楊學(xué)琴 大連理工大學(xué)

高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理是國(guó)家對(duì)高等學(xué)校預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容，它的有效實(shí)施需要良好的內(nèi)部控制環(huán)境及內(nèi)部控制制度做保障，對(duì)于這一點(diǎn)各大高校已基本達(dá)成共識(shí)。2012年，財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，并于2014年正式施行，自此這一規(guī)范在高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理中占據(jù)了核心地位。這既為高等學(xué)校這一類事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)行提供了政策基礎(chǔ)，也為預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障。

一、高等學(xué)校內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理的理論概述及內(nèi)在聯(lián)系

(一)高等學(xué)校內(nèi)部控制

高等學(xué)校內(nèi)部控制是指高校通過(guò)制定一系列的規(guī)章制度、實(shí)施辦法、細(xì)則及執(zhí)行程序等來(lái)防范和管控自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)的行為。內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理作為一個(gè)行政單位管理系統(tǒng)中的兩個(gè)重要組成部分，它們相互依存且相互促進(jìn)，共同為有效實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校的績(jī)效管理而服務(wù)。

(二)高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理

高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理是指將績(jī)效的概念引入其預(yù)算管理當(dāng)中，預(yù)算投入與預(yù)算產(chǎn)出并重，將預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程以及后續(xù)對(duì)績(jī)效結(jié)果的評(píng)價(jià)全部納入預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的全過(guò)程，以增強(qiáng)國(guó)家資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的一系列管理活動(dòng)。

當(dāng)前，我國(guó)推行預(yù)算績(jī)效管理，就是要在各單位建設(shè)一個(gè)以結(jié)果為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的管理體系。

(三)高等學(xué)校內(nèi)部控制同預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)在聯(lián)系

1.高等學(xué)校內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)包括改進(jìn)管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和公共服務(wù)的水平，這些目標(biāo)與行政事業(yè)提高公共服務(wù)的效率和效果的內(nèi)部控制目標(biāo)是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。

2.高等學(xué)校內(nèi)部控制為預(yù)算績(jī)效管理提供基本保障

預(yù)算是一種經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，在對(duì)預(yù)算進(jìn)行編制、批復(fù)、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，而內(nèi)部控制的本質(zhì)就是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，只有在內(nèi)部控制下保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)安全有效運(yùn)行，并且合理地為單位目標(biāo)服務(wù)，才能真正有效地保證預(yù)算績(jī)效管理的正常實(shí)施。

3.高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)在要求是內(nèi)部控制全面性原則的體現(xiàn)

全面性原則要求內(nèi)部控制要滲透到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程。高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理也是要貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，并且滲透到預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)的管理體系，這些都與內(nèi)部控制的全面性要求完全吻合。

二、高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理中的常見(jiàn)問(wèn)題

(一)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制關(guān)系理解不到位，影響預(yù)算績(jī)效管理工作的正常開(kāi)展

預(yù)算績(jī)效管理本身體現(xiàn)了內(nèi)部控制的思想，因此將內(nèi)部控制的理念在預(yù)算績(jī)效管理中應(yīng)用是必須的。做好預(yù)算績(jī)效管理對(duì)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制優(yōu)化也是非常有幫助的。但是高等學(xué)校的基礎(chǔ)工作人員普遍無(wú)法清楚認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制之間關(guān)系，在工作中將兩個(gè)管理體系完全獨(dú)立，同時(shí)，多數(shù)高等學(xué)校以財(cái)政資金為主要資金來(lái)源，有些工作人員還認(rèn)為應(yīng)該更重視社會(huì)效應(yīng)，而推行預(yù)算績(jī)效管理這種注重經(jīng)濟(jì)效益的觀念是不切實(shí)際的空談闊論，這些觀念對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制的開(kāi)展造成了一定程度的阻礙，便也談不上二者很好地融合執(zhí)行了。

(二)高等學(xué)校內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程緩慢

高等學(xué)校的治理體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及管理流程等內(nèi)部控制環(huán)境要素與企業(yè)的內(nèi)部控制環(huán)境大不相同，且高等學(xué)校推行內(nèi)部控制制度和預(yù)算績(jī)效管理起步較晚，再加之高等學(xué)校的職責(zé)是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家行政職能，所以內(nèi)部控制制度和預(yù)算績(jī)效管理在高等學(xué)校執(zhí)行需要設(shè)計(jì)更加復(fù)雜和精細(xì)的體系和模式。首先，高等學(xué)校目前基本上還保持著傳統(tǒng)的職能式排列的機(jī)構(gòu)設(shè)置，職能分工有重疊和空缺，運(yùn)行效率也相對(duì)低下，不能理想地滿足內(nèi)部控制的要求；其次，內(nèi)部控制規(guī)范從單位和業(yè)務(wù)層面闡述了具體的風(fēng)險(xiǎn)防范和管理措施，財(cái)政部門按照內(nèi)部控制的要求設(shè)計(jì)和構(gòu)建出較為完善具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系。但是由于高等學(xué)校承擔(dān)的項(xiàng)目無(wú)法完全以經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，就使其績(jī)效指標(biāo)解釋比較籠統(tǒng)，從而造成預(yù)算績(jī)效管理有時(shí)會(huì)簡(jiǎn)單的湊流程，無(wú)法對(duì)預(yù)算績(jī)效工作進(jìn)行充分分析評(píng)價(jià)，也使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和客觀性存在偏差；最后，目前部分高等學(xué)校的預(yù)算績(jī)效管理中關(guān)于信息技術(shù)的應(yīng)用還不夠充分，其項(xiàng)目的管理、決策、績(jī)效數(shù)據(jù)的報(bào)告都需要通過(guò)最原始的統(tǒng)計(jì)計(jì)算和復(fù)印的方式獲取，評(píng)價(jià)資料采用人工填寫(xiě)的方式完成，這些方式既不能保證數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性又降低了效率。

三、在內(nèi)部控制體制下建立高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理制度

(一)加強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，夯實(shí)內(nèi)部管理的基礎(chǔ)

先搭建堅(jiān)實(shí)的框架才能設(shè)置合理的布局，所謂先論綱后談常，任何組織和單位要執(zhí)行有效的管理制度，必須先建立合理的內(nèi)部體制和構(gòu)建有效的治理結(jié)構(gòu)。首先，高等學(xué)校需要建立有利于將業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能有效分離的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，同時(shí)能夠保證各職能部門職責(zé)分明；其次，根據(jù)內(nèi)部控制的相關(guān)原則建立有效的單位治理結(jié)構(gòu)，明確決策管理部門、監(jiān)督管理部門以及業(yè)務(wù)活動(dòng)的執(zhí)行部門的職責(zé)權(quán)限，并形成合理的制衡機(jī)制；最后，高校應(yīng)當(dāng)營(yíng)造和培育現(xiàn)代文化管理理念，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和效益觀念，高校的各項(xiàng)管理制度應(yīng)當(dāng)有利于可持續(xù)發(fā)展，保證信息的通常流動(dòng)，保證客觀的實(shí)施評(píng)價(jià)和有效實(shí)行改進(jìn)完善措施。

(二)加大對(duì)高等學(xué)校內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理的宣傳，加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部工作人員的培訓(xùn)

對(duì)于高等學(xué)校來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理基本上還屬于新生事物，想要很好地執(zhí)行貫徹充分的宣傳和培訓(xùn)工作是首要的。首先，結(jié)合國(guó)家的制度和規(guī)范為員工灌輸預(yù)算管理理念，培育績(jī)效管理文化，增強(qiáng)員工的績(jī)效管理意識(shí)，為預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)行創(chuàng)造良好的氛圍；其次，通過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度，使全體員工了解內(nèi)部控制制度是一項(xiàng)覆蓋全員全過(guò)程的管理工作，不是哪個(gè)具體部門或者具體崗位的工作，只有全員參與才能做好，同時(shí)，通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理制度的學(xué)習(xí)，了解預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)“自上而下”與“自下而上”并存的流程式全過(guò)程的管理工作，只有全面調(diào)動(dòng)全體員工的積極性才能很好的推行預(yù)算績(jī)效管理的貫徹執(zhí)行；最后，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)財(cái)政資金的社會(huì)性質(zhì)，國(guó)家對(duì)這些資金的投放使用希望達(dá)到什么樣的社會(huì)效能和經(jīng)濟(jì)效益，國(guó)家頒布的相關(guān)法律法規(guī)的動(dòng)機(jī)，以期真正認(rèn)識(shí)到單位使用財(cái)政資金的過(guò)程如何履行內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理的要求。

(三)針對(duì)內(nèi)部控制的要求，細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施要遵循內(nèi)部控制的要求，將內(nèi)部控制的理念合理融入預(yù)算績(jī)效管理的模式當(dāng)中。第一，設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)遵循內(nèi)部控制建設(shè)的要求，仔細(xì)梳理預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)流程，并且找出活動(dòng)過(guò)程中的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后對(duì)其進(jìn)行仔細(xì)分析，以防范和管控風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，以高校的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，以及年度的主要工作任務(wù)為核心，科學(xué)地設(shè)計(jì)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；第二，在管理的過(guò)程中，要遵循內(nèi)部控制過(guò)程動(dòng)態(tài)管理的要求，結(jié)合單位的實(shí)際情況細(xì)化考核指標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行中定期和不定期地對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)督查，績(jī)效評(píng)價(jià)部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取措施、糾正偏差，并進(jìn)行合理的調(diào)整與自我調(diào)整保證績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；最后，在預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵照內(nèi)部控制的全面性、重要性、客觀性原則，與設(shè)定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)仔細(xì)對(duì)比，認(rèn)真找出偏差、分析偏差，客觀地做出評(píng)價(jià)和自我評(píng)價(jià)，然后對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行分析并進(jìn)一步精細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

(四)著力推進(jìn)信息化建設(shè)，促進(jìn)單位內(nèi)部管理

當(dāng)前是信息化時(shí)代，現(xiàn)代化的管理都需要充分利用信息技術(shù)，高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理作為高等學(xué)校一項(xiàng)重要的管理工作，從預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定到預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的業(yè)務(wù)核算、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控，以及最后預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)和分析都應(yīng)該在一個(gè)完整的信息系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)，才能保證及時(shí)獲得完整準(zhǔn)確的預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)，從而做出客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)。沒(méi)有信息化系統(tǒng)的推進(jìn)，內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理就無(wú)法很好的實(shí)現(xiàn)。一個(gè)單位具備完整的信息化管理系統(tǒng)是內(nèi)部管理的保障，高校應(yīng)該在實(shí)施內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理之前，按照內(nèi)部控制制度和預(yù)算績(jī)效管理的要求建設(shè)相應(yīng)的信息化系統(tǒng)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，高等學(xué)校按照內(nèi)部控制制度要求建立預(yù)算績(jī)效管理的模式，有效地將預(yù)算績(jī)效管理制度和內(nèi)部控制制度融合，更有利于預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)行。在內(nèi)部控制視角下建立預(yù)算績(jī)效管理模式需要做好加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、加大培訓(xùn)力度、細(xì)化績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系、推進(jìn)信息化建設(shè)等方面的工作，高等學(xué)校才能更好地實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理。