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        鹽城市激活土地資源的實踐與思考

        2018-12-01 13:21:12楊群義
        關(guān)鍵詞:土地資源對策建議

        楊群義

        摘要:近年來,江蘇省鹽城市認(rèn)真落實中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的精神,在對農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的同時,完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度,探索宅基地“三權(quán)分置”辦法,用活農(nóng)村承包地權(quán)能,盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán),既強化了鄉(xiāng)村振興制度性供給,又促進(jìn)了農(nóng)民財產(chǎn)性增收。本文總結(jié)了鹽城市激活土地資源成功經(jīng)驗,并對進(jìn)一步激活土地資源提出了建議。

        關(guān)鍵詞:土地資源;激活措施;對策建議

        近年來,江蘇省鹽城市認(rèn)真落實中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的精神,在對農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的同時,完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度,探索宅基地“三權(quán)分置”辦法,用活農(nóng)村承包地權(quán)能,盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán),既強化了鄉(xiāng)村振興制度性供給,又促進(jìn)了農(nóng)民財產(chǎn)性增收。

        一、鹽城市激活土地資源的主要做法

        (一)讓農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)“轉(zhuǎn)”起來,推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

        鹽城市順應(yīng)農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的趨勢,落實農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度,按照“依法、自愿、有償”的原則,引導(dǎo)和支持農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式,優(yōu)化配置農(nóng)地資源,積極構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系,加快推進(jìn)農(nóng)地由小農(nóng)戶分散經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變,由低效經(jīng)營向高效經(jīng)營轉(zhuǎn)變,充分挖掘土地增收的潛力,讓土地成為農(nóng)民增收的“聚寶盆”。目前,全市承包地流轉(zhuǎn)面積589.64萬畝,占承包地總面積71.7%。

        鹽城市農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以出租為主,出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等多種形式并存,其中,出租面積488.99萬畝、轉(zhuǎn)讓面積16.5萬畝、互換面積18.06萬畝、股份合作面積59.2萬畝,分別占82.9%、2.8%、3.1%和10%。

        鹽城市農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)以流向家庭經(jīng)營為主,家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式并舉,其中,家庭經(jīng)營面積415.34萬畝、合作經(jīng)營面積83.43萬畝、企業(yè)經(jīng)營面積30.38萬畝,分別占70.4%、14.1%和5.2%。

        讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“轉(zhuǎn)”起來,產(chǎn)生了三大效應(yīng):一是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。通過農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),全市發(fā)展家庭農(nóng)場4490家,家庭農(nóng)場適度規(guī)模經(jīng)營的比重提高到13.2%;發(fā)展專業(yè)大戶3.69萬戶,專業(yè)大戶適度規(guī)模經(jīng)營的比重達(dá)30.6%。二是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),全市發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積超220萬畝,總量為全省第一,比重達(dá)17%。特別是近兩年來,大力引導(dǎo)和鼓勵家庭農(nóng)場發(fā)展稻田綜合種養(yǎng),畝效益提高到3000元以上,全市稻田綜合種養(yǎng)面積發(fā)展到35萬畝,進(jìn)一步提高了流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營效益。三是促進(jìn)了農(nóng)民增收。通過農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),進(jìn)一步帶動了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,農(nóng)民既增加了土地租金和股金分紅收入,又增加了打工收入,實現(xiàn)了財產(chǎn)性收入和工資性收入雙增。

        (二)讓農(nóng)村承包地的權(quán)能“用”起來,變資源為經(jīng)營資產(chǎn)資金

        從2014年開始試點到2017年結(jié)束,鹽城市按照確權(quán)賦能用活的要求,全面開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。全市歷經(jīng)四年,基本完成了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作,發(fā)證村(居)1933個、發(fā)證農(nóng)戶146.6萬戶,分別占確權(quán)村(居)和確權(quán)農(nóng)戶的97.5%和96.9%,全市百萬農(nóng)戶擁有了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書,賦予了相應(yīng)的收益權(quán)、處置權(quán)、繼承權(quán)、有償退出、抵押、擔(dān)保等權(quán)能。

        同時,積極開展用活土地承包經(jīng)營權(quán)能試點。一是開展用承包地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點,變承包地經(jīng)營權(quán)為貸款資金。如東臺市率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點,制定出臺《東臺市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作方案》,穩(wěn)步推行土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資,指導(dǎo)農(nóng)商行、農(nóng)行、郵儲行、常熟農(nóng)商行、中行、江蘇銀行等6家金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點工作,累計辦理146筆、金額6700萬元,并逐步建立全市專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和合作社土地流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟(jì)檔案。二是開展用承包地經(jīng)營權(quán)出資入股試點,變承包地經(jīng)營權(quán)為非貨幣財產(chǎn)出資股金。如阜寧縣利用省財政對省定集體經(jīng)濟(jì)薄弱村每村200萬元扶持資金,指導(dǎo)9個省定集體經(jīng)濟(jì)薄弱村,發(fā)展農(nóng)地股份合作社,村集體以200萬元扶持資金出資入股,鼓勵農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)出資入股,實行承包地經(jīng)營權(quán)“保底收益+二次分紅”, 全縣9個村已有1612家農(nóng)戶以5016畝承包地經(jīng)營權(quán)出資入股,使承包地經(jīng)營權(quán)變?yōu)楣山?,成為農(nóng)民增收的新來源。

        (三)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)“換”起來,滿足農(nóng)民改善住房愿望

        隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)民購建住房的愿望日益強烈,農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)入社區(qū)購建住房越來越多,農(nóng)村“空關(guān)房”也越來越多。為更好地滿足農(nóng)民改善住房的向往,切實解決農(nóng)村閑置住房宅基地還耕的問題,建湖、阜寧、射陽等縣(市、區(qū))以農(nóng)村康居工程建設(shè)為抓手,積極開展退宅還耕試點,讓住房宅基地退還復(fù)墾為耕地、新增耕地指標(biāo)置換成資金、資金用于宅基地有償退出和新村莊建設(shè)。建湖縣從2013年開始,先后進(jìn)行了“三進(jìn)一調(diào)”(進(jìn)縣城、進(jìn)集鎮(zhèn)、進(jìn)農(nóng)村社區(qū),調(diào)換農(nóng)村質(zhì)量較好的住房),在上岡鎮(zhèn)萬頃良田建設(shè)工程、鐘莊街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目和村莊撤并、整村推進(jìn)康居工程建設(shè)試點中,持續(xù)推進(jìn)退宅還耕和美麗鄉(xiāng)村建設(shè),幾年間宅基地退出復(fù)墾入庫面積達(dá)3460畝,待入庫面積800畝。通過縣新農(nóng)村建設(shè)投資公司,籌措并向農(nóng)民和鎮(zhèn)村兌現(xiàn)退宅還耕資金8.88億元,其中,通過交易耕地占補指標(biāo)土地1832畝,籌集6.8億元。阜寧縣爭取獲批全省唯一農(nóng)村宅基地有償退出試點縣,將實施康居工程與宅基地退出相結(jié)合,累計退出1.2萬戶(貨幣安置和進(jìn)城入鎮(zhèn)),戶均宅基地面積由退出戶0.6畝降至集中居住點的0.38畝,復(fù)墾凈增耕地8562畝,省平臺交易4949畝、15.39億元。成立縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)公司,縣土地儲備中心出資1.5億元,爭取縣農(nóng)業(yè)銀行授信額度24億元,有效解決康居工程建設(shè)資金難題。射陽縣按照“政府不負(fù)債、企業(yè)不賺錢、農(nóng)民得實惠、農(nóng)村變面貌”的原則,創(chuàng)新舉措全力推進(jìn)農(nóng)村康居工程建設(shè)。累計拆除各類危舊房10360戶,其中3996戶D級危房全部拆除;新建康居工程集中居住點162個,建成10165套住房,已入住7149戶,其中651戶托底安置房建成交付;正在啟動3.88萬戶危舊房改造2018—2020年行動計劃。

        讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)“換”起來,產(chǎn)生了三方面成效:一是節(jié)約集約了土地。通過政策推動農(nóng)民宅基地自愿、有償退出,大力推行土地復(fù)墾,如果全部復(fù)墾到位,總量可節(jié)余近5000畝。二是農(nóng)民得到了實惠。按照“以舊換新、拆一還一、低拆低安”的要求,危舊房拆除戶如選擇貨幣化安置,農(nóng)戶每戶可獲得6.5—10萬元安置補助費;如拆舊到集中居住點,以100平方米安置房為例,農(nóng)戶可不花錢或少花錢就可入住。項目區(qū)土地集中流轉(zhuǎn)給大戶種植,農(nóng)戶可獲得900—1000元/畝流轉(zhuǎn)費,增加了農(nóng)民收入。三是政策推動效應(yīng)明顯。掛鉤節(jié)余流量建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑用于城市建設(shè),掛鉤復(fù)墾節(jié)余耕地用于占補平衡,既解決了農(nóng)村推進(jìn)危舊房改造資金來源問題,又解決了城市土地經(jīng)營資源不足的問題。

        二、進(jìn)一步激活農(nóng)村土地資源的建議

        土地是財富之母,農(nóng)業(yè)之基。盤活農(nóng)村土地,喚醒這些“沉睡資本”,事關(guān)鄉(xiāng)村振興大計。鹽城市各地在盤活農(nóng)村土地資源方面,雖然進(jìn)行了一些有效探索,取得了一定成效,但不充分不平衡的問題比較突出,盤活農(nóng)村土地資源還有許多文章可做。

        (一)深化認(rèn)識,從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略認(rèn)清農(nóng)村土地資源利用價值

        實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,關(guān)鍵要解決好“錢”從哪里來、“地”怎么用、“人“如何培的問題,強化“錢、地、人”三大要素供給。農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”,是助力鄉(xiāng)村振興的重要土地資源。從鹽城市的情況看,全市有耕地1250萬畝,承包地800多萬畝,宅基地90萬畝左右,其中有30%左右被“空關(guān)房”占用。如何盤活用好農(nóng)村這“三塊地”,大有文章可做,大有潛力可挖。以耕地利用為例,鹽城市1250萬畝耕地畝均增加值還不到4000元,如果都達(dá)到蘇南的8000元左右的產(chǎn)出率,就能增加500億元左右的產(chǎn)出。農(nóng)地利用效益不高,主要原因是農(nóng)地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)不夠優(yōu),全市糧經(jīng)比高達(dá)6.7∶3.3,農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重只有2.3∶1,適度規(guī)模經(jīng)營比重僅有43%。

        因此,在農(nóng)地利用上,要堅定不移推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),加快轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,由小農(nóng)戶分散經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。要大刀闊斧調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),實行糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合,加快由低效經(jīng)營向高效經(jīng)營轉(zhuǎn)變。通過流轉(zhuǎn)承包地、用好農(nóng)地權(quán)能、置換宅基地、推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等多種途徑,盤活各類農(nóng)村土地資源,變土地資源為經(jīng)營資產(chǎn)資金,讓土地成為鄉(xiāng)村振興的新動能。

        (二)深化改革,用改革的辦法釋放農(nóng)村土地資源利用紅利

        對深化農(nóng)村土地制度改革,中央已有明確的頂層設(shè)計和部署要求,關(guān)鍵要試點先行、結(jié)合實際推進(jìn)。

        一是加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。要以實行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為方向,落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán)。在完成承包地確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上,銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策,讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”,通過穩(wěn)定承包權(quán),為放活經(jīng)營權(quán)開路。要建立健全縣(市、區(qū))鎮(zhèn)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理平臺,加強土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)監(jiān)管,加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),創(chuàng)新家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營多種經(jīng)營方式,搞活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。要研究制定農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點指導(dǎo)意見,引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)出資入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點。

        二是加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。要按照中央要求,積極探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,進(jìn)一步落實宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作,適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。要鼓勵和支持農(nóng)民自用或租給他人使用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。要總結(jié)推廣建湖、阜寧、射陽等縣經(jīng)驗,結(jié)合農(nóng)村康居工程建設(shè),引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城市、進(jìn)集鎮(zhèn)、進(jìn)農(nóng)村社區(qū)購建新房,探索宅基地自愿有償退出機制,探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

        三是加快推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革。要穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點,逐步做到與國有建設(shè)用地同權(quán)競價。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下,允許村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,讓鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民合理分享土地增值收益。

        (三)深化行動,以務(wù)實的舉措推進(jìn)農(nóng)村土地資源利用提質(zhì)

        千里之行,始于足下,用好盤活農(nóng)村土地資源,關(guān)鍵要匯聚各方力量,以務(wù)實的舉措,求實的作風(fēng),一步一個腳印抓落實。

        一是強化組織動員。各級黨委、政府應(yīng)高度重視農(nóng)村各項土地資源的綜合開發(fā)利用工作,從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局,謀劃高質(zhì)量利用農(nóng)村土地資源,以提高土地效益、增加農(nóng)民收入為導(dǎo)向,以深化農(nóng)村土地制度改革為抓手,激活農(nóng)村土地資源新動能。要強化各級責(zé)任落實,組織農(nóng)業(yè)、國土、城建、文化、旅游等部門通力合作、協(xié)同推進(jìn),共同下活、下好農(nóng)村土地資源利用這盤大棋,為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力添勁。

        二是強化規(guī)劃引領(lǐng)。要指導(dǎo)各鎮(zhèn)以村為單位全面開展農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”調(diào)查摸底工作,繼續(xù)搞好確權(quán)登記頒證工作。從實際出發(fā),因村制宜制定好“三塊地”開發(fā)利用規(guī)劃,明確階段性工作目標(biāo)任務(wù),細(xì)化實化工作重點、政策措施和實施方案。以規(guī)劃引領(lǐng),促自覺行動,謀鄉(xiāng)村振興。

        三是強化試點示范。要鼓勵支持基層和群眾發(fā)揚首創(chuàng)精神,在把握方向、堅守底線前提下,積極開展對農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”改革試點創(chuàng)新,及時總結(jié)可復(fù)制、可推廣的一批激活和有效開發(fā)利用農(nóng)村土地資源的經(jīng)驗。以試點先行、典型示范,推動農(nóng)村土地資源利用提質(zhì)增效。

        (作者單位:江蘇省鹽城市委農(nóng)村工作辦公室)

        責(zé)任編輯:欣文

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