王東芳

（山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

國(guó)家義務(wù)是公民權(quán)利的根本保證，在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，以國(guó)家義務(wù)視角看待老年人長(zhǎng)期照護(hù)一方面表明了長(zhǎng)期照護(hù)保障是老年人作為公民的基本權(quán)利，另一方面也進(jìn)一步明確了長(zhǎng)期照護(hù)保障是政府的法定義務(wù)，從而推動(dòng)其更好地為民眾提供服務(wù)，以讓全體老年人也能分享到改革發(fā)展的成果，能夠真正體會(huì)到“老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)”。

一、相關(guān)概念及問(wèn)題意識(shí)

（一）長(zhǎng)期護(hù)理、長(zhǎng)期照護(hù)與長(zhǎng)期照護(hù)保障

“長(zhǎng)期照護(hù)”也稱(chēng)“長(zhǎng)期護(hù)理”，這一概念最初出現(xiàn)在較早步入老齡化的西方社會(huì)中，并且在短短幾年時(shí)會(huì)廣泛認(rèn)同。

世界衛(wèi)生組織（WHO）于2000年會(huì)議中給“長(zhǎng)期護(hù)理”進(jìn)行了一個(gè)明確的定義：“為了使那些日常生活自理能力不完全的人日常照料方面的需求得到滿(mǎn)足，改善其現(xiàn)有生活狀況，由專(zhuān)業(yè)人員和非專(zhuān)業(yè)人員聯(lián)合進(jìn)行日常照料的由正規(guī)體系和非正規(guī)體系共同構(gòu)成的活動(dòng)體系?！鄙Ｌ乩?、紐恩（2005）將長(zhǎng)期照護(hù)定義為：“在持續(xù)的一段時(shí)期內(nèi)給喪失活動(dòng)能力或從未有過(guò)某種程度活動(dòng)能力的人提供的一系列健康護(hù)理，個(gè)人照料和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目?！崩夏耆擞捎谏砑靶睦淼鹊奶厥庑?，成為長(zhǎng)期照護(hù)的主要對(duì)象。陳衛(wèi)民、唐鈞等國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍將其定義為：為生活完全不能自理或部分不能自理的人提供一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間的各方面日常照料服務(wù)。

在中國(guó)受傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老觀念的影響，家庭照料一直是最主要的照料模式，長(zhǎng)期照護(hù)這一提法在我國(guó)起步較晚，但長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)卻很早就出現(xiàn)并且發(fā)展迅速。例如，在20世紀(jì)50年代，民政部門(mén)開(kāi)始對(duì)“三無(wú)”老人提供社會(huì)救助，主要通過(guò)提供免費(fèi)居住場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)服務(wù)、救濟(jì)金以及向個(gè)人提供一些社會(huì)服務(wù)等形式。到2001年，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)就有39 338個(gè)，所服務(wù)的老人數(shù)量約為893 000名。

“長(zhǎng)期照護(hù)保障”這一提法，在我國(guó)最早是全國(guó)老齡辦副主任王建軍2015年在山東省考察時(shí)，總結(jié)山東老齡工作的經(jīng)驗(yàn)后提出的。2016年5月27日，習(xí)近平總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)《推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展》時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“落實(shí)支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施”，建立相關(guān)保險(xiǎn)和福利及救助相銜接的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度。

筆者認(rèn)為，所謂老年長(zhǎng)期照護(hù)保障是指對(duì)那些因?yàn)榧膊　⒛昀系仍蛩鶎?dǎo)致的生活不能自理的老年人提供一種長(zhǎng)期的、能夠滿(mǎn)足其生理心理需求的照護(hù)服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是將醫(yī)療護(hù)理與社會(huì)照顧相結(jié)合的服務(wù)。

（二）國(guó)家義務(wù)與公民權(quán)利的關(guān)系

所謂國(guó)家義務(wù)，是相對(duì)于國(guó)家權(quán)力而言，指的是國(guó)家對(duì)于公民的義務(wù)，即國(guó)家為滿(mǎn)足公民權(quán)利的需要而應(yīng)為或不應(yīng)為的一系列行為的總稱(chēng)。馬歇爾的社會(huì)公民權(quán)理論認(rèn)為：“公民權(quán)利是指這樣一種個(gè)人和國(guó)家的關(guān)系，個(gè)人被賦予正當(dāng)?shù)睦碛上驀?guó)家要求得到某種能夠保證自己和其他社會(huì)成員一樣的地位和待遇，以使他獲得一種自由地與合法地支配某些社會(huì)資源以滿(mǎn)足自己需要的能力。而對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，則要承擔(dān)起保證個(gè)人有充分的自由來(lái)進(jìn)行他作為一個(gè)公民所需要進(jìn)行的正?；顒?dòng)的責(zé)任?！?/p>

可以說(shuō)，國(guó)家義務(wù)的履行是公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的根本保障。隨著“依法治國(guó)”理念的不斷深入人心，中國(guó)也逐漸步入一個(gè)權(quán)利的新時(shí)代。與此同時(shí)，民眾的權(quán)利意識(shí)愈來(lái)愈強(qiáng)，已經(jīng)不僅僅只滿(mǎn)足一些基本權(quán)利，如生存權(quán)的獲得，他們更多的是需要自己的發(fā)展權(quán)能進(jìn)一步得到保障。

（三）問(wèn)題的提出

在老齡化、高齡化、空巢化、少子化及老年普遍貧困化等特殊國(guó)情背景下，老年人自我照護(hù)保障能力不足，家庭照護(hù)保障功能日益弱化，老年社會(huì)保障體系尚不完備等，使得我國(guó)老齡風(fēng)險(xiǎn)突顯，養(yǎng)老保障形勢(shì)異常嚴(yán)峻，對(duì)老年長(zhǎng)期照護(hù)保障提出了很高的要求。因此，無(wú)論從國(guó)家義務(wù)還是公民權(quán)利的角度，探索中國(guó)特色的老年長(zhǎng)期照護(hù)保障發(fā)展之路在當(dāng)下顯得尤為必要與迫切。

二、我國(guó)老年長(zhǎng)期照護(hù)保障的現(xiàn)實(shí)分析

（一）老年長(zhǎng)期照護(hù)保障的需求分析

老年期是人生普遍都要經(jīng)歷的一個(gè)特殊時(shí)期，相對(duì)于其他階段具有特殊性，老年人由于生理心理等方面的變化，面臨的風(fēng)險(xiǎn)增加，需求較其他年齡段的人群有很大不同，大致分為以下幾種。

1.貧困風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)需求。進(jìn)入老年期之后，老年人由于勞動(dòng)能力的下降或消失，經(jīng)濟(jì)收入減少，一些老年人沒(méi)有任何退休金作保障，加上身體健康等問(wèn)題日漸顯現(xiàn)，看病吃藥的支出相應(yīng)增加，老年人需物質(zhì)保障才能維持以往的基本生活狀態(tài)，才能較好地保持獨(dú)立生活。

2.疾病風(fēng)險(xiǎn)與健康需求。生老病死是生命體不可抗拒的自然規(guī)律。隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人群體抵御各類(lèi)疾病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的能力迅速降低，使老年人患各種疾病的概率比其他群體高?？梢哉f(shuō)，大部分“老年性疾病”已成為老年期的健康“常態(tài)”，保持或者恢復(fù)身心健康成了老年群體最重要的需求。

3.失能風(fēng)險(xiǎn)與護(hù)理需求。隨著年齡的增加，老年群體身體機(jī)能衰退、慢性疾病困擾，罹患失能的風(fēng)加。失能老年人對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保障最直接的要求就是包含社會(huì)生活服務(wù)的護(hù)理需求。護(hù)理需求，即日常生活照料需求，主要包括買(mǎi)菜、做飯、定期洗衣、收拾衛(wèi)生等，一些重度失能老年人還需要有人幫忙完成吃飯、吃藥等生活中的瑣事。

4.孤獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)與精神需求。老年人在年老體衰之后，有些身體行動(dòng)不便，沒(méi)有如步入老年階段前那樣具有足夠的精力去參加社會(huì)活動(dòng)，有些則因?yàn)橥诵葜笊鐣?huì)接觸的減少，從工作角色向休閑角色轉(zhuǎn)換，而漸漸脫離社會(huì)，造成一定的社會(huì)隔離。此外，隨著女性就業(yè)率的不斷提高，傳統(tǒng)的家庭照護(hù)資源正逐漸缺失，越來(lái)越多的老年人正生活在孤獨(dú)中。

（二）老年長(zhǎng)期照護(hù)保障供給現(xiàn)狀

1.老年長(zhǎng)期照護(hù)保障體系不健全。當(dāng)前，我國(guó)照護(hù)保障體系尚不健全。第一，從政策引導(dǎo)和資金保障來(lái)看，雖然近些年中央對(duì)老年長(zhǎng)期照護(hù)保障的政策文件頻頻出臺(tái)，但地方政府關(guān)于老年人長(zhǎng)期照護(hù)的具體制度安排仍處于缺失狀態(tài)。第二，通過(guò)借鑒國(guó)際做法，發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)缺乏有效的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)體系支持，尚未建立健全長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度和護(hù)理制度。第三，我國(guó)目前對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保障的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量也沒(méi)有制度規(guī)定，服務(wù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化。

2.老年照護(hù)保障方式單一，以家庭照護(hù)為主導(dǎo)。目前我國(guó)仍以家庭照護(hù)為主導(dǎo)，其次是政府投入，其他民間資源沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)，社區(qū)照護(hù)非常薄弱，沒(méi)有具體的政策措施，現(xiàn)有的社區(qū)資源利用不足；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，數(shù)量雖然很龐大，但受經(jīng)濟(jì)條件、地理位置、照護(hù)保障服務(wù)等因素影響，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不具有普適性，適合大多數(shù)老年人入住的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)太少。

3.老年照護(hù)保障不平衡、不充分。十九大報(bào)告中指出，我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。所謂老年照護(hù)保障不平衡，是指老年照護(hù)保障服務(wù)供需不平衡、區(qū)域不平衡、城鄉(xiāng)不平衡等；不充分是指老年照護(hù)保障服務(wù)資源不足，現(xiàn)有資源沒(méi)有得到充分利用。

三、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合：老年長(zhǎng)期照護(hù)保障的本質(zhì)

老年長(zhǎng)期照護(hù)保障實(shí)質(zhì)上是醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老相結(jié)合的老齡服務(wù)，即“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。十九大報(bào)告中明確指出：“推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”顧名思義是指醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源利用的最大化。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合很大程度上是中國(guó)特色，國(guó)際上鮮有這種提法，目前在推進(jìn)的道路上，存在許多困難與障礙。當(dāng)前我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，老年照護(hù)保障行業(yè)發(fā)展不足，老年人無(wú)論是入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還是居家抑或依托社區(qū)進(jìn)行照護(hù)，均難以獲得方便有效的醫(yī)療服務(wù)，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”難題的核心和實(shí)質(zhì)在于國(guó)內(nèi)門(mén)診機(jī)構(gòu)的羸弱，在全面深化改革的大政方針指引下，我國(guó)的醫(yī)療體制改革步伐也正在加快，這會(huì)在一定程度上推動(dòng)我國(guó)老年長(zhǎng)期照護(hù)保障的進(jìn)一步發(fā)展。

四、我國(guó)老年長(zhǎng)期照護(hù)保障的路徑探求

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，發(fā)揮其他主體作用

國(guó)家義務(wù)的履行是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的根本保證，保障和改善民生是服務(wù)型政府的基本職責(zé)，老年長(zhǎng)期照護(hù)保障作為民生領(lǐng)域的一個(gè)重要項(xiàng)目，要求我們必須從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織和家庭等主體的積極作用，實(shí)現(xiàn)多元共治。我國(guó)政府應(yīng)該明析職責(zé)，充分發(fā)揮其在老年長(zhǎng)期照護(hù)保障中的主導(dǎo)作用，這并非要求政府凡事親力親為，什么都去管，而是要營(yíng)造良好的老年照護(hù)保障健康發(fā)展的環(huán)境。

老年照護(hù)保障是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)，需要政府在充分把握未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)政策，形成合力，優(yōu)化資源配置，提高服務(wù)水平和效率。同時(shí)，我們也清楚地認(rèn)識(shí)到老年長(zhǎng)期照護(hù)是一項(xiàng)耗時(shí)、耗力、耗錢(qián)的巨大工程，僅靠政府有限的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以需要政府為社會(huì)組織、企業(yè)以及家庭的參與創(chuàng)造良好環(huán)境，開(kāi)辟一條通暢大道，讓大家共同參與到這項(xiàng)偉大的事業(yè)中，聚眾人之力，讓老年長(zhǎng)期照護(hù)保障最終達(dá)到“善治”的效果。

（二）堅(jiān)持外部供給與內(nèi)部需求協(xié)調(diào)發(fā)展

在中國(guó)目前的發(fā)展階段和宏觀形勢(shì)下，民眾對(duì)老年長(zhǎng)期照護(hù)保障的呼聲很高，必須通過(guò)充分有效的照護(hù)保障供給才能最終滿(mǎn)足老年群體的內(nèi)部需求，解決醫(yī)療和養(yǎng)老領(lǐng)域長(zhǎng)時(shí)間存在的“難”和“貴”等社會(huì)問(wèn)題。

堅(jiān)持外部供給與內(nèi)部需求協(xié)調(diào)發(fā)展，要求我們將老年長(zhǎng)期照護(hù)保障的宗旨和目標(biāo)從傳統(tǒng)的維持老年人基本生存轉(zhuǎn)為現(xiàn)代的維護(hù)老年人尊嚴(yán)并提升老人生活質(zhì)量。在老年照護(hù)中要時(shí)刻記住，以老年人的切身需求為導(dǎo)向，在盡可能地給老人以自主的前提下，為老年人提供更為標(biāo)準(zhǔn)化與專(zhuān)業(yè)化的照護(hù)保障，使老人真切地感受到體面的、有尊嚴(yán)的“老有所養(yǎng)”。

（三）堅(jiān)持可持續(xù)與老年照護(hù)保障服務(wù)均等化

古話(huà)說(shuō)：“不患寡，而患不均?！崩夏觊L(zhǎng)期照護(hù)保障屬于基本公共服務(wù)范疇，如其他公共服務(wù)一般，我國(guó)的老年照護(hù)保障存在明顯的不均等現(xiàn)象，例如城市多于農(nóng)村，東部多于中西部等，這將嚴(yán)重影響全面小康社會(huì)的建成。

為此，我們要進(jìn)一步完善老年社會(huì)保障服務(wù)體系，推進(jìn)老年長(zhǎng)期照護(hù)保障均等化與可持續(xù)的發(fā)展。政府要為所有老年人提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的老年照護(hù)保障服務(wù)和產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)老年人生存和發(fā)展最基本的機(jī)會(huì)均等，讓全體社會(huì)成員共同享受改革開(kāi)放和社會(huì)發(fā)展的成果。