龐鳳喜，牛 力

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、引 言

2003年中共十六屆三中全會(huì)首次提出“條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”，標(biāo)志著新一輪房地產(chǎn)稅改革就此拉開(kāi)序幕。此后，我國(guó)《“十二五”規(guī)劃綱要》、十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》均寫(xiě)入“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”相關(guān)內(nèi)容。十九大報(bào)告明確“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，并擬按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，2018年李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中則進(jìn)一步提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，表明現(xiàn)階段推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的總目標(biāo)已日漸清晰。而從實(shí)際進(jìn)展來(lái)看，自2003年起財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局在部分省市開(kāi)展的物業(yè)稅模擬評(píng)稅試點(diǎn)僅屬于“空轉(zhuǎn)”，旨在對(duì)房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估與征收管理進(jìn)行技術(shù)上的探索；2011年上海、重慶兩地啟動(dòng)對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)，則由于征稅范圍過(guò)窄、免稅扣除過(guò)寬、稅率偏低、計(jì)稅依據(jù)均為房產(chǎn)交易價(jià)格等因素，其實(shí)際收入規(guī)模十分有限，且制度安排也并非現(xiàn)代意義上的房地產(chǎn)稅。因此可以說(shuō)，實(shí)際上房地產(chǎn)稅改革進(jìn)程在“千呼萬(wàn)喚”中遲遲未能邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

客觀來(lái)看，對(duì)于居民家庭而言，開(kāi)征房地產(chǎn)稅直接牽動(dòng)其核心利益；對(duì)于地方政府而言，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條之長(zhǎng)，稍有不慎，則影響甚遠(yuǎn)。正因?yàn)槿绱?，社?huì)上始終存在質(zhì)疑與反對(duì)的聲音，這些聲音主要集中于以下方面。

(一)房地產(chǎn)稅的法理依據(jù)與重復(fù)計(jì)稅問(wèn)題

有聲音認(rèn)為，中國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，對(duì)公有土地之上建造的房產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅不具有法理依據(jù)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，一方面，雖然房地產(chǎn)權(quán)分置，但房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值中已包含地價(jià)。其中，房屋價(jià)值實(shí)際上因折舊逐漸降低，而土地長(zhǎng)期來(lái)看則具有升值趨勢(shì)，若以此作為計(jì)稅依據(jù)，那么，盡管個(gè)人并非土地所有者，卻需要為土地溢價(jià)買單(許善達(dá)，2013)[1]，也使得民眾對(duì)此大多難以接受。另一方面，在居民住宅的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)已一次性收取過(guò)70年的土地出讓金，若保有環(huán)節(jié)再征收一道房地產(chǎn)稅，有重復(fù)征稅、推高稅負(fù)之嫌(謝百三，2010)。[2]加之城市住宅用地70年期滿后土地使用權(quán)是否續(xù)期，續(xù)期之后是否需要再次繳納土地出讓金，以及如何繳納土地出讓金等問(wèn)題尚不明確，由此均構(gòu)成房地產(chǎn)稅不受民眾歡迎甚至產(chǎn)生厭惡情緒的理由。

(二)不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)房屋涉稅處理的相關(guān)問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)有房屋產(chǎn)權(quán)種類繁多，包括商品房、房改房、央產(chǎn)房、軍產(chǎn)房、經(jīng)濟(jì)適用房、自建房等，同時(shí)還存在大量小產(chǎn)權(quán)房。而正是由于產(chǎn)權(quán)形式不同，即使面積、地段、戶型相同的兩所房屋，其實(shí)際購(gòu)買價(jià)格也相距較大。尤其是通過(guò)福利形式分得住房的體制內(nèi)職工，一旦開(kāi)征房地產(chǎn)稅，且一律按房屋評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)的話，則可能出現(xiàn)納稅人因?qū)嶋H收入偏低而無(wú)力承擔(dān)高額稅負(fù)的情況(劉洪玉等，2012)。[3]此外，如何對(duì)法律不認(rèn)可而現(xiàn)實(shí)中大面積存在的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行涉稅處理也十分棘手(黃維芳，2011；翟翌，2012)。[4，5]

(三)房地產(chǎn)稅對(duì)房市的實(shí)際調(diào)控效果問(wèn)題

從輿論觀察來(lái)看，如果開(kāi)征房地產(chǎn)稅能夠?qū)Ψ康禺a(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)性購(gòu)買形成擠出效應(yīng)，迫使大批存量房投入交易市場(chǎng)，降低房屋空置率，回歸住房的居住功能，進(jìn)而通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、銷售環(huán)節(jié)配套的稅費(fèi)改革降低成本，使房?jī)r(jià)回歸合理區(qū)間，則該稅種的實(shí)施將得到社會(huì)的廣泛支持。倘若該稅種開(kāi)征后多套房產(chǎn)擁有者將稅負(fù)層層轉(zhuǎn)嫁，間接推高商品房交易價(jià)格與租賃市場(chǎng)價(jià)格，普通民眾的利益將進(jìn)一步被侵害，房地產(chǎn)稅或?qū)⑦M(jìn)一步扭曲收入分配，造成新的稅負(fù)不公，甚至成為影響社會(huì)安定團(tuán)結(jié)、引發(fā)社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索(龔剛敏，2005；楊斌，2007；王智波，2008；夏商末，2011)[6-9]，因而也會(huì)招致公眾的反對(duì)。

綜上所述，自新一輪房地產(chǎn)稅改革提出伊始，社會(huì)公眾的誤解、質(zhì)疑與焦慮情緒就一直存在。之所以如此，其基本原因在于，房地產(chǎn)稅以居民純收入為稅源基礎(chǔ)，“稅痛”感知更為明顯，而前期討論不足、關(guān)門立法又使得信息不對(duì)稱進(jìn)一步加劇。但是，作為在100多個(gè)國(guó)家普遍開(kāi)征的稅種，理論與實(shí)踐表明，房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)并能夠成為地方政府提供基本公共服務(wù)穩(wěn)定、可靠的自有財(cái)源。同時(shí)，長(zhǎng)期來(lái)看，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行以商品勞務(wù)稅占絕對(duì)主體地位的稅制結(jié)構(gòu)、充實(shí)地方稅體系也亟需提升直接稅的比重，尤其是自然人所負(fù)擔(dān)的直接稅的比重。況且，部分居民名下所擁有的數(shù)量可觀的房產(chǎn)無(wú)疑也為房地產(chǎn)稅的開(kāi)征提供了豐厚的稅源。因此，我們認(rèn)為，現(xiàn)階段對(duì)居民住宅開(kāi)征房地產(chǎn)稅勢(shì)在必行，而以下關(guān)鍵點(diǎn)的設(shè)計(jì)，對(duì)于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅的改革將有著極為重要的作用。

二、政策窗口期廣納社會(huì)才智，提升決策質(zhì)量

經(jīng)過(guò)10多年的官方推動(dòng)與社會(huì)輿論的持續(xù)發(fā)酵，目前，社會(huì)公眾對(duì)開(kāi)征房地產(chǎn)稅的心理承受能力已大大增強(qiáng)，而針對(duì)依舊存在的質(zhì)疑與誤解，不妨在政策窗口期發(fā)動(dòng)全民參與稅改草案討論，使決策主體更加公正規(guī)范、決策程序更加公開(kāi)透明、決策結(jié)果更加公平合理。而這既有利于廣納社會(huì)才智，提升決策質(zhì)量，使改革方案充分反映民意，推動(dòng)各方達(dá)成最終共識(shí)，也有利于充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，逐步扭轉(zhuǎn)普通民眾對(duì)房地產(chǎn)稅不了解、不習(xí)慣、不接受的態(tài)度，將改革可能引起的社會(huì)摩擦降至最低。

(一)全民參與討論是回應(yīng)房地產(chǎn)稅反對(duì)聲音的最佳方式

房地產(chǎn)稅關(guān)乎千家萬(wàn)戶的切身利益，而社會(huì)公眾對(duì)該稅種的認(rèn)可程度也會(huì)影響到未來(lái)改革的實(shí)施效果。實(shí)際上，對(duì)于房地產(chǎn)稅的課稅原理與功能定位，學(xué)術(shù)界在本世紀(jì)初熱議物業(yè)稅開(kāi)征時(shí)即已有過(guò)充分探討，但對(duì)社會(huì)公眾的普及與闡釋并不充分，以至于在當(dāng)前房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程加快之際依然爭(zhēng)議不斷。況且，雖然積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革在中央層面已基本達(dá)成共識(shí)并業(yè)已成為下一步改革的目標(biāo)，但是，從完成立法到具體實(shí)施再到效果顯現(xiàn)可能還需要較長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)渡。因此，在這一政策窗口期發(fā)動(dòng)全民參與討論房地產(chǎn)稅改革，通過(guò)政府人員、專家學(xué)者、新聞媒體與社會(huì)公眾的交流，能夠在充分討論、仔細(xì)推敲、反復(fù)論證中去偽存真，減少各方因信息不對(duì)稱帶來(lái)不必要的誤讀，納稅人自身的合法權(quán)益也將得到重視與維護(hù)。

(二)全民參與討論有利于深化公眾對(duì)房地產(chǎn)稅的認(rèn)識(shí)

在廣泛的討論中使民眾了解、知曉、深入領(lǐng)會(huì)房地產(chǎn)稅計(jì)稅原理與收入用途，是化解民眾對(duì)征收房地產(chǎn)稅產(chǎn)生焦慮情緒的重要途徑。房地產(chǎn)稅具有“受益稅”特征，是轄區(qū)居民獲取特定公共服務(wù)所支付的對(duì)價(jià)，其開(kāi)征并非以土地私有為必要條件，英國(guó)、新加坡以及我國(guó)香港地區(qū)存在土地公有與征收房地產(chǎn)稅并行不悖的事實(shí)也佐證了這一觀點(diǎn)。而土地出讓金是房地產(chǎn)權(quán)利人為獲取一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)所支付的價(jià)格，與房地產(chǎn)稅有本質(zhì)區(qū)別，且20世紀(jì)80年代我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行“利改稅”的成功實(shí)踐也再次印證國(guó)家憑借政治權(quán)力課稅，與生產(chǎn)資料所有制無(wú)關(guān)。應(yīng)回歸房地產(chǎn)稅為地方政府提供特定公共服務(wù)籌集資金、改善地方治理的職能，同一轄區(qū)內(nèi)居民所享受到的公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量沒(méi)有區(qū)別，與此相對(duì)應(yīng)，業(yè)主應(yīng)履行的房地產(chǎn)稅納稅義務(wù)也應(yīng)當(dāng)一致，不受房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)約束。同樣，從征管條件來(lái)看，目前全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作已經(jīng)完成，信息聯(lián)網(wǎng)將解決多地?fù)碛蟹慨a(chǎn)的業(yè)主涉稅信息不全的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)稅的稅基批量評(píng)估技術(shù)也逐漸趨于成熟，試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”也為下一步房地產(chǎn)稅的全面推開(kāi)提供了經(jīng)驗(yàn)支撐，因此，現(xiàn)有征管條件也不能構(gòu)成房地產(chǎn)稅開(kāi)征的現(xiàn)實(shí)障礙。

(三)集思廣益有助于推動(dòng)各方異見(jiàn)達(dá)成最終共識(shí)

與房地產(chǎn)稅相關(guān)的利益藩籬復(fù)雜交錯(cuò)，學(xué)術(shù)界對(duì)某些涉稅細(xì)節(jié)的處理也莫衷一是，而全民參與討論則可以實(shí)現(xiàn)群策群力，取各方利益的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程更加科學(xué)化、民主化，使最終方案基本符合絕大多數(shù)人的預(yù)期。目前，各方爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中于房地產(chǎn)稅征稅范圍是否應(yīng)一次性全覆蓋(胡怡建、楊海燕，2017)[10]、 如何解決第一單位扣除問(wèn)題(吳旭東、田芳，2016)[11]、地方政府征管自主權(quán)限如何界定等(朱為群、許建標(biāo)、姜琳玲，2017)[12]，還有待有識(shí)之士建言獻(xiàn)策，使最終方案能夠臻于完善。

三、把握稅制設(shè)計(jì)要點(diǎn)，通過(guò)低稅負(fù)平滑稅痛

我國(guó)人口眾多，自有住房占有率已逾七成，而房產(chǎn)系大宗采購(gòu)，終生使用，居民個(gè)人或家庭在最終決策時(shí)往往慎之又慎。因此，除合理引導(dǎo)輿情外，進(jìn)行科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì)，并通過(guò)低稅負(fù)平滑稅痛，也是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵點(diǎn)之一。

(一)征稅范圍廣覆蓋

從居民層面來(lái)看，房地產(chǎn)稅稅負(fù)公平與稅負(fù)高低關(guān)乎民眾對(duì)該稅種的認(rèn)可度與接受度。就公平性而言，征稅范圍廣覆蓋與稅基統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平的核心要件，即凡符合條件的應(yīng)稅物均應(yīng)納入房地產(chǎn)稅的征稅范圍。而從政府層面來(lái)看，出于稅收收入角度與稅收調(diào)控角度考慮，則客觀上要求征稅范圍覆蓋全國(guó)各地區(qū)、城鄉(xiāng)所有企業(yè)用房與居民住宅，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)稅政統(tǒng)一，穩(wěn)定運(yùn)行。

具體來(lái)說(shuō)，首先，房地產(chǎn)稅的基本功能在于為地方政府組織財(cái)政收入，以激勵(lì)地方政府為轄區(qū)居民提供充分、高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而征稅范圍廣覆蓋則是實(shí)現(xiàn)稅收收入充足的前提和基礎(chǔ)。其次，將房地產(chǎn)稅逐步培育成為地方政府的支柱財(cái)源，在營(yíng)改增后地方稅主體稅種缺失的大背景下已成為迫切的現(xiàn)實(shí)需要，拓寬稅基因而也成為地方政府提高收入汲取能力的重要途徑。此外，征稅范圍廣覆蓋也是實(shí)現(xiàn)稅收調(diào)控目標(biāo)的核心要件。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段，居民家庭間收入分配與住房擁有的差距已不能單純以地區(qū)、城鄉(xiāng)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，且發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)已無(wú)明顯區(qū)別，城鄉(xiāng)界限越來(lái)越難以劃分，某些農(nóng)村居民生活水平甚至遠(yuǎn)高于城市貧困家庭。因此，在進(jìn)行房地產(chǎn)稅征稅范圍設(shè)計(jì)時(shí)選擇城鄉(xiāng)分置、地區(qū)分置或先試點(diǎn)后推開(kāi)的漸進(jìn)式改革，看似能夠確保改革的穩(wěn)妥有序，實(shí)際上未能考慮到各方利益訴求與各地復(fù)雜情形，可能會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致居民家庭間稅負(fù)分配扭曲，有違稅負(fù)公平與量能負(fù)擔(dān)的原則，稅收調(diào)控功能也將大打折扣。而通過(guò)寬稅基、廣覆蓋將各地區(qū)、城鄉(xiāng)所有居民用房全部納入房地產(chǎn)稅的征稅范圍，則能夠保證房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)的完整性與規(guī)范性，兼顧稅負(fù)分配公平，并為房地產(chǎn)稅調(diào)控功能的發(fā)揮提供作用空間。

(二)自主選擇免稅扣除

目前，居民家庭的購(gòu)房需求日趨多元，除基本住房需求外，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升、財(cái)務(wù)狀況良好的家庭，出于家庭成員擴(kuò)充、贍養(yǎng)老人之便、子女成家教育、追求生活品質(zhì)、房產(chǎn)投資增值等因素考慮，購(gòu)置多套房產(chǎn)或在多地置有房產(chǎn)以滿足改善性居住需求的情況已十分普遍。與此同時(shí)，伴隨人們婚戀生育觀念的轉(zhuǎn)變，獨(dú)居家庭數(shù)量猛增，因購(gòu)買、繼承、贈(zèng)與等多種方式在名下?lián)碛卸嗵追慨a(chǎn)的個(gè)人亦不在少數(shù)。而上述基本居住用房、改善性居住用房以及獨(dú)居家庭的自用住房實(shí)際上均屬于居民合理的居住需求，因此，在進(jìn)行房地產(chǎn)稅免稅扣除設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)適當(dāng)予以保護(hù)。

具體政策設(shè)計(jì)方面，首先，可選擇以家庭為單位計(jì)算繳納房地產(chǎn)稅。其基本原因在于，房屋居住通常以家庭為單位，將房地產(chǎn)稅稅負(fù)落實(shí)到家庭更貼合實(shí)際，也更加公平。而如果以個(gè)人作為房地產(chǎn)稅納稅單位，則可能出現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)房屋存在多個(gè)所有者，稅額分配情況復(fù)雜、難以統(tǒng)一規(guī)定等問(wèn)題。其次，按家庭人均住房面積扣除，即以家庭成員數(shù)乘以一定限額的人均住房面積作為減免額，劃定范圍內(nèi)的房屋面積免稅，超出部分以評(píng)估值計(jì)稅。若納稅人在多地?fù)碛蟹慨a(chǎn)，則可允許自主選擇先進(jìn)行抵扣的房產(chǎn)，以充分發(fā)揮納稅人的主觀能動(dòng)性，最大程度維護(hù)普通居民家庭的切身利益，減少改革的阻力。目前我國(guó)人均住房面積在40平米左右，改革初期可將允許扣除的人均住房面積設(shè)置為60平米、80平米甚至100平米。顯然，遠(yuǎn)高于現(xiàn)有人均住房面積的扣除力度，以及自主選擇可抵扣房產(chǎn)的政策設(shè)計(jì)，將更加注重保障居民合理的居住需要，普通居民家庭在此優(yōu)惠下實(shí)繳稅額也應(yīng)非常有限，而通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)坐擁數(shù)十套甚至上百套房產(chǎn)、已聚斂巨額財(cái)富的囤房者與炒房者在此規(guī)定下稅負(fù)將大幅提高。

這一政策設(shè)計(jì)的其他優(yōu)點(diǎn)還在于：一方面，房地產(chǎn)稅的推進(jìn)過(guò)程也是利益格局逐步調(diào)整的過(guò)程，需要付出必要的代價(jià)來(lái)解決改革中存在的矛盾和問(wèn)題。稅收優(yōu)惠是在稅制本身統(tǒng)一性、規(guī)范性基礎(chǔ)上做出的靈活性、及時(shí)性調(diào)整，通過(guò)房地產(chǎn)稅自主選擇免稅扣除政策的柔性切入，政府以稅收優(yōu)惠的形式讓渡一部分利益，在房地產(chǎn)稅推行之初能夠很大程度上得到普通民眾的理解與支持，從而減少反對(duì)聲音，有利于房地產(chǎn)稅的順利實(shí)施與改革目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。另一方面，從稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化角度看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已發(fā)生歷史性變革，而稅制及稅制結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代化目標(biāo)卻還有一定距離。當(dāng)前，我國(guó)已具備開(kāi)征房地產(chǎn)稅的稅源基礎(chǔ)與征管基礎(chǔ)，自主選擇房地產(chǎn)稅免稅扣除的政策設(shè)計(jì)，符合稅源監(jiān)控的重心由企業(yè)轉(zhuǎn)向自然人的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向，而且還能夠在財(cái)政支出剛性約束情況下，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)減稅降費(fèi)留有余地，并為日后個(gè)人所得稅改革、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅開(kāi)征，以及稅收征管體制改革開(kāi)辟一條新的道路，兼具靈活性與可行性，值得肯定與推行。

(三)稅率從低、負(fù)擔(dān)從輕

征稅范圍、免稅扣除、計(jì)稅依據(jù)、稅率等都是影響房地產(chǎn)稅稅負(fù)高低的重要因素，在征稅范圍廣覆蓋、免稅扣除可自主選擇的情況下，可通過(guò)低稅率來(lái)實(shí)現(xiàn)普通居民家庭的低稅負(fù)，從而進(jìn)一步緩和新稅種推行之初征納雙方可能出現(xiàn)的矛盾，給予納稅人對(duì)該稅種接受和習(xí)慣的時(shí)間，助力改革的順利實(shí)施。

首先是稅率形式的確定。縱觀世界各國(guó)房地產(chǎn)稅稅制，在稅率形式方面存在累進(jìn)稅率和比例稅率兩種選擇，前者旨在調(diào)控房?jī)r(jià)與收入分配，而后者的優(yōu)點(diǎn)則體現(xiàn)在簡(jiǎn)便易行。但是，價(jià)格是多個(gè)影響因素相互作用的綜合表征，日本、韓國(guó)等國(guó)的房地產(chǎn)稅征稅實(shí)踐表明，從長(zhǎng)期來(lái)看，稅率累進(jìn)制對(duì)房?jī)r(jià)的抑制作用有限，且極易引起高端房產(chǎn)所有者的不滿情緒，平添征管難度。因此我們認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)房地產(chǎn)稅在稅率設(shè)計(jì)方面應(yīng)采取比例稅率形式。以此為基礎(chǔ)，適當(dāng)從低設(shè)計(jì)稅率，進(jìn)一步減輕居民稅痛。此外，考慮到居民實(shí)際承受能力與接受程度，可以借鑒美國(guó)房地產(chǎn)稅收制度當(dāng)中的“斷路器”政策，即對(duì)于劃定范圍內(nèi)的弱勢(shì)群體、低收入家庭或獨(dú)居家庭等，如果按已有稅率計(jì)算出的稅額超過(guò)一定界限，例如所申報(bào)的家庭納稅單位總收入某一百分比，納稅人有權(quán)利申請(qǐng)繳納該限額稅款即可，限額之上的則不必再繳納。由此，可一并解決福利房評(píng)估價(jià)值較高但現(xiàn)有工資水平有限的房主，如離退休老人、基層公務(wù)員等在開(kāi)征房地產(chǎn)稅后稅負(fù)升高難以承受的問(wèn)題。

四、明確稅款使用方向，注重提升居民獲得感

受中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化“安土重遷”觀念的影響，房子歷來(lái)被視作一個(gè)人或家庭的安身立命之本，而隨著住房從福利化、市場(chǎng)化走向金融化，房產(chǎn)在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)還作為一種投資渠道，具有財(cái)富保值、增值的功能。因此，社會(huì)公眾對(duì)房地產(chǎn)稅的開(kāi)征極為敏感。但是，如果納稅人繳稅后能夠切實(shí)感受到自身所享受的公共服務(wù)質(zhì)量有所提升，尤其是公眾頗為關(guān)心的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、園林綠化、市政交通等公共服務(wù)切實(shí)得到改善，無(wú)疑也會(huì)逐漸對(duì)該稅種由厭惡轉(zhuǎn)向接受、支持。因此，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，還有必要明確稅款使用方向，以期形成地方財(cái)政自我平衡、政府居民互動(dòng)協(xié)調(diào)、征納關(guān)系和諧高效的良好局面。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、印度、日本、韓國(guó)等國(guó)均選擇房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種，稅款用于地方政府道路交通、環(huán)境衛(wèi)生、文化娛樂(lè)、中小學(xué)教育、消防、園林等方面的支出。目前，日本的市町村稅占地方稅收收入80%左右，韓國(guó)地方政府稅收收入的70%來(lái)自綜合土地稅，意大利地方政府稅收收入中的50%來(lái)自市鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅，美國(guó)的地方政府收入中房地產(chǎn)稅占比達(dá)三分之一。即使在德國(guó)，州政府以共享所得稅與流轉(zhuǎn)稅為主要收入來(lái)源，房地產(chǎn)稅占比也達(dá)到15%。[13]而我國(guó)2016年地方政府收入中房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅收入總和占地方稅收收入比重僅為6.91%，占地方財(cái)政一般預(yù)算收入比重僅為5.13%[14]，遠(yuǎn)低于世界其他國(guó)家，地方政府迫于財(cái)政壓力轉(zhuǎn)而走向“土地財(cái)政”。但是，“土地財(cái)政”具有不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性，且極易滋生腐敗與風(fēng)險(xiǎn)，近年來(lái)與之相關(guān)的一系列群體事件也讓這一籌資模式飽受詬病，以此作為地方政府財(cái)力的補(bǔ)充遠(yuǎn)非長(zhǎng)久之計(jì)。因此，明確稅款使用方向，注重提升居民獲得感，也是突出房地產(chǎn)稅受益稅性質(zhì)、并以此為原則積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的有效途徑。

五、相關(guān)配套改革

房地產(chǎn)稅改革不能單兵突進(jìn)，還需要決策層實(shí)施相關(guān)配套改革，助力房地產(chǎn)稅開(kāi)征的順利推進(jìn)。

一是注重相關(guān)稅種聯(lián)動(dòng)改革。從房地產(chǎn)稅與其他稅種的聯(lián)動(dòng)作用來(lái)看，房地產(chǎn)稅制的完善還將推動(dòng)個(gè)人所得稅等直接稅稅種的聯(lián)動(dòng)改革。其必要性在于，申請(qǐng)住房貸款是居民家庭解決購(gòu)房資金不足的常用手段，由此帶來(lái)較高的利息支出，進(jìn)一步抬高了住房購(gòu)置成本。開(kāi)征房地產(chǎn)稅后，為對(duì)沖保有環(huán)節(jié)居民稅負(fù)升高，可借鑒世界各國(guó)的普遍經(jīng)驗(yàn)，在個(gè)人所得稅中對(duì)房貸利息進(jìn)行專項(xiàng)扣除，減輕購(gòu)房家庭負(fù)擔(dān)。這樣，通過(guò)一增一減的稅負(fù)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)“壓艙促穩(wěn)”、健康有序發(fā)展也能起到推動(dòng)作用。

二是進(jìn)一步推進(jìn)地方政府預(yù)算公開(kāi)。2014年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，規(guī)定“建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。目前，地方預(yù)算公開(kāi)取得明顯效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)36個(gè)省(自治區(qū)、直轄市，計(jì)劃單列市)已全部公開(kāi)省級(jí)財(cái)政總預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)總預(yù)算、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，公開(kāi)部門預(yù)算的省級(jí)部門占非涉密部門總數(shù)的95%，其中河北、內(nèi)蒙古等18個(gè)省非涉密部門全部公開(kāi)部門預(yù)算。[15]而繼續(xù)有效推進(jìn)地方預(yù)決算公開(kāi)工作，提高地方政府財(cái)政運(yùn)行透明度，能夠強(qiáng)化公眾參與意識(shí)，使納稅人明確稅款用途，并行使一定的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的權(quán)利，由此，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)居民關(guān)心房地產(chǎn)稅征收與使用的積極性，從而敦促資金使用效率不斷提升。

三是加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。建立房管、民政、社保、工商、稅務(wù)等多部門聯(lián)合的信息共享平臺(tái)，健全住房保障監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，健全住房租賃中介服務(wù)體系，打擊違規(guī)亂象，進(jìn)一步落實(shí)“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”，盤活存量房市場(chǎng)。

六、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增速趨緩、剛性支出壓力增大，而且未來(lái)也同樣將成為財(cái)政運(yùn)行的“新常態(tài)”。因此，無(wú)論出于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)的考慮，還是基于促改革、惠民生的需要，都要求盡快實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，而開(kāi)征房地產(chǎn)稅則是重構(gòu)地方稅體系、充實(shí)地方財(cái)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。稅制設(shè)計(jì)是一門“拔鵝毛”的藝術(shù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革繞不過(guò)民意，唯有兼顧公眾接受度與滿意度，才能盡可能爭(zhēng)取到納稅人的支持，從而降低改革的公共風(fēng)險(xiǎn)，避免引起社會(huì)震動(dòng)和抵制?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這一稅種在最終實(shí)施環(huán)節(jié)還有“硬骨頭”要啃，還可能面臨諸多棘手問(wèn)題需要妥善解決，基層政府與轄區(qū)居民間的互動(dòng)機(jī)制、稅務(wù)機(jī)關(guān)與自然人納稅人的征納關(guān)系還需進(jìn)一步規(guī)范。而且，改革步入深水區(qū)，各方意見(jiàn)涌現(xiàn)，亟需正本清源，防止產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，牽制房地產(chǎn)稅的改革進(jìn)程。因此，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)于房地產(chǎn)稅改革的討論還遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束，而是才剛剛開(kāi)始。