全和完善。以民主監(jiān)督為例，《村民自治法》雖然規(guī)定了村民的監(jiān)督權(quán)利和地位，但是法規(guī)籠統(tǒng)，村民的權(quán)利及其行使方式不夠具體，可操作性也不強(qiáng)?！洞迕癖O(jiān)督委員會(huì)組織法》也給予了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)法定地位，但是由于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是下設(shè)在村委會(huì)和村黨組織底下的一個(gè)分支，因而出現(xiàn)了監(jiān)督主客同體和結(jié)構(gòu)倒置的情況，這就出現(xiàn)了法理與事實(shí)不相符或者不適應(yīng)的現(xiàn)象，因而監(jiān)督無據(jù)問題也成為影響體系功能發(fā)揮的一大制約因素。

（三）監(jiān)督無序

沒有健全的監(jiān)督程序作為保證，監(jiān)督工作就無法有序進(jìn)行。無序監(jiān)督問題一般都發(fā)生在村民監(jiān)督過程中，受到監(jiān)督主體尤其是村民的自身素質(zhì)、習(xí)慣等影響，很多村民在進(jìn)行監(jiān)督的過程中都不能按照正常的程序和手段辦事。比如某些村民過于強(qiáng)調(diào)自身的民主權(quán)利，同時(shí)掌握了村干部“不愿意把事鬧大”的心理，有事情首先想到的不是與村干部理論溝通，而是通過大吵大鬧、暴力等方式解決問題，影響了村委會(huì)和村黨支部的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而村干部多數(shù)礙于人情、面子以及抱著“多一事不如少一事”的觀念，只好息事寧人，而這種妥協(xié)讓步反過來又更進(jìn)一步助長了村民們無序參與政治的活動(dòng)。

（四）監(jiān)督無度

法律賦予村民、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、上級黨政機(jī)關(guān)對基層村干部的監(jiān)督權(quán)，其目的是為了規(guī)約村干部的行為和公權(quán)力的行使范圍，使其全心全意為人民服務(wù)。然而在現(xiàn)實(shí)操作中，這一制度設(shè)計(jì)又在一定程度上對村干部形成了束縛，使其不能有所作為或不能有大作為，甚至可能會(huì)出現(xiàn)以上監(jiān)督者利用權(quán)力來實(shí)現(xiàn)個(gè)人的私利的現(xiàn)象。一方面有些上級黨政機(jī)關(guān)以監(jiān)督為名干涉村務(wù)并強(qiáng)化對村干部的行政控制，干預(yù)了村委會(huì)和村黨支部的自治權(quán)力的行使，出現(xiàn)監(jiān)督“越位”現(xiàn)象；另一方面部分行政機(jī)關(guān)為了村干部盡快完成上級行政任務(wù)往往對村干部微腐敗行為視若無睹，監(jiān)之過軟、處之過寬，這就導(dǎo)致了監(jiān)督的“缺位”現(xiàn)象，無論是越界還是缺失都是監(jiān)督無度的典型表現(xiàn)。

三、村干部監(jiān)督體系應(yīng)遵循的基本原則

（一）監(jiān)督有力

目前存在的監(jiān)督方式中，主要發(fā)揮效力的是自上而下的黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但只靠自上而下的權(quán)力監(jiān)督并不能將村干部手中的公權(quán)力牢牢控制在合理的范圍內(nèi)，補(bǔ)齊自下而上的權(quán)利監(jiān)督這塊短板才是完善村干部監(jiān)督體系，使監(jiān)督真正有力的關(guān)鍵。為此就要在上級黨政機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)上落實(shí)自下而上的權(quán)利監(jiān)督，尤其是提高村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)委員的質(zhì)量。具體做法是：在選舉村委會(huì)和村黨支部時(shí)，獲選的人擔(dān)任村主任和村支書，而未經(jīng)獲選的相關(guān)人員，若其村民支持人數(shù)達(dá)到法定人數(shù)，可以選擇進(jìn)入村民代表會(huì)議成為村民代表或者進(jìn)入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成為委員，這樣不僅能節(jié)約選舉成本，而且選出的村民代表或者委員還具有較強(qiáng)的代表性，更因?yàn)槠湓?jīng)參與一把手之爭而可以在很大程度上承擔(dān)起監(jiān)督村主任和村黨支部書記等主要村干部的責(zé)任，可謂一舉三得。

（二）監(jiān)督有據(jù)

凡事講事實(shí)、講證據(jù)才能即使村干部在合理的范圍和限度內(nèi)行使職權(quán)，同時(shí)又能保護(hù)村干部自身的合法權(quán)益。以事實(shí)為前提、以法律為保障是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督有據(jù)的必然選擇。首先要發(fā)揮法律對人的行為的指引和約束作用，使社會(huì)成員在政治參與的過程中明確自己應(yīng)該做什么以及不應(yīng)該做什么；其次，利用法律的強(qiáng)制性、權(quán)威性對人們產(chǎn)生一種警示作用，讓人們在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行政治參與活動(dòng)；再次，要充分發(fā)揮法律的教育作用，任何違反法律的政治參與行為都要受到相應(yīng)的懲處。以法律為準(zhǔn)繩完善村干部監(jiān)督法是推進(jìn)村干部監(jiān)督管理工作的重要保障，這就需要隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷健全和完善相關(guān)法律。以民主監(jiān)督為例，要在《村民自治法》規(guī)定的村民的監(jiān)督權(quán)利和地位的基礎(chǔ)上，解決法規(guī)籠統(tǒng)的問題，就需要細(xì)化自治法中村民的權(quán)利及其行使方式，增強(qiáng)可操作性。再比如為了解決村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村兩委監(jiān)督主客同體和結(jié)構(gòu)倒置的情況，改變村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)下設(shè)在村委會(huì)和村黨組織下部分支的事實(shí)，在《村民監(jiān)督委員會(huì)組織法》給予了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)法定地位的基礎(chǔ)上，改變組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)獨(dú)立于村兩委的人事、財(cái)政權(quán)。只有理順法理與事實(shí)之間的關(guān)系，使兩者相符合、相適應(yīng)，才能使法律真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

（三）監(jiān)督有序

健全的監(jiān)督程序是保證監(jiān)督工作有序進(jìn)行的重要前提，也是規(guī)范村干部行為、保障村民權(quán)益、加快新農(nóng)村建設(shè)的必要條件。這方面可以借鑒英美法系國家程序正當(dāng)?shù)膽椃ㄔ瓌t以及我國行政程序正當(dāng)?shù)幕驹瓌t，其內(nèi)涵應(yīng)該包括程序的中立、理性、排他、平等、公開、順序和有效。通過程序的正當(dāng)來保證大眾有序的廣泛參與，排除外在權(quán)力和勢力的干擾，保證過程客觀、公平、公正、公開，使得事務(wù)依法定程序和順序進(jìn)行，及時(shí)有效得出科學(xué)合理的結(jié)論。另外，在事中加以有序監(jiān)督也可以在很大程度上保障事后結(jié)果更加符合事實(shí)和社會(huì)公共利益。

（四）監(jiān)督有度

監(jiān)督是個(gè)具有雙重影響和作用的制度設(shè)計(jì)，它對權(quán)力進(jìn)行約束和限制，既可以防止權(quán)力濫用，同時(shí)又在一定程度上綁住了村干部的手腳。為了發(fā)揮好權(quán)力監(jiān)督的積極方面，同時(shí)又避免監(jiān)督的消極方面，在黨政機(jī)關(guān)、村民、專門的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督過程中，就需要給權(quán)力劃清界限，該管的不能不管，不該管的也不能亂管。主要體現(xiàn)在：其一，要在法律上明確規(guī)定上級黨政機(jī)關(guān)要在法律限度內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)，超過其權(quán)限范圍內(nèi)的行政任務(wù)村干部可予以拒絕，嚴(yán)重干涉或影響村委會(huì)自治權(quán)時(shí)還可以有權(quán)向上級反映舉報(bào)，以此遏制上級黨政機(jī)關(guān)亂監(jiān)督的情況；其二，要完善村干部監(jiān)督的相關(guān)制度機(jī)制，一是工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體之間的關(guān)系，使之相互配合。二是建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對于人民的好干部要讓他們有能力、有底氣放開手腳加油干。三是激勵(lì)保障機(jī)制，調(diào)動(dòng)起監(jiān)督主體工作積極性；其三，依靠科學(xué)合理的監(jiān)督體系，使監(jiān)督主體與主體之間、主體與客體之間相互制約、相互平衡，形成防止監(jiān)督主體和客體權(quán)力濫用的有效手段和對這兩者進(jìn)行保護(hù)的制度保障，從而構(gòu)筑起權(quán)力監(jiān)督與保護(hù)的雙效機(jī)制。

村干部監(jiān)督體系應(yīng)遵循的基本原則在實(shí)踐運(yùn)作過程中常常被人們忽略，但實(shí)際上正是因?yàn)槿鄙僭瓌t章法在很大程度上限制了監(jiān)督體系作用與效力的發(fā)揮，沒有相應(yīng)的原則約束，監(jiān)督主體在實(shí)際工作中就容易出現(xiàn)無序、無力、無據(jù)、無度等一系列問題。只有堅(jiān)持原則、堅(jiān)守底線，才能讓村干部監(jiān)督工作在實(shí)踐中不變形、不走樣，也只有健全監(jiān)督原則，才能規(guī)范村干部監(jiān)督主體的行為，促進(jìn)監(jiān)督體系有效運(yùn)作，進(jìn)而更好的對村干部實(shí)行科學(xué)、合理、有效的監(jiān)督和管理。