鄭萍 王曉君

摘 要：遼寧在處置閑置土地存在著認(rèn)定依據(jù)不科學(xué)、閑置土地費標(biāo)準(zhǔn)過高和政府責(zé)任落實較難的問題。在土地資源集約節(jié)約利用的形勢下，轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念，強化土地利用規(guī)劃和土地利用年度計劃，完善土地稅費改革和土地利用監(jiān)管制度，堅持長期和短期政策相結(jié)合優(yōu)化閑置土地處置。

關(guān)鍵詞：閑置土地；土地利用規(guī)劃；土地集約節(jié)約利用

一、閑置土地處置過程中存在的問題

1.閑置土地認(rèn)定依據(jù)不科學(xué)

依據(jù)《閑置土地處置辦法》，國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)、已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3，或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，都可以認(rèn)定為閑置土地。但在實際操作中，動工日期難以準(zhǔn)確認(rèn)定，土地投資額度也難以準(zhǔn)確計算，造成在實務(wù)中對閑置土地的認(rèn)定很難準(zhǔn)確依據(jù)動工日期和土地投資額度為標(biāo)準(zhǔn)進行認(rèn)定。此外，在實踐中，還大量存在著“征而未供”的土地，這部分土地列入土地儲備中，已完成征用審批但未向市場供應(yīng)，比較典型的就是開發(fā)區(qū)土地，政府圈地占地落實新增用地指標(biāo)，但并沒有企業(yè)進入經(jīng)營，大片土地閑置，造成資源極大浪費。

2.閑置土地費標(biāo)準(zhǔn)過高

當(dāng)前遼寧經(jīng)濟增速下滑嚴(yán)重，政府財力受限，如果嚴(yán)格依據(jù)《閑置土地處置辦法》，對未動工開發(fā)滿一年的，按照土地出讓或者劃撥價款的20%征收土地閑置費，可能會給仍有開發(fā)意愿的企業(yè)造成資金運轉(zhuǎn)困難，企業(yè)會陷入資金周轉(zhuǎn)不靈無法開工建設(shè)或者直接放棄開發(fā)，這對于閑置土地處置顯然不利的。

3.政府責(zé)任落實較難

政府有時出于自身利益的考慮，在落實項目時政府可能會選擇程序上更為便利的新增建設(shè)用地，而不是存在一定處置難度的閑置土地，在事實上并沒有真正的推動閑置土地的有效利用。政府處置閑置土地與行政責(zé)任并未有效掛鉤，政府僅僅形式上簡單收回閑置土地就視為完成任務(wù)指標(biāo)，在事實上并沒有真正的推動閑置土地的有效利用。

二、優(yōu)化閑置土地處置的對策建議

閑置土地的產(chǎn)生與處置與政府的發(fā)展理念、土地利用政策制度構(gòu)建和措施應(yīng)用有很大的關(guān)聯(lián)。僅僅為解決眼前障礙而采取一些手段并不利于土地市場長期發(fā)展和土地資源集約利用的實現(xiàn)。因此，應(yīng)堅持長期和短期政策相結(jié)合優(yōu)化閑置土地處置。

1.地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和土地利用觀念

一方面要提升政府對閑置土地的有效處置，改變以往簡單回收納入儲備的做法，真正實現(xiàn)閑置土地再利用，強化閑置土地處置政府責(zé)任。另一方面，政府要加強對閑置土地的監(jiān)督管理，減少因政府原因造成的土地閑置，完善土地利用監(jiān)管的長效機制，并建立多部門合作機制以提升對閑置土地的認(rèn)定和處置能力，完善閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將“征而未供”土地納入到閑置土地范圍。

2.強化和完善土地利用規(guī)劃和土地利用年度計劃

提升土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，嚴(yán)格落實規(guī)劃內(nèi)容不打折扣，不隨意修改和突破。改革土地利用年度計劃指標(biāo)①，將土地利用年度指標(biāo)下放給地方政府，由地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況，自由選擇利用時間和利用數(shù)量，只要不與土地利用規(guī)劃相悖，讓地方政府充分發(fā)揮自主性，更有利于土地資源集約利用。

3.完善土地稅費改革

盡早建立不動產(chǎn)稅，合理運用稅收手段調(diào)控土地市場，間接推動土地使用權(quán)人高效集約利用土地，取消收取土地閑置費給企業(yè)增加的運營負(fù)擔(dān)。通過開征不動產(chǎn)稅，對那些能夠利用但超出約定期限仍未利用的土地，或者利用效率較低的建設(shè)用地予以課稅，按閑置或低效利用的土地面積計算，持有土地面積越大，承擔(dān)稅負(fù)越多，有效打擊開發(fā)商囤積土地的投機行為，進而有效調(diào)控土地價格。

4.完善閑置土地監(jiān)管制度

第一，對“征而未供”、“供而未用”的土地嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地收回政策。政府應(yīng)盡快清查區(qū)域范圍內(nèi)的“征而未供”、“供而未用”的存量土地，降低征收新增建設(shè)用地的比例，將未真正使用的閑置土地按程序執(zhí)行收回，重新納入土地儲備通過招拍近掛程序確認(rèn)新的土地使用權(quán)人。

第二，實行土地利用“保證金”政策，土地使用權(quán)人向地方政府交納一定數(shù)額的保證金，作為履行土地出讓合同的擔(dān)保，當(dāng)出現(xiàn)違約閑置土地的情況時，由政府沒收該保證金。同時，還可將企業(yè)信用與土地利用掛鉤，對不按約定閑置土地的開發(fā)企業(yè)，降低信用等級，提高企業(yè)信用成本，督促開發(fā)企業(yè)對土地資源集約利用的重視。

注釋：

①譚永忠，姜舒寒，吳次芳.閑置土地的處置難點與治理路徑[J].中國土地，2016（3）：5.

參考文獻(xiàn)：

[1]孟慶瑜，劉武朝.《自然資源法基本問題研究》[M].北京：中國法制出版社，2006.

[2]王文革.《城市土地供應(yīng)法律問題》[M].北京：法律出版社，2005：214.

[3]譚永忠，姜舒寒，吳次芳.閑置土地的處置難點與治理路徑[J].中國土地，2016（3）.

作者簡介：

鄭萍（1983～ ），女，遼寧錦州人，博士，工作單位：沈陽工程學(xué)院文法學(xué)院法律系，講師，研究方向：資源法；

王曉君（1983～ ），女，遼寧大連人，碩士，工作單位：沈陽工程學(xué)院文法學(xué)院，講師，研究方向：社會治理。

基金項目：遼寧省2017年社科規(guī)劃基金青年項目《遼寧老工業(yè)基地新一輪振興中地方土地利用規(guī)劃法律問題研究》（批準(zhǔn)號：L17CFX004）階段性成果；遼寧省2017年省教育廳青年項目《土地供給側(cè)改革視角下遼寧存量建設(shè)用地開發(fā)法律問題研究》（批準(zhǔn)號：WQN201704）階段性成果。