李明

摘 要：依據(jù)PPP項目模式的內涵與特征，結合治理理論對準公共產(chǎn)品與服務——大型體育場館PPP模式與運行機制的分析，并運用文獻資料法與問卷調查法對契約治理的內外部機制的影響路徑進行剖析與實證分析。結論顯示：PPP模式下的大型體育館契約治理內部機制中屬性識別機制顯著影響所有權配置機制與融資風險分擔機制所有權配置機制顯著影響融資風險分擔機制。外部機制在整體上具有顯著影響內部機制的作用。提出對策建議：1）政府部門采購專業(yè)咨詢機構來輔助進行PPP項目的招投標及風險管理；2）積極培養(yǎng)PPP大型體育場館項目高級運營管理人才；3）提高政府部門對項目績效評價、監(jiān)督問責及主體責任的意識。

關鍵詞：PPP模式；大型體育場館；契約治理；框架；所有權配置；融資風險；外部機制；內部機制；運營管理人才

中圖分類號：G 80-052 學科代碼：040301 文獻標識碼：A

Abstract： The result shows that the attribute recognition mechanism in the internal governance mecha Based on the connotation and characteristics of PPP project mode， combined with the analysis of the governance theory alignment of public goods and services —— large sports venues mode and operation mechanism， using the methods of literature review， mathematical statistics， questionnaire， structural equation model SEM confirmatory factor， this paper makes empirical research on the effects of path coefficient of internal and external mechanism of contract governance. nism of large gymnasium contract governance under the PPP mode has a significant impact on the ownership allocation mechanism， the ownership allocation mechanism on the financing risk sharing mechanism. The external mechanism has a significant impact on the internal mechanism on the whole. Suggestions： 1） government procurement professional consulting institutions to assist in bidding and risk management of PPP projects；2） actively cultivate PPP senior sports management talents； and 3） improving government departmentsawareness of project performance evaluation， accountability and responsibility.

Keywords： PPP mode；large stadium；contract governance；framework；ownership allocation；financing risk； external mechanism；internal mechanism；operation management talents

在市場經(jīng)濟條件下，PPP模式對公共基礎建設與管理運營有著相當重要的作用，例如大型體育場館契約治理，其主要是指政府與社會資本各項目主體參與者締結的一組契約治理機制集合。作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要載體的公共體育場館日益成為制約體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸，其運營過程中逐步暴露出利用率不高、資產(chǎn)大量閑置等突出問題，這與我國的公共體育場館的管理體制緊密相關[1]。我國大型體育場館要成功實現(xiàn)PPP模式的核心在于解決公共體育場館建設、管理運營效率低下、功能單一、經(jīng)營方式行政化、分期維修資金缺乏等問題。深入分析上述問題需從以下2方面著手：一方面，大型體育場館的融資渠道主要依靠財政撥款，且缺乏專業(yè)化管理，政府財政壓力逐年增加，風險分擔比例過高，已經(jīng)難以承受。另一方面，社會資本引入PPP體育場館項目可減輕政府財政負擔，例如國家體育場總投資約為31億3 900萬元，中信聯(lián)合體成為國家體育場項目法人合作方招標的中標人并與北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司共同組建國家體育場有限責任公司[2]。盡管由于諸多原因造成契約未能完全按照預期執(zhí)行，但在國內影響意義深遠，為我國后續(xù)PPP大型體育場館項目治理提供了部分參照。我國大型體育場館運營中要成功實現(xiàn)PPP經(jīng)營模式，其核心實質是要明晰政府和社會投資者對場館資產(chǎn)權利的配置[3]，所以，對所有權配置機制、融資風險分擔機制等進行深入研究與改革，對提高政府與社會資本對體育場館的治理水平有一定的現(xiàn)實意義。

對社會投資者而言，體育場館投資回報周期雖長，但由于政府的介入與政策上的優(yōu)惠傾斜，往往具有穩(wěn)定的市場收入來源。當政府給予一定政策傾斜時，也會降低諸如融資、利率和通貨膨脹等經(jīng)濟風險[4]。同時，從場館設施的消費特點來看，其消費又具有明顯的非競爭性，所以，體育場館兼具排他性和非競爭性的特點，屬于準公共產(chǎn)品范疇，可在其供給中引入市場化供給模式[5]。體育場館作為準公共產(chǎn)品和服務引入社會資本后，就具有了公益性、經(jīng)營性、商業(yè)性的多重屬性。另外，由于依托賽事的體育場館運營開發(fā)本身具有不確定性和不可預測性，所以應在PPP體育場館項目契約治理機制中形成一種識別機制，即屬性識別機制，以解決PPP體育場館項目有別于其他基礎性設施的治理。

1 PPP大型體育場館項目的契約治理機制及合作方式

首先，契約治理機制方面。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》提出：“盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）發(fā)展的制度體系?！闭腔趯献鲗傩缘睦斫馀c認同，PPP模式才有了推進社會治理現(xiàn)代化的意義，這是因為社會治理區(qū)別于社會管理的核心屬性也在于合作[6]。公共服務部門實現(xiàn)PPP模式提高自我治理水平，這無疑是為社會資本資源配置提供了平臺。PPP模式的特點決定了各項目參與方以簽訂契約的方式，將責權利及所締約的相應條款進行規(guī)定[7]。另外，政府與社會資本合作中，必然需要考慮所有權配置、風險分擔和利益分配機制等運行問題[8]。

其次，合作方式方面。在美國NBA聯(lián)賽的菲尼克斯太陽隊建成的美國西部球館的投資中，政府部門投資占39%，并擁有體育場館所有權，其余61%完全由社會資本組成，菲尼克斯市政府投入了3 500萬美元，菲尼克斯太陽隊投入5 500萬美元[9]，因此，從大型體育場館建設與管理規(guī)模、周期長、風險不確定、政府專屬投資財政壓力大等問題的視角探討其作為準公共產(chǎn)品的建管特性來看，政府部門在完整的項目周期中具有重要角色與管理責任。將PPP模式引入大型體育場館建管體系，不僅能夠解決融資問題，而且能在契約治理下實現(xiàn)風險分擔，專業(yè)運營管理化，更有利于政府監(jiān)督與績效管理，最終解決場館的經(jīng)營與維護贏利，從而達到目標；所以，在PPP體育場館項目治理中，通過契約治理能提高項目治理效率，尤其在契約的履行與剩余權利配置整合下大幅提高了合作效率與績效。在建管階段，構建政府對項目企業(yè)在安全、服務、運管、價格等方面的監(jiān)督機制，并實施PPP項目投資回報補償機制，例如價格補償機制、土地補償機制等。另外，體育治理是系統(tǒng)的協(xié)調治理，其主體是多元化的，強調合作與參與[10]。最重要的是在合作方式方面可通過完善的法律、法規(guī)對相關責權利進行契約立訂，基于公共屬性，需要建立政府部門的監(jiān)督問責機制。

2 PPP大型體育場館項目契約治理路徑與框架體系構建的實證分析

2.1 PPP體育場館項目治理路徑與框架體系構建

PPP體育場館項目契約治理路徑與框架體系應從內、外部機制的相互作用與影響切入。一方面，對內部機制進行分析，例如屬性識別機制→所有權配置機制→融資風險分擔機制→報酬激勵約束機制←運營管理機制等正向影響的顯著性程度；另一方面，外部機制分析，例如項目績效評價機制→信譽選擇機制→監(jiān)督問責機制等正向影響顯著性程度。同時各機制在互相影響方面有著一定的相關性與制約性，因此，可以建構契約治理機制彼此的路徑影響假設模型及框架體系，以便對其進行實證分析（如圖1所示）。

2.2 內、外部機制結構方程模型的影響路徑與框架體系的實證分析

如前所述，PPP大型體育場館項目契約治理理論與機制運行原理，為了進一步解釋PPP大型體育場館項目契約治理機制的影響路徑與框架體系構建。對100名政府和社會合作中心的負責人、研究人員、項目經(jīng)理及社會資本負責人等相關人員發(fā)放契約治理內、外部機制問卷進行調查，通過SPSS23.0對問卷結果的信效度進行檢驗（Cronbach，s ？琢=0.83，KMO=0.79，Bartlett，test為1 106.703，均達到顯著，AVE=0.58～0.75，共10個分量表），問卷具有較高的可靠性與有效性。同時，基于結構方程模型SEM的相關原理，用AMOS21.0對假設模型進行SEM驗證性因子路徑分析，其各適配擬合指數(shù)效果良好（見表1）。

如圖2、圖3所示，在結構方程模型中，參數(shù)被估計出來只是建模的第1步，更重要的是對模型的合理性進行檢驗，包括對每個參數(shù)的合理性檢驗和顯著性檢驗[11]。假設模型檢驗路徑因子載荷結果對各路徑檢驗結論都支持（見表2），說明假設模型路徑都達到顯著性水平，其中屬性識別與所有權配置路徑系數(shù)為0.871、所有權配置路徑系數(shù)與融資風險分擔機制為0.463、融資風險分擔與報酬激勵為0.257、運營管理與報酬激勵約束為0.741。

在外部契約治理機制中，績效評價機制顯著影響信譽選擇機制為0.393，監(jiān)督問責機制為0.560，監(jiān)督問責機制顯著影響信譽選擇機制為0.491。另外10個分量表中包括專門制定的2個內外部機制整體影響分量表，以外部機制對內部機制的整體影響路徑為對象，如圖4所示，外部機制在整體上具有顯著影響內部機制的作用，說明外部機制對內部機制的假設影響路徑成立。

3 PPP體育場館項目契約治理機制框架體系的實施路徑與對策

3.1 PPP大型體育場館項目契約治理機制框架體系與實施路徑

根據(jù)上述的契約內外部治理機制路徑與框架體系，作為實施路徑個案比較與分析的理論依據(jù)（澳大利亞澳新銀行體育場）。1）屬性識別機制方面。例如澳大利亞新南威爾士州政府和社會資本聯(lián)合體共同對澳新銀行體育場的前期做了大量科學探索性屬性識別工作。例如項目發(fā)起、項目篩選、賽事與商業(yè)開發(fā)評價進行了深入評判，從而制定了完備的項目實施方案。2）所有權配置機制方面。州政府財政出資1億1 500萬澳元，社會資本通過股票融資、自有資金和商業(yè)貸款等籌集5億5 500萬澳元，各占比例為17.16%、82.84%，由澳大利亞多叢公司、漢姆布魯斯銀行共同控股成立澳大利亞體育場公司并負責運營管理，并具有31年的經(jīng)營決策權、開發(fā)權和運營處置權。3）融資風險分擔機制方面。按照出資比例劃分風險承擔主體責任，由政府部門承擔系統(tǒng)風險，例如政治、經(jīng)濟、環(huán)境等不可抗因素，聯(lián)合體承擔非系統(tǒng)風險，例如財務、運營成本、稅收等因素。4）報酬激勵約束機制。針對澳大利亞體育場公司聘用高級職業(yè)經(jīng)理人的一系列逆向選擇、道德風險、剩余索取權與控制權的規(guī)制和制度安排，并設計一套激勵約束機制來促進項目經(jīng)理提高公司經(jīng)濟與社會效益。5）在運營管理機制方面。該公司將資產(chǎn)和管理權分離，成立2家公司，一個負責償還債務及稅費等，另一個負責租賃前者場地開展運營管理。隨后負責運營管理的公司對場地進行整改后引進了大型體育澳式橄欖球賽事、承辦了眾多商業(yè)娛樂活動、特許經(jīng)營開發(fā)、冠名權開發(fā)、場地豪華包廂開發(fā)等。6）信譽選擇機制和績效評價機制方面。根據(jù)項目運營經(jīng)濟和社會效益對完整的項目績效進行評價，根據(jù)項目經(jīng)理在PPP體育場館項目中的管理水平、倫理道德和對股東的負責程度等成績表現(xiàn)決定聘任與否。7）監(jiān)督問責方面。政府部門即州政府負責項目的宏觀管理與監(jiān)督問責，考察社會資本在澳新銀行體育場的所有履行契約情況，并引進第三方進行有效評估。通過以上案例可知，契約治理機制的路徑與框架體系決定著PPP大型體育場館項目實施的成效，對我國PPP大型體育場館項目契約治理有一定的借鑒意義。

3.2 對策

3.2.1 政府部門采購專業(yè)咨詢機構來輔助進行PPP項目的招投標及風險管理

近些年，地方政府建設了一批大型體育運動公園項目及商業(yè)配套設施。由于政府相關部門缺乏PPP項目管理的經(jīng)驗，可通過向專業(yè)咨詢機構采購相關業(yè)務來具體執(zhí)行，例如項目識別、項目準備、項目采購及招投標等事項。例如江蘇省泰州市體育局委托泰州市公共資源交易中心，根據(jù)政府采購有關規(guī)定，就市體育公園PPP項目總體向服務機構咨詢，并進行競爭性磋商采購談判。山東聊城體育公園項目的建設中標單位聊城大學建設工程研發(fā)中心，作為咨詢機構輔助政府開展體育公園項目建設，最終聊城昌潤投標聯(lián)合體中標，由于項目工程復雜、投融資風險不確定，政府與社會資本通過契約治理融資風險分擔機制劃分彼此的責任。

3.2.2 積極培養(yǎng)PPP大型體育場館項目高級運營管理人才

積極培養(yǎng)國內PPP大型體育場館項目高級管理人才。一方面，項目建成后的運營管理至關重要。高級經(jīng)理是影響項目運營成敗的重要因素，應選擇合理的報酬激勵約束機制，制定合理的項目經(jīng)理利益與控制權的安排，所以，適當?shù)募畛潭?、懲罰強度、信用道德約束必須寫入合同。另一方面，信譽選擇機制方面，項目經(jīng)理的信譽在項目中尤為重要，信譽高低直接影響項目經(jīng)理的市場準入與身份認同。信譽機制是成為PPP項目經(jīng)理激勵的必然條件，那么，如何選擇高資質項目經(jīng)理就成為PPP項目的充分條件，這也是目前地方政府開展PPP大型體育場館項目所必須要考察的環(huán)節(jié)。

3.2.3 提高政府部門對項目績效評價、監(jiān)督問責及主體責任的意識

地方政府不可盲目追求與社會資本的合作，必須在符合法律法規(guī)的前提下引入社會資本。除了相關法律法規(guī)的約束外，還要加大社會資本與政府合作互信，提高PPP公共體育服務項目治理水平，在所有權配置、融資風險方面厘清邊界與責任。政府對項目要進行嚴格的績效評價。另外，針對出現(xiàn)的問題，政府要對項目各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督問責，實行主體責任制，從而達到PPP大型體育場館項目治理的契約性、公平性、效率性和可持續(xù)性發(fā)展目標。

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