付 敏 杰

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京100836)

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)的典型特征是強(qiáng)政府和強(qiáng)市場(chǎng)的共生，但傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的強(qiáng)調(diào)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了對(duì)政府發(fā)展的強(qiáng)調(diào)。這讓人們誤以為隨著市場(chǎng)發(fā)展，政府自然而然會(huì)變得強(qiáng)大起來(lái)，從而國(guó)家能力的提高只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“副產(chǎn)品”(Besley and Persson，2011)[1]。甚至還有人認(rèn)為政府越小，市場(chǎng)發(fā)展會(huì)越好。但這并不是真實(shí)的歷史。政治學(xué)家和歷史學(xué)家的基本發(fā)展共識(shí)是:歷史上的強(qiáng)政府和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)背后的強(qiáng)大國(guó)家能力，是政治精英階層有意識(shí)、有目的、有步驟國(guó)家建構(gòu)(States Building)的結(jié)果，而國(guó)家治理和國(guó)家建構(gòu)的核心就是增強(qiáng)國(guó)家能力(段炳德，2016；劉曉路、郭慶旺，2017；呂冰洋，2018)[2][3][4]。 也就是說(shuō)，在國(guó)家能力的框架下，政府有政府的發(fā)展，市場(chǎng)有市場(chǎng)的發(fā)展，政府發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)展是兩個(gè)并行而相互補(bǔ)充的發(fā)展維度。

在歷史學(xué)家、政治學(xué)家的研究基礎(chǔ)上，國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界正展現(xiàn)出研究國(guó)家能力發(fā)展效應(yīng)的熱潮。在十八屆三中全會(huì)將全面深化改革的總目標(biāo)定位為“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家能力的研究蓬勃發(fā)展，但成果依然集中在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和財(cái)政學(xué)等領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)中國(guó)國(guó)家能力影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。本文旨在評(píng)述國(guó)內(nèi)外關(guān)于國(guó)家能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)研究，論述了國(guó)家能力的含義、重要性、度量、主要假說(shuō)和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響機(jī)制，總結(jié)出中國(guó)歷史上王朝更迭背后的國(guó)家能力長(zhǎng)期鎖定在低水平的基本事實(shí)，分析了研究中國(guó)國(guó)家能力所必須面對(duì)的挑戰(zhàn)和未來(lái)的研究方向。

國(guó)家能力的政治學(xué)綜述有很多。本文把重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)學(xué)范圍內(nèi)，立足于述評(píng)和分析國(guó)家能力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。本文所說(shuō)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，首先是指長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)一步可以引申為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本要素構(gòu)成，如(公共和私人)資本形成、勞動(dòng)供給、技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新等。針對(duì)國(guó)家能力理論在在政治學(xué)中的“國(guó)家學(xué)派”地位(曹海軍，2013)[5]，我們也可以把以國(guó)家能力為核心的發(fā)展宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)稱為“國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

一、什么是國(guó)家能力?

作為政治學(xué)的“舶來(lái)品”，國(guó)家能力(State Capacity)一詞出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代“回歸國(guó)家學(xué)派”的帶領(lǐng)下、“國(guó)家”概念重歸政治學(xué)的核心地位的過(guò)程中?！皣?guó)家學(xué)派”將國(guó)家視為政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有能力的行動(dòng)者、行為主體、基本分析單位和邏輯起點(diǎn)，與此前的社會(huì)中心主義形成了對(duì)比。在20世紀(jì)后半期的全球化背景下，以里根和撒切爾夫人為代表的自由主義思潮，強(qiáng)調(diào)以公共選擇為基礎(chǔ)的個(gè)體政治行為分析及國(guó)家功能“最小化”。社會(huì)中心主義將社會(huì)現(xiàn)象視為自變量，而國(guó)家只是社會(huì)現(xiàn)象的因變量或者從屬變量，本質(zhì)上忽視了政治的獨(dú)特作用(曹海軍，2013)。從世界范圍看，盡管不作為的政府和掠奪性國(guó)家(predatory state)比比皆是，但幾乎沒(méi)有證據(jù)表明弱小的政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利。

從強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于統(tǒng)治集團(tuán)利益和社會(huì)全體成員利益的“國(guó)家自主性”角度出發(fā)，斯考切波(2007)將國(guó)家能力歸結(jié)為政府有效管理的能力，即國(guó)家貫徹和實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)、意志的能力。曼恩(Mann 1986)將國(guó)家能力理解為國(guó)家穿透市民社會(huì)，在全領(lǐng)域理性實(shí)施政治決策的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。朱安東等(2012)將國(guó)家能力歸結(jié)為“國(guó)家管理調(diào)控經(jīng)濟(jì)以使經(jīng)濟(jì)最大化地實(shí)現(xiàn)繁榮與穩(wěn)定的能力”，包括議程設(shè)置能力、財(cái)政汲取能力和經(jīng)濟(jì)管理能力等?？梢?jiàn)，國(guó)家能力在很大程度上就是政府實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的能力。

米格代爾(Migdal，2001)看到各國(guó)國(guó)家實(shí)踐趨異、觀念趨同，認(rèn)為國(guó)家能力要透過(guò)社會(huì)(社會(huì)中的國(guó)家)來(lái)實(shí)現(xiàn)，把國(guó)家能力分為滲入社會(huì)能力、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系能力、從社會(huì)中提取資源、配置與運(yùn)用資源能力四部分。福山(Fukuyama，2004)把國(guó)家能力引申為國(guó)家制度能力，認(rèn)為國(guó)家建構(gòu)就是新政府機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建和現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)[6]。Acemoglu et al(2016)認(rèn)為國(guó)家能力的增進(jìn)表現(xiàn)為某項(xiàng)新國(guó)家功能的出現(xiàn)。從政治學(xué)家們的基本共識(shí)來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家能力基本包括抽取能力、引導(dǎo)能力、司法能力和強(qiáng)制能力四部分 。貝斯利(2010)提出缺乏國(guó)家能力的表現(xiàn)是:(1)政府無(wú)法有效地獲得稅收收入；(2)不能提供足夠的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)支持和管制市場(chǎng)；(3)國(guó)家經(jīng)常面臨內(nèi)部失控。這三種表現(xiàn)所對(duì)應(yīng)的國(guó)家能力，可以歸結(jié)為財(cái)政能力、司法能力和安全能力。

貝斯利和佩爾森(2019)的國(guó)家能力指標(biāo)只包括財(cái)政能力和司法能力，兩者之間具有互補(bǔ)性。財(cái)政能力集中于國(guó)家的攫取角色，表現(xiàn)為一個(gè)國(guó)家是否以管理、監(jiān)督和執(zhí)法的形式從諸如收入和消費(fèi)的廣闊稅基中獲取收入，用以為其居民提供收入和服務(wù)。司法能力考慮的是以保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)為核心的國(guó)家生產(chǎn)性角色，表現(xiàn)為通過(guò)道路交通和電力供應(yīng)等物質(zhì)形式來(lái)促進(jìn)私人部門生產(chǎn)率的提高，或者提供法庭、受教育的法官和登記員等形式的必要基礎(chǔ)性制度設(shè)施，以提供監(jiān)管和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)與執(zhí)行契約等法律服務(wù)的形式來(lái)提高私人部門收入。本文這樣理解上述國(guó)家能力框架:對(duì)于市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，財(cái)政能力是攫取，保護(hù)產(chǎn)權(quán)是(生產(chǎn)性)協(xié)助；而對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，財(cái)政能力是權(quán)力和(抽取性)收益，保護(hù)產(chǎn)權(quán)則是對(duì)政府的約束和服務(wù)支出。在理論框架上，國(guó)家能力體系表現(xiàn)為一種制度制衡性結(jié)構(gòu)。雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者并沒(méi)有注意這一點(diǎn)。

Dincecco(2017)強(qiáng)調(diào)“麥迪森式”制衡。詹姆斯·麥迪森(Madison，1788)在《聯(lián)邦黨人文集》中提出“建構(gòu)一個(gè)人管人的政府最難的是:你必須首先使政府控制被管之人，然后強(qiáng)迫政府控制自己”。財(cái)政集權(quán)是政府控制被管理者的主要手段，也是建立有效國(guó)家(Effective States)的必要條件(條件1)。政府自我控制能力能確保政府將財(cái)政集中的收入實(shí)際用于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展(條件2)，這就需要財(cái)政公正管制制度(條件2A:議會(huì)財(cái)政至上以常規(guī)監(jiān)督政府財(cái)政行為)和分配性政治(條件2B:議會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)動(dòng)機(jī))。滿足條件1到條件2(2A和2B)的過(guò)程，不僅僅是一個(gè)邏輯排序過(guò)程，更是歐洲歷史上普遍存在的從財(cái)政舊體制到財(cái)政集權(quán)，再到有效國(guó)家的真實(shí)轉(zhuǎn)型過(guò)程。

值得注意的是，相比國(guó)內(nèi)政治學(xué)界，國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界則顯示出更強(qiáng)的共識(shí)。相應(yīng)的英文表述基本是State Capacity及對(duì)應(yīng)的國(guó)家建構(gòu)(Nation Build-ing或 State Building)過(guò)程(Fukuyama，2004)。 這也意味著，國(guó)外研究國(guó)家能力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的文獻(xiàn)比較集中。

國(guó)家能力也取決于我們站在什么角度談“國(guó)家”。如果站在社會(huì)的角度，國(guó)家就是獨(dú)立于社會(huì)的自主性；站在個(gè)體角度，國(guó)家就是架構(gòu)在個(gè)人之上的制度性架構(gòu)，國(guó)家能力是一種不能向個(gè)體分解的機(jī)構(gòu)權(quán)力；如果站在對(duì)外關(guān)系的角度，國(guó)家能力側(cè)重國(guó)家主權(quán)能力；如果考慮中央地方關(guān)系，國(guó)家則是規(guī)制中央地方關(guān)系的基礎(chǔ)性框架。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，經(jīng)濟(jì)學(xué)家依然習(xí)慣于把國(guó)家能力理解為國(guó)家維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的基礎(chǔ)性能力。在作用機(jī)制上，國(guó)家能力是保證國(guó)家政策執(zhí)行的基本能力，是更深層次的基礎(chǔ)性制度變量。

二、國(guó)家能力為何重要?

自貝斯利和佩爾森(Besley and Persson，2008；2009)開(kāi)創(chuàng)性地把“國(guó)家能力”引入經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)始算起，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)國(guó)家能力的研究已經(jīng)超過(guò)了十年(柳慶剛，2013)。而關(guān)于國(guó)家能力的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，即國(guó)家從經(jīng)濟(jì)中抽取資源以提供基本公共品的財(cái)政能力，支持市場(chǎng)、保護(hù)契約與私人產(chǎn)權(quán)的司法能力和保護(hù)國(guó)家免遭內(nèi)憂外患的安全能力，則是經(jīng)濟(jì)學(xué)國(guó)家興衰探源的經(jīng)典主題。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)將政府征稅和支持市場(chǎng)這些在發(fā)達(dá)國(guó)家司空見(jiàn)慣的國(guó)家能力視為理所應(yīng)當(dāng)，但這些政府功能對(duì)于大多數(shù)欠發(fā)達(dá)國(guó)家都是可望而不可即的“奢侈品”(Acemoglu et al，2015)[7]。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在上述功能上的差距，體現(xiàn)了國(guó)家能力差距。國(guó)家能力的相關(guān)研究，在理論層次上比古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)更加深入，這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)主題上表現(xiàn)得尤其明顯。欠發(fā)達(dá)國(guó)家的政府在國(guó)家能力上的欠缺，使基于發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，特別是關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的探討和在此基礎(chǔ)上形成的政策建議，對(duì)破解發(fā)展中國(guó)家的真實(shí)困境沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義。所有政策都要面臨國(guó)家能力的約束，這也是很多欠發(fā)達(dá)國(guó)家在現(xiàn)實(shí)中采用次優(yōu)政策和次優(yōu)制度的原因(Acemoglu and Robinson，2013；Rodrik，2008)。欠發(fā)達(dá)國(guó)家的政府并不是不知道如何設(shè)計(jì)精妙的發(fā)展政策，而是缺乏實(shí)施這些政策所需要的基本條件和基本能力。對(duì)于缺乏國(guó)家能力的發(fā)展中國(guó)家，再漂亮、再精致的政策設(shè)計(jì)都只能是鏡花水月。

三、國(guó)家能力的度量

定量化是可證偽的重要前提。盡管國(guó)家能力對(duì)一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)期增長(zhǎng)如此重要，學(xué)術(shù)界對(duì)如何度量國(guó)家能力依然沒(méi)有達(dá)成完全一致的意見(jiàn)?？傮w來(lái)看，衡量國(guó)家能力最重要的總量指標(biāo)是用宏觀稅負(fù)表示的財(cái)政能力(包括預(yù)算外或者非一般公共預(yù)算收入，政治學(xué)對(duì)應(yīng)的詞匯是國(guó)家汲取能力和攝取能力)，因?yàn)槠浯砹藝?guó)家抽取公共資源并將其用于國(guó)家意圖(戰(zhàn)爭(zhēng)、人口轉(zhuǎn)型、外債償付和處理內(nèi)亂)的可能性空間。作為國(guó)家自主行為的基礎(chǔ)，任何性質(zhì)的國(guó)家職能發(fā)揮，都必須以一定的財(cái)政收入和國(guó)家汲取作為支撐。從國(guó)家能力體系看，財(cái)政能力是國(guó)家能力的基礎(chǔ)。

財(cái)政收入有多種形式，不同收入形式意味著不同的國(guó)家能力。始自熊彼特(Schumpeter，1918)的財(cái)政社會(huì)學(xué)，從國(guó)家收入形式(包括私人部門稅收、國(guó)企上繳利潤(rùn)和自然資源租金)角度把財(cái)政國(guó)家類型劃分為稅收國(guó)家、自產(chǎn)國(guó)家和租金國(guó)家三類。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，不同的財(cái)政國(guó)家類型對(duì)應(yīng)著不同的治理質(zhì)量:稅收國(guó)家特征越強(qiáng)，治理質(zhì)量就越高；租金國(guó)家特征越強(qiáng)，治理質(zhì)量就越差(Moore，2004；馬駿、溫明月，2012)[8][9]。 所以財(cái)政能力的首要指標(biāo)是財(cái)政收入占GDP的比重，(或者稅收收入占GDP的比重)。在稅收收入占GDP比重的基礎(chǔ)上，有文獻(xiàn)區(qū)分了所得稅和貿(mào)易稅對(duì)國(guó)家能力的不同含義，并認(rèn)為所得稅份額(所得稅占全部稅收收入比重)是比稅收收入占GDP比重更重要的財(cái)政能力度量(貝斯利和佩爾森，2019)，從而構(gòu)成了財(cái)政能力的第二層指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，非交易稅比重(稅收收入中的非交易稅份額)，以及交易稅份額與所得稅份額的差額，還有非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的比重，是衡量財(cái)政能力的第三層指標(biāo)。當(dāng)然這三層財(cái)政能力的指標(biāo)高度正相關(guān)。

然而，較高的稅收比重可能是政府掠奪私人市場(chǎng)的表現(xiàn)。要想避免這一點(diǎn)，就需要嚴(yán)格的私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)。司法能力的核心是保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)，這是國(guó)家能力的生產(chǎn)性角色。常見(jiàn)的私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)指數(shù)是采用國(guó)際國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)指引(International Country Risk Guide，ICRG)中的政府的反轉(zhuǎn)移政策指數(shù)(Government Antidiversion Policy Index)。ICRG本身是一系列主觀感受指數(shù)的匯總，在宏觀發(fā)展文獻(xiàn)中普遍用于衡量私人產(chǎn)權(quán)受保護(hù)的程度。世界銀行營(yíng)商環(huán)境(Doing Business)指數(shù)排名也是衡量產(chǎn)權(quán)保護(hù)的常見(jiàn)指標(biāo)之一。除此之外，還有文獻(xiàn)采用了營(yíng)商環(huán)境中的財(cái)產(chǎn)登記(registering property)便利度國(guó)家排名、信貸可得(access to credit)便利度國(guó)家排名、契約執(zhí)行(enforcing contracts)國(guó)家排名三個(gè)指標(biāo)。與財(cái)政能力指標(biāo)的顯著相關(guān)性相比，司法能力的上述五個(gè)指標(biāo)之間盡管也存在正相關(guān)，但是顯著性水平和相關(guān)系數(shù)要比財(cái)政能力小得多。

如果國(guó)家能力不僅僅包括財(cái)政能力，那么如何計(jì)總不同類型的國(guó)家能力，以形成國(guó)家能力總指數(shù)就是一個(gè)問(wèn)題。一種常見(jiàn)的方法是將國(guó)家能力的各個(gè)部分分別測(cè)算(朱安東等，2012)[10]，但非財(cái)政能力往往難以定量化。繁榮支柱指數(shù)(Pillars of Prosperity Index)采用所得稅份額衡量財(cái)政能力，司法能力則采用了“營(yíng)商環(huán)境調(diào)查”中的契約執(zhí)行指標(biāo)，把國(guó)家能力定義為財(cái)政能力和司法能力的簡(jiǎn)單平均數(shù)。這種方式雖然也能說(shuō)明一定的問(wèn)題，并且比復(fù)雜的加權(quán)更容易取得共識(shí)，但對(duì)中國(guó)研究的可適用程度依然有待分析和驗(yàn)證。在國(guó)際比較中，使用財(cái)政收入比重所代表的國(guó)家財(cái)政能力依然最為常見(jiàn)。

四、關(guān)于國(guó)家能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)學(xué)假說(shuō)

目前關(guān)于國(guó)家能力的基本假說(shuō)有:

1.國(guó)家生產(chǎn)性角色假說(shuō)。國(guó)家能力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，來(lái)自于國(guó)家能力具有的生產(chǎn)性角色。文獻(xiàn)對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性角色的強(qiáng)調(diào)，主要集中于司法能力對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù)功能，這符合大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的典型事實(shí)和機(jī)制。產(chǎn)權(quán)保護(hù)有助于提高資源利用效率，塑造積累私人資本的動(dòng)機(jī)和刺激私人投資，糾正了由于私人產(chǎn)權(quán)缺乏充分保護(hù)而沒(méi)有把資源用于最有效用途所帶來(lái)的效率損失。缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)導(dǎo)致的資源錯(cuò)配會(huì)阻礙人力資本和物質(zhì)資本積累，從而使靜態(tài)資源錯(cuò)配升級(jí)為動(dòng)態(tài)資源錯(cuò)配，這就使國(guó)家對(duì)市場(chǎng)主體的司法保護(hù)具備生產(chǎn)性。司法能力建設(shè)還有助于防止私人產(chǎn)權(quán)被腐敗官僚掠奪。

圖1 財(cái)政能力和司法能力互補(bǔ)性

2.國(guó)家能力的強(qiáng)互補(bǔ)性假說(shuō)(圖1)?！靶腋５募彝タ偸窍嗨频?，不幸的家庭各有各的不幸”，這一點(diǎn)對(duì)于國(guó)家間的比較同樣適用。繁榮富裕的高收入國(guó)家往往具有高財(cái)政能力(高稅率、高所得稅比重、更高的正規(guī)經(jīng)濟(jì)比重)、高司法能力(更高的政府反轉(zhuǎn)移能力、更高的財(cái)產(chǎn)登記便利度、信貸可得性和契約執(zhí)行)，也往往更有機(jī)會(huì)享受和平(較少國(guó)內(nèi)叛亂和鎮(zhèn)壓)。貧窮的國(guó)家可能一無(wú)所有:征不到稅，低契約執(zhí)行，國(guó)內(nèi)動(dòng)亂如影隨行。這種“發(fā)展集群”現(xiàn)象，意味著國(guó)家能力體系的不同部分之間具有強(qiáng)互補(bǔ)性。貝斯利和佩爾森(2019)用超模函數(shù)來(lái)表征財(cái)政能力和司法能力之間的強(qiáng)互補(bǔ)性，并以此來(lái)建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安娜·卡列尼娜矩陣。

3.“稅收—發(fā)展”假說(shuō)。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)“小政府”的迷信由來(lái)已久。不但要求政府功能最小化，而且很大程度上強(qiáng)調(diào)自由放任。但從國(guó)家能力的角度看，弱小的政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然不利。卡爾多(Kaldor，1963)認(rèn)為“政府通過(guò)提取公共收入來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色無(wú)論怎么強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分”。財(cái)政能力的實(shí)證研究，揭示了稅收占GDP比重、所得稅占稅收總收入比重與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度正相關(guān)的典型事實(shí)(圖2)，因此國(guó)家稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題是破解“為什么發(fā)展中國(guó)家征稅如此之少”?需要求解“一個(gè)政府如何才能把稅收占GDP的比重從10%提高到40%”(Besley and Persson，2013；2014)。這一反之前關(guān)于“低稅收促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的傳統(tǒng)自由主義和新自由主義國(guó)家觀。對(duì)于亞當(dāng)·斯密關(guān)于“輕稅、非戰(zhàn)和可容忍的司法(peace，easy taxes，tolerable administration of justice)”的著名論斷，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為輕稅并不是低稅率，而是抽取稅收的簡(jiǎn)便性，即“易稅”。因?yàn)閿U(kuò)大稅源往往比提高稅率更容易，所以關(guān)心稅收的政府更傾向于發(fā)展市場(chǎng)。

4.國(guó)際援助具有資源詛咒效應(yīng)的“鮑爾悖論(Bauer Paradox)”。來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織的發(fā)展援助能否促進(jìn)貧窮國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?盡管有馬歇爾計(jì)劃的成功案例，但現(xiàn)金援助的弊端正在受到越來(lái)越多的重視。經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)，援助不但會(huì)擠出受援國(guó)的財(cái)政能力，還是制度惡化和政治動(dòng)亂的重要根源。彼得·鮑爾將其總結(jié)為“一個(gè)沒(méi)有征稅能力的政府，也不可能具有將援助用于生產(chǎn)性用途的能力”(Bauer，1975)。 這就是 “鮑爾悖論”。盧旺達(dá)總統(tǒng)保羅·卡加梅說(shuō):“如今在非洲，我們認(rèn)識(shí)到是貿(mào)易和投資，而不是援助，是發(fā)展的支柱?！痹鷩?guó)苛求援助的短期績(jī)效，很難在增強(qiáng)受援國(guó)國(guó)家能力上傾注太多。發(fā)達(dá)國(guó)家的援助不是在增強(qiáng)貧窮國(guó)家的國(guó)家能力，而是在培養(yǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家自身的援助能力。

圖2 財(cái)政能力(左)和司法能力(右)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)性

5.戰(zhàn)爭(zhēng)提升國(guó)家能力的“辛茲－梯利”假說(shuō)(Hintze－Tilly hypothesis)。 “戰(zhàn)爭(zhēng)塑造國(guó)家，國(guó)家發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)”。用發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)來(lái)提升國(guó)家能力，意味著現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)過(guò)程很大程度上是一種“有組織犯罪(Organized Crime)”(Tilly，1975)。 國(guó)家財(cái)政抽取能力的提升與民族國(guó)家軍事上的成功緊密聯(lián)系，使對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)成為塑造現(xiàn)代國(guó)家和提升國(guó)家能力的重要渠道(Tilly，1985)。歷史上為了應(yīng)對(duì)外部戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，美國(guó)、英國(guó)、瑞典等國(guó)家的稅收體制經(jīng)歷了大幅度的改革和擴(kuò)展，成為其國(guó)家能力提升的歷史性時(shí)刻。從數(shù)據(jù)看，一個(gè)國(guó)家處于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)間每多20%，其當(dāng)下抽取的稅收占GDP的比重就會(huì)高10%。同時(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)指數(shù)與戰(zhàn)爭(zhēng)頻率正相關(guān)(盡管司法能力并不屬于傳統(tǒng)“辛茲－梯利”假說(shuō)的范圍)。

6.國(guó)家能力陷阱假說(shuō)。弱國(guó)家(weak state)和掠奪性國(guó)家(predatory state)的持續(xù)，意味著國(guó)家能力陷阱的存在。就財(cái)政能力而言，因?yàn)槿鯂?guó)家的制度非凝聚性，在位者沒(méi)有動(dòng)機(jī)提高財(cái)政能力，這將嚴(yán)重影響該國(guó)家提供公共產(chǎn)品的能力，從而陷入弱財(cái)政能力陷阱。在掠奪性國(guó)家下，在位者不進(jìn)行任何的司法能力投資，把私人生產(chǎn)者暴露在精英的掠奪面前。國(guó)家不給生產(chǎn)者提供法律保護(hù)，使國(guó)家終結(jié)于掠奪性司法能力陷阱。影響政治穩(wěn)定的力量，都是提高政治改革的成本。國(guó)家強(qiáng)制力所具有的內(nèi)在擴(kuò)張性，方便了國(guó)家代理人攫取個(gè)人私利和操縱政治進(jìn)程(國(guó)曉光、王彩波，2015)[11]，雖然國(guó)家能力本身就是民主的基本制度保障(袁則文，2013)[12]。

五、國(guó)家能力影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的證據(jù)和機(jī)制

國(guó)家能力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的研究還處在起步階段。除了司法能力強(qiáng)調(diào)國(guó)家保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)以促進(jìn)私人投資、提供公共品和促進(jìn)公共投資之外，經(jīng)濟(jì)學(xué)家還強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)外部性等。

從常規(guī)效應(yīng)看，國(guó)家提供的公共品，例如國(guó)內(nèi)法律和秩序、安全的私人產(chǎn)權(quán)和對(duì)抗戰(zhàn)爭(zhēng)威脅的國(guó)防，都可以促進(jìn)私人個(gè)體投資。產(chǎn)權(quán)保護(hù)還有利于促使私人部門采用新機(jī)器，投資技術(shù)創(chuàng)新以推動(dòng)長(zhǎng)期技術(shù)進(jìn)步。這些都是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)典證據(jù)。此外，具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的國(guó)家干線公路網(wǎng)降低了企業(yè)運(yùn)輸成本，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)貿(mào)易；國(guó)家推進(jìn)的大眾通識(shí)教育，有助于促進(jìn)人力資本投資和提高個(gè)體生產(chǎn)率，并通過(guò)知識(shí)外溢提高總體效率；推動(dòng)共同價(jià)值觀的建立和國(guó)家認(rèn)同，有助于建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，從而可以實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)；日益龐大的社會(huì)支出，如住房、健康、退休、失業(yè)等，有助于降低創(chuàng)新類生產(chǎn)性活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)累進(jìn)稅制來(lái)消除社會(huì)不平等對(duì)發(fā)展的危害，促進(jìn)社會(huì)公平與穩(wěn)定。

所有這些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，都要求一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家和國(guó)家制度的存在?，F(xiàn)代國(guó)家和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是共同出現(xiàn)的，現(xiàn)代國(guó)家制度建立及其帶來(lái)的政治文明和民主化制度保障，本身就是人類發(fā)展最重要的內(nèi)容之一。實(shí)際上，作為高于州和地方政府的實(shí)體，“聯(lián)邦”和“聯(lián)邦主義”的最早出現(xiàn)，就是在強(qiáng)調(diào)州層面以上的財(cái)政集權(quán)(而不是分權(quán))。Acemoglu et al.(2016)認(rèn)為財(cái)政集權(quán)改善了居民組織起來(lái)需求公共產(chǎn)品的能力。

圖3 英法兩個(gè)國(guó)家在工業(yè)革命之前的人均收入變化

盡管20世紀(jì)后半期發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛出現(xiàn)了財(cái)政分權(quán)(尤其是支出領(lǐng)域)的趨勢(shì)。但在此前的若干個(gè)世紀(jì)里，這些國(guó)家的基本趨勢(shì)都是財(cái)政集權(quán)。正是基于此，所有研究財(cái)政分權(quán)的文獻(xiàn)，都暗含著有一個(gè)強(qiáng)大的可以“合法性壟斷使用暴力”的韋伯式中央政府存在，所以分權(quán)理論才不用考慮外部戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)內(nèi)動(dòng)亂，而僅僅集中于支出效率。這只能發(fā)生在政治穩(wěn)定、秩序良好、地區(qū)沖突可控的前提下。在1815年之前，幾乎沒(méi)有歷史證明自由放任的、有限分散的中央治理水平會(huì)加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(O’Brien，2012；Dincecco，2017)。

西歐成為現(xiàn)代國(guó)家和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的共同發(fā)源地，來(lái)源于其在工業(yè)革命之前異常艱難的財(cái)政集權(quán)過(guò)程。歷史數(shù)據(jù)證明，在1750年英國(guó)工業(yè)革命發(fā)生之前的 80年(1650—1730)里，在人均GDP增長(zhǎng)不到25%的情況下，有效國(guó)家建立使英國(guó)的人均收入增長(zhǎng)了80%，并呈現(xiàn)出持久上升的趨勢(shì)(Mokyr， 2009；Maddison， 2013)。 這個(gè)時(shí)期沒(méi)有財(cái)政集權(quán)的法國(guó)，人均收入幾乎沒(méi)有變化(見(jiàn)上頁(yè)圖3左)。是否采用有效國(guó)家來(lái)建構(gòu)國(guó)家能力，成為工業(yè)革命到來(lái)前英法人均收入趨勢(shì)性分化的主因。

歐洲大陸的工業(yè)革命發(fā)生在1870年之后(Mokyr，1998)。 在此之前的1700—1830年，在人均GDP增長(zhǎng)不到20%的情況下，法國(guó)的人均收入增長(zhǎng)超過(guò)了160%。主要是歸因于1789年的法國(guó)大革命期間拿破侖采取的財(cái)政集權(quán)改革措施，導(dǎo)致法國(guó)的平均收入達(dá)到人均7.82黃金克，比財(cái)政集權(quán)之前平均高了80%。與之相比，西班牙在1840年之前沒(méi)有財(cái)政集權(quán)措施，人均收入也幾乎沒(méi)有增長(zhǎng)(見(jiàn)上頁(yè)圖3右)。1650—1913年(“一戰(zhàn)”前)西歐國(guó)家層面的財(cái)政改革，解釋了英法之間平均人均收入年增長(zhǎng)率差異的一半(Dincecco and Katz，2016)。

Acemoglu et al.(2015)從網(wǎng)絡(luò)角度專門關(guān)注了地方國(guó)家能力。哥倫比亞的殖民傳統(tǒng)和地方化治理，為衡量都市區(qū)的公共品供應(yīng)對(duì)相鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響提供了理想的自然實(shí)驗(yàn)。通過(guò)估計(jì)本地國(guó)家能力對(duì)本地經(jīng)濟(jì)、相鄰地區(qū)、鄰里國(guó)家能力的最優(yōu)響應(yīng)函數(shù)，Acemoglu et al.(2015)發(fā)現(xiàn)本地和鄰里(地方)國(guó)家能力對(duì)繁榮和公共品供給有較大影響?；谕瑯拥某霭l(fā)點(diǎn)，Acemoglu et al.(2016)采用美國(guó)郵政局的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)19世紀(jì)郵政局的出現(xiàn)和數(shù)量與專利數(shù)量的快速增長(zhǎng)顯著相關(guān)。

六、中國(guó)歷史周期律背后的國(guó)家能力鎖定

中國(guó)歷史周期律的背后，是持續(xù)的低國(guó)家能力和國(guó)家能力的長(zhǎng)期鎖定。這里所說(shuō)的國(guó)家能力鎖定，首先表現(xiàn)為作為國(guó)家能力首要指標(biāo)的財(cái)政能力(財(cái)政收入比重)長(zhǎng)期維持在低水平。從中國(guó)的傳統(tǒng)治國(guó)理念來(lái)看，減稅被視為“明君”，低稅負(fù)是一種“仁政”，很少被視為是國(guó)家缺乏財(cái)政能力的表現(xiàn)。這很大程度上來(lái)自于“稅收是一種負(fù)擔(dān)”的國(guó)家觀，低稅率在古代往往也被視為具有更強(qiáng)的政權(quán)合法性。

法國(guó)大革命之前歐亞國(guó)家的財(cái)政能力對(duì)比顯示:抽取能力最強(qiáng)的是英國(guó)政府，其次是法國(guó)，中國(guó)排在最后，僅次于奧斯曼帝國(guó)。這表明集權(quán)中國(guó)一直以低稅率來(lái)維持整個(gè)清王朝統(tǒng)治，人均財(cái)政能力不到同期英國(guó)的 1/12。Perkins(1967)認(rèn)為整個(gè)帝制時(shí)期的政府收入從未超過(guò)GDP的4%，國(guó)家財(cái)政只占國(guó)民經(jīng)濟(jì)極小的比例，從而政府收入不足是工業(yè)化的障礙。過(guò)低的財(cái)政能力導(dǎo)致了日后連綿不斷的內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)，也成為低稅率(低財(cái)政能力)不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型案例。

與清末相比，中國(guó)早期的財(cái)政能力更差，至少在制度上如此。代謙(2016)分析中國(guó)自秦王朝開(kāi)始的中央集權(quán)大一統(tǒng)制度時(shí)認(rèn)為，相對(duì)于春秋時(shí)期盛行的“封建制”，“郡縣制”極大地提高了政府動(dòng)員社會(huì)資源的國(guó)家能力，不但滿足了農(nóng)耕文明發(fā)展的需求，也使國(guó)家能夠在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期激烈的競(jìng)爭(zhēng)中勝出。但考慮到對(duì)中國(guó)封建(或者中央集權(quán))社會(huì)時(shí)期居民生活基本處于低水平“馬爾薩斯陷阱”的基本判斷(麥迪遜，2007)，封建(中央集權(quán))社會(huì)時(shí)期的歷次農(nóng)民起義和王朝更迭，都沒(méi)有走出“低國(guó)家能力陷阱”，也沒(méi)有趕上工業(yè)革命之后的幾次世界發(fā)展浪潮。

工業(yè)革命的光芒沒(méi)有照耀全球(張平，2006)。從18世紀(jì)后半期到中華人民共和國(guó)成立的近200年里，歐洲及其后裔(美國(guó)、加拿大、澳大利亞等)快速走上工業(yè)化道路，中國(guó)依然停留在農(nóng)業(yè)社會(huì)狀態(tài)。在此期間世界生產(chǎn)提高了8倍，人均收入提高了3倍(其中美國(guó)提高了9倍、歐洲提高了4倍、日本提高了3倍)，中國(guó)的人均收入實(shí)際上卻出現(xiàn)了下降。近代史只是中國(guó)國(guó)家能力長(zhǎng)期鎖定影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)見(jiàn)證。從更長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)看，從秦統(tǒng)一六國(guó)到辛亥革命長(zhǎng)達(dá)2000年的時(shí)間里，中國(guó)的國(guó)家能力和人民生活水平似乎被由農(nóng)耕、科舉和中央集權(quán)官僚制構(gòu)成的“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”長(zhǎng)期鎖定。除了財(cái)政能力過(guò)低之外，政治結(jié)構(gòu)的鎖定在維持中華文明長(zhǎng)久繁榮不被外族同化的同時(shí)，也在近代錯(cuò)失了向世界先進(jìn)文明追趕的機(jī)會(huì)。

圖4是在世界長(zhǎng)期增長(zhǎng)趨勢(shì)背景下，采用對(duì)中國(guó)歷史產(chǎn)出估計(jì)的麥迪森計(jì)劃數(shù)據(jù)(Maddison Project Database，采用2011年美元人均GDP和適于國(guó)際比較的多基準(zhǔn)估計(jì)變量cgdppc)，建構(gòu)了中國(guó)長(zhǎng)期國(guó)家能力比較演進(jìn)圖?？梢钥吹?(1)從夏商開(kāi)始算起直到1900年左右，中國(guó)的人均產(chǎn)出和國(guó)家能力呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)社會(huì)馬爾薩斯陷阱內(nèi)的長(zhǎng)期鎖定。在數(shù)千年的時(shí)間里，伴隨著周期性出現(xiàn)的農(nóng)民起義、王朝更迭、階段性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具革新和生產(chǎn)率改進(jìn)，整個(gè)中華民族隨國(guó)家版圖擴(kuò)張和收縮而周期性地出現(xiàn)繁榮興盛和蕭條衰退，但居民的生活在每個(gè)周期的頂峰和平均值都沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性改善(至少按照麥迪森的估計(jì)如此)。(2)伴隨著18世紀(jì)西歐工業(yè)革命的爆發(fā)和技術(shù)擴(kuò)散，歐洲及其后裔(北美、澳大利亞等)開(kāi)始明顯逃離馬爾薩斯陷阱，進(jìn)入以工業(yè)化為起點(diǎn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段。中國(guó)封建社會(huì)的國(guó)家能力鎖定明顯不適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和新的財(cái)政與司法制度對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的沖擊(也不能很好地吸收工業(yè)國(guó)家的技術(shù)擴(kuò)散)，表現(xiàn)為整個(gè)近代史時(shí)期歐美國(guó)家能力的極大提升與中國(guó)人均GDP下降和國(guó)家能力喪失的對(duì)比，直至中華人民共和國(guó)成立。(3)除了中國(guó)中央集權(quán)封建社會(huì)明顯的國(guó)家能力鎖定外，中等收入陷阱和高收入陷阱(新經(jīng)濟(jì)分叉)等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的長(zhǎng)期停滯(甚至倒退)，也可能意味著某種形式的國(guó)家能力鎖定。影響政治穩(wěn)定的力量，都會(huì)極大地提高政治改革成本，減弱朝向更具凝聚性制度改革的動(dòng)機(jī)。

圖4 長(zhǎng)期增長(zhǎng)背景下的中央集權(quán)封建社會(huì)的國(guó)家能力鎖定

作為封建社會(huì)和傳統(tǒng)中央集權(quán)制度的終結(jié)，在英國(guó)工業(yè)革命向全球擴(kuò)散的背景下，清末的新政與立憲等一系列改革，無(wú)疑是打破封建社會(huì)“國(guó)家能力”鎖定、追趕世界技術(shù)前沿的大膽嘗試。但已有的研究成果顯示，匆忙廢除以科舉為核心的政治精英選拔制度，加上大規(guī)模的群體性事件，都極大削弱了封建社會(huì)末期的國(guó)家能力，加速了清王朝的滅亡(Bai and Jia，2016；王鴻銘，2016)。

很多學(xué)者已經(jīng)注意到中國(guó)歷史上的低國(guó)家能力，尤其是低財(cái)政能力(財(cái)政收入比重過(guò)低問(wèn)題)。一種解釋是與歐洲的長(zhǎng)期分裂和內(nèi)斗相比，中國(guó)的長(zhǎng)期統(tǒng)一使得沒(méi)必要為對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)而抽取財(cái)政資源，也就沒(méi)必要因?yàn)檎罅砍槿≠Y源而去對(duì)政府官員進(jìn)行公眾監(jiān)督和強(qiáng)制衡，從而妨礙了現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政制度和有效國(guó)家的建立。中華地域廣袤，管理稅務(wù)官的難度極大，稅官的征稅行為，可能會(huì)惹怒納稅人而威脅政權(quán)穩(wěn)定。這又導(dǎo)致了中國(guó)和日本之間的亞洲“小分流”(Sng and Moriguchi，2014)。 Ma 和 Rubin(2016)認(rèn)為，通過(guò)設(shè)置低稅率和弱征管，可以給稅官的貪污行為預(yù)留空間，增加稅官對(duì)制度的忠誠(chéng)維持政治穩(wěn)定。

七、國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)

國(guó)家能力研究立足于解決如何讓政府看起來(lái)“像政府”的問(wèn)題。對(duì)于市場(chǎng)發(fā)育不完善的發(fā)展中國(guó)家政府而言，最重要的不是政府本身 “像新古典教科書(shū)中的政府一樣”運(yùn)行，而是要保證市場(chǎng)逐步可以“像新古典教科書(shū)中的市場(chǎng)一樣”運(yùn)行。這意味著經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度的考察已經(jīng)由制度轉(zhuǎn)向能力，從制度本身轉(zhuǎn)向制度效果。在不同的政治制度下，多樣化的資本主義(Varieties of Capitalism)可以具有相同的國(guó)家能力。中國(guó)的國(guó)家能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有什么關(guān)系?

中華人民共和國(guó)成立后，新生的人民政權(quán)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了巨大的制度能力。初期的一系列財(cái)經(jīng)制度改革，例如1952年的“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”，更是極大地增強(qiáng)了國(guó)家抽取能力?？紤]到國(guó)民政府時(shí)期政府預(yù)算占GDP比重的最高值應(yīng)當(dāng)是1936年的8.8%，那么1949年達(dá)到16%、1953年超過(guò)30%的財(cái)政收入比重所代表的國(guó)家財(cái)政能力的歷史性巨大進(jìn)步，是同期同水平的其他國(guó)家無(wú)法企及的。將國(guó)家抽取能力永久性地提高到整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的30%以上的原因，主要是新中國(guó)“國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)”和“工商業(yè)稅”這兩個(gè)新稅源的確立(王紹光，2002)。而后建立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，將國(guó)家的抽取能力和資源動(dòng)員能力發(fā)揮到了極致，使中國(guó)的國(guó)家能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了同水平、同時(shí)期獨(dú)立的大部分國(guó)家，盡管發(fā)展績(jī)效并不理想。這意味著采用財(cái)政收入比重來(lái)衡量計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家能力(尤其是財(cái)政能力)可能會(huì)存在高估問(wèn)題，因?yàn)檎杖胫杏写罅康耐ㄟ^(guò)國(guó)有企業(yè)提供私人產(chǎn)品而獲得的“交易性收入”。當(dāng)然，也可以直接采用稅收占GDP比重?cái)?shù)據(jù)，來(lái)說(shuō)明計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家能力并沒(méi)有財(cái)政收入表現(xiàn)得那么高。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的“稅收無(wú)用論”下，稅收占財(cái)政收入比重只有40%～50%，從而僅采用稅收數(shù)據(jù)會(huì)嚴(yán)重低估國(guó)家財(cái)政能力。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，采用財(cái)政收入比重導(dǎo)致的財(cái)政能力高估和采用稅收收入比重導(dǎo)致的財(cái)政能力低估會(huì)同時(shí)存在，怎么衡量就是個(gè)問(wèn)題。

改革開(kāi)放后的稅制結(jié)構(gòu)因素對(duì)國(guó)家能力的影響，也讓研究者很難回避。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)基本建立了以企業(yè)為中心的稅制結(jié)構(gòu)，大量的稅收采用消費(fèi)稅基而不是所得稅基。分稅制改革后，間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)被增值稅和消費(fèi)稅所強(qiáng)化，一直延續(xù)到今天(付敏杰，2016)。這也就是說(shuō)，考慮到增值稅的巨大籌資能力，單獨(dú)采用所得稅占稅收收入份額來(lái)衡量財(cái)政能力會(huì)導(dǎo)致低估。如何較為準(zhǔn)確地、用符合中國(guó)制度特征和典型事實(shí)的方式去衡量改革開(kāi)放40年的國(guó)家能力，尤其是財(cái)政能力演進(jìn)，是擺在理論和實(shí)證研究者面前的新問(wèn)題。新時(shí)代以來(lái)國(guó)家治理背景下稅制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，尤其是作為直接稅的個(gè)人所得稅改革和房地產(chǎn)稅的建立，以及背后的直接稅征管制度改革和以社會(huì)統(tǒng)一代碼為核心的稅收遵從制度改革，無(wú)疑是增強(qiáng)國(guó)家能力的重中之重(付敏杰等，2017)[13]。

采用國(guó)際通用指標(biāo)對(duì)中國(guó)國(guó)家能力的誤判，或者中國(guó)實(shí)際國(guó)家能力對(duì)已有國(guó)家能力理論的挑戰(zhàn)，集中地反映在Besley和Persson(2011)對(duì)全球150個(gè)國(guó)家繁榮支柱指數(shù)得分排名的預(yù)測(cè)誤差中。中國(guó)的繁榮支柱指數(shù)得分為0.607。其中和平得分0.823(在有數(shù)據(jù)的147個(gè)國(guó)家中排名37位)，國(guó)家能力得分0.435(在有數(shù)據(jù)的145個(gè)國(guó)家中排名65位)，收入得分0.563(在有數(shù)據(jù)的149個(gè)國(guó)家中排名79位)。從繁榮支柱指數(shù)內(nèi)部的三個(gè)分指數(shù)看，因?yàn)榕琶凑盏梅钟傻偷礁哌M(jìn)行，排名越高意味著得分越低，從而中國(guó)的收入表現(xiàn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了和平指數(shù)和國(guó)家能力指數(shù)的預(yù)測(cè)。如果用國(guó)家能力來(lái)解釋收入水平，已有的中國(guó)國(guó)家能力指標(biāo)遠(yuǎn)不能預(yù)測(cè)中國(guó)的收入水平。這也就是為什么根據(jù)八項(xiàng)指標(biāo)(2000年以前外部戰(zhàn)爭(zhēng)普遍度、2000年以前平均行政約束、2000年以前平均非公開(kāi)行政招聘、民族同質(zhì)性、英國(guó)法律起源、斯堪的納維亞法律起源、德國(guó)法律起源、社會(huì)主義法律起源，中國(guó)在這些指標(biāo)中的優(yōu)勢(shì)是民族同質(zhì)性和政治穩(wěn)定性)預(yù)測(cè)的中國(guó)排名應(yīng)為120位，但實(shí)際排在67位，誤差超過(guò)了50位。因?yàn)樵擃A(yù)測(cè)采用了2006年的數(shù)值，考慮到過(guò)去十余年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，今天這個(gè)誤差會(huì)更大。

將國(guó)家的生產(chǎn)性角色集中在財(cái)政和司法能力上，很符合當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家的典型事實(shí)，但是卻忽略了發(fā)展中國(guó)家政府能力中最重要的發(fā)展能力。發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展能力，尤其是產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)和推動(dòng)能力，是發(fā)展中國(guó)家區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家能力的重要部分。國(guó)家能力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的研究，最早也來(lái)自于學(xué)者在東亞奇跡研究中觀察到“東亞國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了非洲”的典型事實(shí)后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家才開(kāi)始思考缺乏國(guó)家能力是非洲發(fā)展嚴(yán)重滯后的主要原因(Johnson，1982；Amsden， 1989； Evans， 1995； Gennaioli and Rainer，2007；Michalopoulos and Papaioannou，2013；Acemoglu et al.，2015)。在此基礎(chǔ)上，1997年的世界銀行《世界發(fā)展報(bào)告》關(guān)注了“變革世界中的國(guó)家(The State in a Changing World)”。如果考慮中國(guó)的國(guó)家能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者是中國(guó)國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，很明顯已有的國(guó)家能力框架對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策或者國(guó)家發(fā)展能力的重視還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而中國(guó)又是過(guò)去40年來(lái)產(chǎn)業(yè)政策和政府發(fā)展能力最強(qiáng)的國(guó)家。在發(fā)展能力之外，現(xiàn)有理論對(duì)于安全能力的研究也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的政治和社會(huì)穩(wěn)定，意味著巨大的“和平紅利”，國(guó)內(nèi)對(duì)此研究還沒(méi)有開(kāi)始。這些都對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家能力理論和指標(biāo)提出了比財(cái)稅制度更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也是研究中國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的必修之課。