李春燕

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽(yáng) 550025）

引言

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，垃圾的數(shù)量似乎也“發(fā)展”了。走入農(nóng)村，垃圾隨處可見，一股臭味鋪面而來(lái)。農(nóng)村垃圾污染成為影響農(nóng)村環(huán)境的一點(diǎn)。在社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，國(guó)家開始關(guān)注農(nóng)村環(huán)境。近年來(lái)的中央“一號(hào)文件”都是關(guān)于三農(nóng)問題的，垃圾污染的治理迫在眉睫。2007年11月，國(guó)家環(huán)保部門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》和《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染防治規(guī)劃綱要（2007—2020）》，要求各地以“戶分類、村收集、鄉(xiāng)運(yùn)輸、縣處理”的處理模式進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾的處理。經(jīng)過這幾年的治理，農(nóng)村垃圾治理有所成效。但是在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)采取的還是原始的垃圾處理方式。

2015年11月，住建部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、環(huán)保部、發(fā)改委等十個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》。它指出，到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，全國(guó)90%以上的村莊產(chǎn)生的生活垃圾得到有效治理。因此，治理農(nóng)村垃圾污染成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重點(diǎn)整治工作。在這樣的形勢(shì)下，探索農(nóng)村垃圾污染治理的模式顯得非常重要。在此背景下，本文從自主治理的角度進(jìn)行研究，從政府、社會(huì)、社區(qū)及個(gè)人四個(gè)方面出發(fā)，探究實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾污染自主治理機(jī)制。

一、中國(guó)農(nóng)村垃圾污染治理現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村垃圾來(lái)源分析

目前農(nóng)村生活垃圾的處理方式和處理設(shè)施嚴(yán)重落后，有些較為落后地區(qū)就采取隨便亂扔的方式將垃圾傾倒在道路兩旁及河道中。隨著時(shí)間的推移而腐爛，從而滲透到地下水內(nèi)，影響人們的身體健康。生產(chǎn)垃圾則是村民在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中因操作不當(dāng)而導(dǎo)致的農(nóng)藥殘留物經(jīng)過雨水的沖刷滲到土壤之中。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村平均每人產(chǎn)生0．8～1．5千克的生活垃圾，并以每年10%的速度在不斷增加。鄉(xiāng)村畜牧業(yè)和種植業(yè)的迅速發(fā)展，更是帶來(lái)了大量的畜禽糞便及農(nóng)作物秸稈。這些廢棄物并未得以充分利用或有效處理而成為垃圾，所帶來(lái)的危害在一定范圍內(nèi)尤為嚴(yán)重。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工廠數(shù)量增加，產(chǎn)生垃圾的數(shù)量逐漸上漲，其種類、復(fù)雜程度不斷加深，并且有機(jī)垃圾的比例在上漲。根據(jù)相關(guān)資料，中國(guó)農(nóng)村每人每天產(chǎn)生垃圾的數(shù)量為0．86千克/天，全國(guó)農(nóng)村產(chǎn)生垃圾的比例大約是城市垃圾產(chǎn)生量的75%。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，產(chǎn)生垃圾的數(shù)量也存在區(qū)域的差距?！氨本┑貐^(qū)農(nóng)村人均生活垃圾產(chǎn)生量最高達(dá)3千克/天，而青海農(nóng)村地區(qū)人均生活垃圾產(chǎn)生量?jī)H為每天0．2千克?！?/p>

農(nóng)村垃圾污染日益嚴(yán)重，需要亟須對(duì)其進(jìn)行治理。由于固有存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市發(fā)展速度較快，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施完善，在垃圾治理方面比農(nóng)村成熟。而有些農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)地帶，沒有成熟垃圾處理技術(shù)及基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)垃圾的處理只能是隨便傾倒在道路兩旁，農(nóng)村人居環(huán)境受到影響。

（二）傳統(tǒng)垃圾污染治理模式

1．政府主導(dǎo)模式。政府在創(chuàng)新農(nóng)村垃圾治理模式上具有的主動(dòng)地位。在傳統(tǒng)方式上，村民處理生活垃圾都是采取隨意傾倒、集中焚燒、填埋、堆積，缺乏收集和處理垃圾的基本方式。同時(shí)，由于村民的文化程度較低，缺乏垃圾分類意識(shí)和環(huán)保意識(shí)，這加大了垃圾污染治理難度。政府在治理垃圾污染上的責(zé)任是不可推卸，這是政府所具有公共服務(wù)的職能所決定的。但現(xiàn)實(shí)中，政府在履行公共服務(wù)職能上也存在不足，如資金投入不足、宣傳力度不夠以及農(nóng)村垃圾治理工作長(zhǎng)期受到忽視等。這些行為導(dǎo)致了農(nóng)村垃圾治理工作陷入困境，對(duì)村民的生產(chǎn)與生活造成了長(zhǎng)期的影響。

2．市場(chǎng)治理模式。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場(chǎng)的高效率使我們?cè)谔剿髦卫矸绞綍r(shí)總會(huì)考慮到市場(chǎng)化工具。市場(chǎng)化改革成為潮流，不斷鼓勵(lì)私人部門通過各種方式參與公共服務(wù)供給。具體方式有：采取私人獨(dú)立供給、市場(chǎng)與政府聯(lián)合供給、政府與企業(yè)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、政府授予私人經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府給予補(bǔ)貼等方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的服務(wù)供給。在提供過程中，政府必須及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督、明確雙方責(zé)任和制定相關(guān)政策。

3．第三部門治理模式。20世紀(jì)70年代，西方在面對(duì)政府失靈與市場(chǎng)失靈的情況下，第三部門產(chǎn)生替代了政府和市場(chǎng)，成為公共服務(wù)的供應(yīng)者。在中國(guó)，第三部門的出現(xiàn)是在改革開放后，且大多供給服務(wù)都集中在城市。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第三部門的注意力轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，以各種方式提供參與公共服務(wù)的供給。目前，農(nóng)村存在的第三部門以下列方式提供公共服務(wù)：農(nóng)村合作機(jī)構(gòu)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村社區(qū)的自我供給、社區(qū)與政府合作供給等。

4．社區(qū)治理模式。社區(qū)治理模式在大政府失敗的條件下興起，它是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。當(dāng)政府在供給公共產(chǎn)品上存在困難時(shí)，社區(qū)的作用就體現(xiàn)出來(lái)。相較于政府而言，社區(qū)的公民更加了解本社區(qū)的情況，更加知道本區(qū)的公民需要什么樣的公共產(chǎn)品。農(nóng)村垃圾治理作為一項(xiàng)公共服務(wù)，社區(qū)在供給服務(wù)時(shí)具有針對(duì)性，具有高效率。但是，資金的來(lái)源是它的一大問題。每個(gè)模式自身都有特點(diǎn)，無(wú)論農(nóng)村垃圾治理采取那種模式在一定時(shí)間內(nèi)是有效的。

二、農(nóng)村垃圾治理存在的困境

第一，理性人困境。文明在不斷發(fā)展的同時(shí)賦予人類進(jìn)步的知識(shí)。理性人設(shè)想是經(jīng)濟(jì)學(xué)基本前提，在管理學(xué)中也經(jīng)常使用到。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它引導(dǎo)我們理性地看待與自身相關(guān)的問題。引導(dǎo)人們無(wú)論做什么事情都要進(jìn)行成本收益分析，更加理性地生活。但正是因?yàn)樘^理性的生活導(dǎo)致人們做事偷懶，缺乏監(jiān)督機(jī)制將會(huì)形成搭便車行為。農(nóng)村垃圾治理服務(wù)的提供者是理性人，他們?cè)诳紤]提供還是不提供時(shí)都會(huì)進(jìn)行成本—收益分析，以此來(lái)計(jì)算是否應(yīng)該提供。在進(jìn)行垃圾處理時(shí)，每個(gè)人選擇將垃圾隨意倒在公共區(qū)域，認(rèn)為現(xiàn)在的不作為不會(huì)影響到自身的利益，當(dāng)國(guó)家或其他提供者提供垃圾處理設(shè)施后，自己不用承擔(dān)成本反而得利時(shí)，理性人做出的選擇往往是對(duì)自己有益的。

第二，農(nóng)村垃圾治理的公共性困境。作為公共產(chǎn)品的農(nóng)村垃圾治理具有公共性特征。公共產(chǎn)品具有的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性使公共產(chǎn)品在進(jìn)行維護(hù)時(shí)存在困難。由于沒有明確規(guī)定誰(shuí)具有責(zé)任對(duì)它進(jìn)行管理，因此造成無(wú)人管的狀態(tài)。在農(nóng)村地區(qū)，房屋以及院外的地是公共環(huán)境，在自家環(huán)境尚未破壞之前，人們是不會(huì)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。相反，若是自己的私有物品，人們會(huì)采取行動(dòng)來(lái)保護(hù)自家門前的環(huán)境。一般來(lái)說，公共產(chǎn)品的初次解決所花費(fèi)的成本要比私人部門大。這些成本不包括組織成本、時(shí)間成本、承諾成本及物質(zhì)成本等。缺少某一力量，村民很難采取行動(dòng)。

第三，資源分配不均困境。城市和農(nóng)村在資源的享有上是有差距的，不論是在經(jīng)濟(jì)還是在基礎(chǔ)設(shè)施上。從地域上看，有的農(nóng)村分布在深山之中，且分布不均，交通不便，導(dǎo)致它們?cè)谙碛泄卜?wù)資源上注定是少于城市。有限的資源與農(nóng)村村莊的分布之間存在的矛盾是我們進(jìn)行治理的一大困境。

三、農(nóng)村垃圾污染自主治理實(shí)行的原因

第一，小規(guī)模集團(tuán)優(yōu)勢(shì)。相比較大集團(tuán)，小規(guī)模集團(tuán)的人數(shù)較少，集體決策和決策的成本信息較低，他們更易于為了共同的利益而采取集體行動(dòng)。在中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)村的管理一般以村為單位，在下面就是以組為單位。由村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)大家進(jìn)行發(fā)展。雖然有些村莊之間村民的距離較遠(yuǎn)，但是他們的聯(lián)系緊密，相互之間熟悉。在感知共同利益方面比較容易。因此每個(gè)村莊可以看作一個(gè)小群體，且他們是組織起來(lái)的。在這種熟人社會(huì)，民風(fēng)淳樸，村民對(duì)本村的認(rèn)同感和歸屬感較強(qiáng)，這是進(jìn)行村民自主治理的基礎(chǔ)。

第二，存在相容性的共同利益。美國(guó)學(xué)者曼瑟爾·奧爾森將集體利益劃分為相容性共同利益和排他性共同利益?！跋嗳荨笔侵该總€(gè)村民追求的共同利益之間存在一定的包容性，具有共同的追求目標(biāo)。與相容性利益相反的是排他性利益。排他性利益重點(diǎn)在于區(qū)分性，每個(gè)集團(tuán)成員之間的利益是互斥的，非此即彼，他們之間是一種零和博弈的關(guān)系。在這種關(guān)系下，村民是不存在合作機(jī)會(huì)的。因此，在存在相容性利益時(shí)，村民會(huì)采取合作方式，更容易實(shí)現(xiàn)共同利益。而農(nóng)村的垃圾污染是公共問題，當(dāng)村民們了解環(huán)境保護(hù)的重要性，即不希望環(huán)境受到垃圾污染的傷害，且每個(gè)村民都能在其中獲益。他們就會(huì)成為一個(gè)小集團(tuán)，聯(lián)合起來(lái)共同治理本村的垃圾污染，相容的共同利益使他們團(tuán)結(jié)起來(lái)共同治理。

第三，具有豐富的社會(huì)資本。前面我們已經(jīng)了解社會(huì)資本的內(nèi)涵。帕特南認(rèn)為，社會(huì)資本是包括以下三個(gè)方面：社會(huì)信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)信任能夠從村民日常生活中的交往產(chǎn)生，村民雙方的信任越高，實(shí)現(xiàn)互助合作的可能性就越大。而規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)是在長(zhǎng)期的生活習(xí)慣中體現(xiàn)的，這里的規(guī)范不一定是法律條文，而是長(zhǎng)期形成的約定俗成。人們參照這些規(guī)定進(jìn)行交往，長(zhǎng)時(shí)間之后，信任就由此而生。網(wǎng)絡(luò)的重點(diǎn)在于村民參與，村民參與組織活動(dòng)形成網(wǎng)絡(luò)，通過網(wǎng)絡(luò)傳遞信息，在相互交往中完成目標(biāo)。以處理生活垃圾為例，如果大多數(shù)村民都將垃圾送到規(guī)定的垃圾處理點(diǎn)，長(zhǎng)期后形成共同的約定。無(wú)論他是否被法律認(rèn)可，但在約束村民行為方面都會(huì)產(chǎn)生效率。如果有村民打破這種規(guī)定，就可能被孤立，從而喪失了與他人進(jìn)行合作的機(jī)會(huì)。

四、農(nóng)村垃圾污染自主治理機(jī)制探究

第一，政府——為農(nóng)村垃圾污染治理提供保障機(jī)制。新中國(guó)建立后，農(nóng)村實(shí)行的“基層群眾自治制度”已經(jīng)發(fā)展了許多年。這是我國(guó)農(nóng)村在自主治理方面存在先天的優(yōu)勢(shì)。有集體行動(dòng)時(shí)，需要以一定的方式將村民團(tuán)結(jié)在一起。因此，需要一個(gè)起帶頭作用的機(jī)構(gòu)來(lái)組織村民進(jìn)行自主治理，而政府在其中起到重要作用。在我國(guó)，政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，必要時(shí)給予支持和幫助。但是，不得干預(yù)村委會(huì)自治的具體內(nèi)容。所以，在村委會(huì)不知道怎樣進(jìn)行自主治理時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)，幫助他們找到正確的方法。在垃圾污染治理上，政府不應(yīng)直接提供垃圾及處理的全部方案，而是向村民釋放共同參與治理的信息，引導(dǎo)村民向自主治理方向上發(fā)展。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策，支持村委會(huì)的工作，在資金和基礎(chǔ)設(shè)施方面給予幫助。

第二，市場(chǎng)——為農(nóng)村垃圾污染處理提供額外補(bǔ)充。利用市場(chǎng)工具治理農(nóng)村垃圾污染具有高效性，它有利于克服村民自身進(jìn)行垃圾污染治理的搭便車行為。引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)供給將提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率。當(dāng)政府無(wú)暇分身管理時(shí)，它可通過向市場(chǎng)購(gòu)買方式進(jìn)行公共服務(wù)的提供。

第三，社會(huì)組織——農(nóng)村垃圾污染治理的重要組織。為了治理農(nóng)村垃圾污染的問題，成立一個(gè)組織是非常關(guān)鍵的。通過組織賦予其正式感和權(quán)威，制定相關(guān)的規(guī)則對(duì)它進(jìn)行管理。例如，首先，我們可以成立一個(gè)垃圾治理委員會(huì)，確定會(huì)長(zhǎng)和相關(guān)工作人員。召開村民大會(huì)，共同確定垃圾治理會(huì)的章程、規(guī)章制度、責(zé)任及目標(biāo)。其次，通過村民討論，制定具體的實(shí)施細(xì)則。并明確融資渠道，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。最后，進(jìn)行宣傳。工作人員向廣大村民進(jìn)行宣傳，傳播本委員會(huì)的宗旨，目標(biāo)以及職責(zé)。動(dòng)員村民參與到垃圾治理中。同時(shí)，垃圾治理委員會(huì)要對(duì)村民進(jìn)行監(jiān)督，不讓他們亂扔垃圾，必須將垃圾倒入制定的位置。村民能否養(yǎng)成一個(gè)良好的習(xí)慣，這有賴于委員會(huì)的監(jiān)督。

第四，社區(qū)（村委會(huì)）——進(jìn)行農(nóng)村垃圾污染治理的載體。除了政府引導(dǎo)之外，還可以由村委會(huì)引導(dǎo)動(dòng)員。村委會(huì)在法律上是管理本村村務(wù)的管理者，對(duì)本村的村務(wù)事有著獨(dú)特的敏感度，在處理上有自身的優(yōu)勢(shì)。村委會(huì)除了執(zhí)行國(guó)家的政策方針之外，還致力于本村的公共事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。垃圾污染是農(nóng)村環(huán)境的重要問題，是公共事業(yè)。所以，村委會(huì)引導(dǎo)廣大村民進(jìn)行垃圾污染治理，宣傳垃圾污染帶來(lái)的危害，提高村民的環(huán)保意識(shí)。同時(shí)，建立本村垃圾污染治理的融資機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制及激勵(lì)機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

綜上，農(nóng)村垃圾污染自主治理是改善農(nóng)村環(huán)境問題的有效方式。農(nóng)村在社會(huì)資本、人力資源上具有優(yōu)勢(shì)。在進(jìn)行垃圾污染治理時(shí)可以采用新的方式來(lái)進(jìn)行。以往的垃圾治理方式或多或少的存在問題，自上而下的治理模式使得公共資源被浪費(fèi)，且信息傳播時(shí)間長(zhǎng)、容易失真。而自主治理在信息的傳遞上比較快，掌握的信息全面，治理者更容易了解村民真正的需要是什么，所提供公共服務(wù)才是有效的。新農(nóng)村的建設(shè)始終是要依靠人民，人民在治理過程中的主體地位是牢不可破的，因此在治理過程中要充分發(fā)揮人民的主體作用。雖然現(xiàn)階段還實(shí)現(xiàn)不了完全的自主治理，但我們都在朝著這個(gè)方向改革。