摘 要：不動(dòng)產(chǎn)糾紛處理經(jīng)常陷入民行交叉的困惑，學(xué)術(shù)界對不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)也存在廣泛爭議。對于不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，存在民事法律行為說、行政行為說、雙重屬性說等多種觀點(diǎn)。前述觀點(diǎn)均有不合理之處，應(yīng)對不動(dòng)產(chǎn)登記行為區(qū)分為管理登記行為與權(quán)利登記行為。不動(dòng)產(chǎn)管理登記行為應(yīng)定性為行政行為，權(quán)利登記行為應(yīng)定性為民事行為。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)；不動(dòng)產(chǎn)管理登記；不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記

一、問題的提出

我國的法律對不動(dòng)產(chǎn)登記行為的規(guī)定僅模糊地散落于不動(dòng)產(chǎn)登記主體、登記中的審查行為、登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任之中，并未對不動(dòng)產(chǎn)登記行為的法律屬性進(jìn)行明確定性。

我國《中華人民共和國不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（下簡稱《暫行條例》）第6條規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)。但登記行為的性質(zhì)并不能簡單地由登記機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定。《物權(quán)法》第12條規(guī)定了登記機(jī)關(guān)應(yīng)履行查驗(yàn)登記材料、詢問當(dāng)事人、如實(shí)登記的職責(zé)，第21條規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)因登記錯(cuò)誤給他人造成損害的賠償義務(wù)。但未明確到底是進(jìn)行民事賠償還是行政賠償?！稌盒袟l例》第29條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤給他人造成損害，依照《物權(quán)法》的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。此條同樣回避了登記行為的性質(zhì)。《暫行條例》第30條又規(guī)定登記機(jī)構(gòu)工作人員需依法賠償因其原因造成的損害，但該責(zé)任是民事責(zé)任或者是行政責(zé)任，依然不明晰。

最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國物權(quán)法〉若干問題的解釋（一）》①第一條關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)糾紛機(jī)制問題的規(guī)定也值得討論。雖從規(guī)定可推知其將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的基礎(chǔ)行為認(rèn)定為民事行為，對不動(dòng)產(chǎn)登記行為本身的性質(zhì)認(rèn)定為行政行為，但該條對不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)的認(rèn)定仍較模糊籠統(tǒng)，應(yīng)做更具體明確的認(rèn)定。另外，本條隱含的意思是，對于不動(dòng)產(chǎn)登記糾紛，應(yīng) 采取行政訴訟為主的糾紛解決機(jī)制，而不是采取民事訴訟機(jī)制，這一規(guī)定與2010年《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第8條關(guān)于當(dāng)事人同時(shí)提起民事訴訟與行政訴訟，應(yīng)該適用“民事先行”的規(guī)則也存在一定的矛盾。

總之，對于不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，我國學(xué)術(shù)界存在廣泛爭議。由于對不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)認(rèn)識不夠清晰，實(shí)務(wù)中處理不動(dòng)產(chǎn)糾紛也常陷入民行交叉的困惑中。因此有必要對不動(dòng)產(chǎn)登記行為的法律屬性進(jìn)行研究。

二、關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記法律屬性的學(xué)說及評析

（一）民事法律行為說

1.對民事法律行為說之闡述

持民事法律行為說的學(xué)者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的登記行為本質(zhì)上應(yīng)屬于民事法律行為，其應(yīng)為不動(dòng)產(chǎn)登記為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)原因中的法律行為的一部分，是借用登記機(jī)關(guān)的公信力的一種旨在達(dá)成民法上效果的公示行為，而非公權(quán)行為。

2.對民事法律行為說之評析

把不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)認(rèn)定為民事法律行為，有其合理之處。其他國家或者地區(qū)的立法例也有把不動(dòng)產(chǎn)登記列入私法領(lǐng)域的情形。例如，在德國法中不動(dòng)產(chǎn)登記法即為私法，將其列入民法不動(dòng)產(chǎn)法中規(guī)定；而臺灣在處理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)與土地法、房地產(chǎn)交易法之間的關(guān)系上同樣涇渭分明，避免了相互之間的重復(fù)矛盾。但筆者認(rèn)為不應(yīng)籠統(tǒng)地把不動(dòng)產(chǎn)登記行為一概定性為民事法律行為，而應(yīng)將其劃分為不同類型區(qū)分對待，否則無法解釋登記機(jī)關(guān)從事登記時(shí)既維護(hù)申請人的個(gè)人利益，也謀求諸如為國家宏觀經(jīng)濟(jì)控制、執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)稅收政策提供基礎(chǔ)等公共利益的事實(shí)。

（二）行政行為說

1.對行政行為說之闡述

持“行政行為說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，登記申請人與登記機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的登記申請法律關(guān)系為公法關(guān)系，登記機(jī)關(guān)所為的登記行為為行政行為。登記申請法律關(guān)系在性質(zhì)上是公法上的活動(dòng)，關(guān)乎不動(dòng)產(chǎn)民事權(quán)利的司法救濟(jì)保護(hù)，不宜納入私法行為。其主要以登記簿的設(shè)置和運(yùn)行為對象，由此產(chǎn)生的關(guān)系發(fā)生在代表國家公權(quán)力的登記機(jī)構(gòu)與作為私權(quán)利主體的當(dāng)事人之間，具有公法色彩?！靶姓袨檎f”又因行政行為具體屬于何種行政行為有不同觀點(diǎn)。

（1）行政確認(rèn)說。行政確認(rèn)說認(rèn)為，登記機(jī)構(gòu)從事的不動(dòng)產(chǎn)登記行為是行政確認(rèn)行為，代表著公權(quán)力機(jī)關(guān)對不動(dòng)產(chǎn)上的所有權(quán)等物權(quán)進(jìn)行登記公示并依法確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系的行政行為。盡管不動(dòng)產(chǎn)登記與發(fā)證是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方法，但不動(dòng)產(chǎn)登記同時(shí)也是國家行政管理機(jī)關(guān)依當(dāng)事人之申請做出的一種具體行政行為，體現(xiàn)了國家行政權(quán)力對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的合理干預(yù)，具備行政行為的公信力、確定力、拘束力。

（2）特殊行政行為說。持特殊行政行為說的觀點(diǎn)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記雖屬于行政行為，但其不是行政確認(rèn)行為，更非行政許可行為，而是一種特殊的行政行為。不動(dòng)產(chǎn)登記并未為行政相對人設(shè)立或確認(rèn)行政法上的權(quán)利與義務(wù)，而只是由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對客觀事實(shí)或既存權(quán)利狀態(tài)進(jìn)行單純的認(rèn)知和判斷。盡管不動(dòng)產(chǎn)登記可能會引起不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的變動(dòng)，但這種變動(dòng)是由法律的直接規(guī)定所致，而非行政機(jī)關(guān)的意思表示。其主要目的及功能在于對登記事項(xiàng)、權(quán)利的公示。而且，不動(dòng)產(chǎn)登記是法律在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)中當(dāng)事人的意思表示之外附加的生效要件，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)發(fā)生的基礎(chǔ)仍賴于私法自治，而非行政行為。

（3）準(zhǔn)法律行為的行政行為說。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)法律行為性質(zhì)的嚴(yán)格界定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記不屬于行政機(jī)關(guān)作出的法律行為，而屬于準(zhǔn)法律行為的行政行為。法律行為的行政行為與準(zhǔn)法律行為的行政行為的區(qū)別在于，法律行為的行政行為依據(jù)行政機(jī)關(guān)的意思表示直接產(chǎn)生法律效力，而準(zhǔn)法律準(zhǔn)法律行為的行政行為本身卻并不能直接為相對人設(shè)定行政法上的權(quán)利與義務(wù)，其所產(chǎn)生的法律效果僅是源于法律的直接規(guī)定。

2.對行政行為說之評析

（1）對行政確認(rèn)說之評析。筆者認(rèn)為把不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)認(rèn)定為行政確認(rèn)行為的觀點(diǎn)，不夠妥當(dāng)。在行政確認(rèn)行為中，行政機(jī)關(guān)是行政行為的主體，而行政相對人的意思表示所起到的作用并不明顯。但是不動(dòng)產(chǎn)登記行為與一般的行政確認(rèn)行為不同的是，權(quán)利人才是登記活動(dòng)的主體，權(quán)利人為行使權(quán)能自愿之所為構(gòu)成登記的基礎(chǔ)，其旨在對物權(quán)的公示確認(rèn)與權(quán)利維護(hù)。從這種意義上來說，登記機(jī)關(guān)只是以法律賦予的地位和職責(zé)被動(dòng)參與，不能像行政確認(rèn)行為那樣可依職權(quán)主動(dòng)作出（只有在少數(shù)特定事項(xiàng)，比如更正登記方面才允許登記機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)自為）。因此，不能簡單地把不動(dòng)產(chǎn)登記行為一概地認(rèn)定為行政確認(rèn)行為。

（2）對特殊行政行為說之評析。特殊行政行為說似乎是把不動(dòng)產(chǎn)登記與一般的行政許可、行政確認(rèn)等行政行為做了個(gè)對比，展現(xiàn)了其特殊之處——不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)發(fā)生的基礎(chǔ)仍賴于私法自治，不動(dòng)產(chǎn)登記主要是于對登記事項(xiàng)或權(quán)利的公示。這種學(xué)說肯定了不動(dòng)產(chǎn)登記行為具有私法性質(zhì)的這種傾向，但又認(rèn)為在我國現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)法律制度框架之下，把不動(dòng)產(chǎn)登記行為認(rèn)定為民事行為比較為難，因此才賦予其 “特殊”地位，但實(shí)際上卻是回避了問題，并沒有清楚、明確地界定不動(dòng)產(chǎn)登記行為的法律屬性，反而將其擺到一個(gè)比較尷尬的位置。

（3）對準(zhǔn)法律行為的行政行為說之評析。準(zhǔn)法律行為的行政行為并非行政法通說中對于行政行為的類型性劃分。雖是另辟蹊徑，但是該種學(xué)說并沒有很好地闡述準(zhǔn)法律行為的行政行為的概念，未對準(zhǔn)法律行為的行政行為的含義與具體特征與其他行政行為的含義與特征進(jìn)行對比，未能較好地論述不動(dòng)產(chǎn)登記行為是準(zhǔn)法律行為的行政行為而非其他行政行為或者是民事法律行為。此外，不動(dòng)產(chǎn)登記行為的行為效果不僅由法律規(guī)定產(chǎn)生，還受當(dāng)事人意思表示的影響。因此，準(zhǔn)法律行為的行政行為說的觀點(diǎn)說服力不足。

（三）雙重屬性說

1.對雙重屬性說之闡述

雙重屬性說認(rèn)為，不應(yīng)將不動(dòng)產(chǎn)登記行為定性為行政行為或一般的私法行為。不動(dòng)產(chǎn)登記行為一方面表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為，另一方面旨在實(shí)現(xiàn)私人之間的物權(quán)變動(dòng)。若僅將其當(dāng)作為單純的行政行為，則忽視了登記行為的動(dòng)因和效力等私法要素；若將登記行為歸結(jié)為純粹的私法行為，登記行為則失去國家公權(quán)力的保障，無法取得最高層次的公信效力。因此，該學(xué)說認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記行為應(yīng)兼具公法及私法的雙重屬性。

2.對雙重屬性說之評析

該說之所以將不動(dòng)產(chǎn)登記定性為具有雙重屬性的法律行為，首先是因不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)源于民法上的請求權(quán)，其根本目的在于產(chǎn)生私法上的效果；其次，登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)屬于行政機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)怯洐C(jī)構(gòu)沒有正當(dāng)理由拒絕辦理登記或更正登記時(shí)，當(dāng)事人有權(quán)就登記機(jī)關(guān)的行政不作為提起行政訴訟。此外，登記機(jī)關(guān)從事登記時(shí)并不單純維護(hù)申請人的個(gè)人需要，也謀求公共利益，比如為利害關(guān)系人提供查閱的機(jī)會、為國家宏觀經(jīng)濟(jì)控制、執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)稅收政策提供基礎(chǔ)等。但這種觀點(diǎn)表面上看似完美，其實(shí)質(zhì)上是在民事行為說與行政行為說兩者之間搖擺不定，最終并未對不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)作出正面的回應(yīng)，也并不能為不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤損害賠償指明救濟(jì)路徑，因此筆者認(rèn)為雙重屬性說同樣不可取。

三、區(qū)分不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記與不動(dòng)產(chǎn)管理登記

上述的“民事法律行為說”、“行政行為說”、“雙重屬性說”等觀點(diǎn)，都暗含著一個(gè)前提——關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記行為的討論是“一體兩面”的討論。“一體”就是登記機(jī)關(guān)，“兩面”就是登記行為的兩個(gè)屬性——私法屬性或者公法屬性。但，就不動(dòng)產(chǎn)等級體系來看，登記機(jī)關(guān)相關(guān)的登記活動(dòng)，真實(shí)的結(jié)構(gòu)其實(shí)是“兩體兩面”。首先，不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)該存在管理登記和權(quán)利登記兩個(gè)范疇。兩個(gè)登記范疇不僅指向不同的功能和登記事項(xiàng)，也要求不同的登記行為構(gòu)成，遵循不同的登記程序或過程，產(chǎn)生不同的登記效果。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將不動(dòng)產(chǎn)管理登記定性為行政行為，將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記定性為民事行為。

（一）不動(dòng)產(chǎn)管理登記應(yīng)為行政行為

不動(dòng)產(chǎn)的管理登記主要體現(xiàn)為國家對于不動(dòng)產(chǎn)規(guī)劃、稅收、監(jiān)管的管理，主要包括對國土不動(dòng)產(chǎn)動(dòng)態(tài)跟蹤、形成關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的管理依據(jù)和策略、幫助稅收和其他管理利益的實(shí)現(xiàn)等。登記目的是對國家不動(dòng)產(chǎn)狀況管理利益的實(shí)現(xiàn)與保障。一切與不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)示有關(guān)的事項(xiàng)均需進(jìn)行登記。登記依據(jù)于法律規(guī)定，其不僅是登記機(jī)關(guān)的義務(wù)，也是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的義務(wù)。因此，無論是從登記的目的，還是登記的依據(jù)，抑或是登記的機(jī)構(gòu)和事項(xiàng)等看，不動(dòng)產(chǎn)管理登記行為具有明顯的公共屬性和公法屬性，將其定性為行政行為最為適宜。

（二）不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記應(yīng)為民事行為

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記行為應(yīng)被定性為民事行為。首先，無論是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記的啟動(dòng)、變更或消滅，均是當(dāng)事人意識自治的范疇，不具備行政行為的強(qiáng)制性、自由裁量性，不應(yīng)將其認(rèn)定為行政行為；其次，實(shí)施登記的機(jī)關(guān)性質(zhì)不影響登記行為本身的性質(zhì)。比如在德國，德國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)卦O(shè)立在基層法院的土地登記局， 法國的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)為地方官署， 雖其性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)，但職能卻是對私法上的權(quán)利進(jìn)行管理和保護(hù)；最后，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記的目的是為了對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變更或確權(quán)進(jìn)行公示確認(rèn)，該行為本身并沒有為當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事主體之間的法律事實(shí)和行為才最終決定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬。因而不動(dòng)產(chǎn)登記為私法行為服務(wù)并附著于私法行為之中。綜上所述，將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記的法律屬性認(rèn)定為民事行為較為合適。

注釋：

①最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國物權(quán)法〉若干問題的解釋（一）》第1條：因不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的歸屬，以及作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記基礎(chǔ)的買賣、贈與、抵押等產(chǎn)生爭議，當(dāng)事人提起民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法受理。當(dāng)事人已經(jīng)在行政訴訟中申請一并解決上述民事爭議，且人民法院一并審理的除外。

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作者簡介：

邱韋煒（1995～ ），女，漢族，廣東陽江人，碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。