曲延春，王成利

(1.山東師范大學公共管理學院，濟南250014；2.山東省社會科學院 東岳論叢編輯部，濟南250002)

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重點和難點所在。從1978年至今，我國農(nóng)村改革已經(jīng)走過了40年的時間，在這40年間，鄉(xiāng)村治理的效果如何?當前鄉(xiāng)村治理面臨的問題是什么?下一步政策應從哪些方面著力?這些問題不僅反映了鄉(xiāng)村政策40年的演進歷程，而且決定了鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實任務和發(fā)展趨勢。本文擬以1978年以來歷年的中央一號文件為考察對象，通過中央一號文件的政策演進，透視1978—2018年40年間鄉(xiāng)村治理的發(fā)展邏輯、中央一號文件對于鄉(xiāng)村治理的政策實施效果以及當前鄉(xiāng)村治理存在的問題，并在此基礎上進一步探討今后鄉(xiāng)村發(fā)展的政策重點和未來展望。

一、鄉(xiāng)村治理的發(fā)展邏輯:中央一號文件的政策演進

鄉(xiāng)村治理是指以促進農(nóng)民增收、增進農(nóng)民福祉為主線，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”為目標，由政府、鄉(xiāng)村社會組織以及農(nóng)民個人等多元主體對鄉(xiāng)村社會共同管理的過程。鄉(xiāng)村治理的目標是實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的善治，最終增進農(nóng)民福祉、實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化。為解決“三農(nóng)”問題，1982—1986年，中央連續(xù)發(fā)布了5個中央一號文件，然后，在2004—2018年又連續(xù)發(fā)布了15個中央一號文件?？梢哉f，這20個中央一號文件關于促進農(nóng)民增收、增進農(nóng)民福祉的主線清晰而穩(wěn)定，并充分反映了不同歷史時期鄉(xiāng)村治理面臨的主要任務。根據(jù)中央一號文件的政策演進，鄉(xiāng)村治理的發(fā)展過程可以分為以下五個階段。

1.穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展:1982—1986年的中央一號文件

這一時期，我國改革開放剛剛起步，工業(yè)化水平較低，農(nóng)民占全國人口的大多數(shù)，農(nóng)村所要解決的主要問題就是普遍存在的貧困問題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了歷史性進步，農(nóng)民的溫飽問題得到初步解決。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為一種制度創(chuàng)新，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)揮了巨大的政策效應。因此，1982年中央一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》主要對1978年以來我國迅速推進的農(nóng)村改革進行總結(jié)，肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的性質(zhì)。隨之，1983年的中央一號文件《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》又進一步指出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制“是在黨的領導下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”；同時，文件肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的作用，“聯(lián)產(chǎn)承包責任制和各項農(nóng)村政策的推行，打破了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期停滯不前的局面，促進了農(nóng)業(yè)從自給半自給經(jīng)濟向著較大規(guī)模的商品生產(chǎn)轉(zhuǎn)化，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化”?；?983年“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了創(chuàng)紀錄的豐收”，使得如何穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)責任制、給農(nóng)民吃一顆“定心丸”就成為亟待解決的問題。1984年的中央一號文件《關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》強調(diào)，要繼續(xù)穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，規(guī)定“土地承包期一般應在15年以上”。1985年的中央一號文件《關于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》在肯定廣大農(nóng)村正面臨著加速發(fā)展商品生產(chǎn)極其有利時機的同時，也指出在農(nóng)村生產(chǎn)向商品經(jīng)濟轉(zhuǎn)化中還存在著種種不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，其中之一就是農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，因此，要改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度，糧食、棉花取消統(tǒng)購，改為合同定購。這一政策對于促進當時農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。1986年的中央一號文件《關于一九八六年農(nóng)村工作的部署》作為20世紀80年代最后一個中央一號文件，充分肯定了農(nóng)村改革取得的成果，強調(diào)農(nóng)村改革的方針政策是正確的，必須繼續(xù)貫徹執(zhí)行，同時強調(diào)了堅持改革的決心。

1982—1986年這五個中央一號文件，主要圍繞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、農(nóng)業(yè)增長、商品生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟改革等展開。雖然當時的中央一號文件還很少明確提到“提高農(nóng)民收入”的概念，但是無論是農(nóng)村經(jīng)營制度的變革還是農(nóng)村商品生產(chǎn)的發(fā)展，無不是以提高農(nóng)民收入為目標。并且，這一時期農(nóng)業(yè)增長的速度是罕見的，農(nóng)民收入增長較快，城鄉(xiāng)收入差距縮小明顯，城鄉(xiāng)收入差距從1978年的2.57∶1縮小到1985年的1.86∶1。因此，這一時期的中央一號文件已經(jīng)形成了鄉(xiāng)村治理促進農(nóng)民增收的主線。

2.取消農(nóng)業(yè)稅，建設社會主義新農(nóng)村:2004—2007年的中央一號文件

1984年，我國實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)大豐收，但農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“賣糧難、賣棉難”的問題。1985年，以國有企業(yè)改革為中心的城市改革全面展開，改革重點的轉(zhuǎn)移使農(nóng)村發(fā)展逐步放緩，本已在1978—1984年不斷縮小的城鄉(xiāng)收入差距又重新擴大。不僅如此，進入20世紀90年代后，農(nóng)民的稅費、提留統(tǒng)籌、集資攤派等負擔不斷加重，由此導致縣鄉(xiāng)基層政府與農(nóng)民的矛盾不斷加深。并且，農(nóng)民負擔沉重極大挫傷了農(nóng)民種糧積極性，2003年還出現(xiàn)了全國糧食產(chǎn)量罕見下滑的嚴峻局面。如果說在1982—1986年，中央一號文件促進農(nóng)民增收主要是從改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制、實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制來做文章的話，那么21世紀以來，中央一號文件促進農(nóng)民增收主要是從農(nóng)村稅費改革、減免農(nóng)業(yè)稅、減輕農(nóng)民負擔入手的。因此，這一時期鄉(xiāng)村治理解決的主要問題就是如何減輕農(nóng)民負擔、提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。為減輕農(nóng)民負擔，1999年安徽省開始進行農(nóng)村稅費改革試點，但是改革效果有限。鑒于農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的形勢，時隔18年之后，2004年中央一號文件重新鎖定“三農(nóng)”問題。

2004年中央一號文件《關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》直接以“促進農(nóng)民增加收入”為標題，這也是中央一號文件首次以“農(nóng)民增加收入”為標題，這就明確點出了鄉(xiāng)村治理的主線。文件要求力爭實現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢，歷史性地提出“兩免三補貼”。至此，減免農(nóng)業(yè)稅作為增加農(nóng)民收入的重要政策措施正式出現(xiàn)在中央一號文件中。2005年中央一號文件《關于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》提出，進一步加大農(nóng)業(yè)稅免征范圍和農(nóng)業(yè)稅減征力度，并且開始在牧區(qū)進行取消農(nóng)業(yè)稅的試點，強調(diào)以農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。2006年中央一號文件《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》歷史性地提出在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅，提出建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的方針。2007年中央一號文件《關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，突出了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主題，提出以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為推進社會主義新農(nóng)村建設的主要推手，并且提出了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要措施，包括增加對“三農(nóng)”的投入力度、加快農(nóng)村基礎設施建設、推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等多個方面。

通過2004—2007年的中央一號文件可以看出，這一時期政策的主題已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅、建設社會主義新農(nóng)村等。這一時期中央一號文件主要是通過減輕農(nóng)民負擔、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村來實現(xiàn)農(nóng)民收入增長的。這一政策思路相較于20世紀80年代已有不同，從這一階段開始，“公共服務”“基本公共服務”“公共財政”“農(nóng)村公共文化”等成為中央一號文件的關鍵詞匯，表明實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益成為中央農(nóng)村政策的重點。

3.以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進農(nóng)民持續(xù)增收:2008—2012年的中央一號文件

2008年中央一號文件《關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》提出，要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。為解決農(nóng)業(yè)增產(chǎn)而農(nóng)民不增收的問題，文件提出以提高農(nóng)民收入為目標，形成農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的良性互動格局。同時提出，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，必須加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平。短時間內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)民增收較為容易，但如何實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長則較為困難，特別是在2008年國際金融危機的影響下，農(nóng)民增收面臨更為復雜的形勢。在此背景下，2009年中央一號文件《關于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》則提出了農(nóng)民持續(xù)增收這一問題。文件要求進一步增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，較大幅度增加農(nóng)業(yè)補貼，增加對種糧農(nóng)民直接補貼；同時，文件強調(diào)現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。2010年中央一號文件《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》對于如何夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎提出了具體措施，包括健全強農(nóng)惠農(nóng)政策體系、提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平、加快改善農(nóng)村民生、推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)改革、加強農(nóng)村基層組織建設等方面；文件還指出，要把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關鍵舉措，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務?？傊@三個中央一號文件進一步強調(diào)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用。

2011年中央一號文件《關于加快水利改革發(fā)展的決定》分析了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位，提出了水利改革的指導思想、目標任務和基本原則，明確要加強農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設。2012年中央一號文件《關于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品保障供給能力的若干意見》提出，依靠科技創(chuàng)新驅(qū)動，引領支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。如果說2010年中央一號文件只是籠統(tǒng)地講農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎問題，那么2011年和2012年的中央一號文件的政策指向則更為清晰，分別以“水利”和“農(nóng)業(yè)科技”為標題，將所要解決的問題寫得十分具體。對于農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，科技是農(nóng)業(yè)的根本，這兩個中央一號文件可謂抓住了農(nóng)業(yè)發(fā)展最為關鍵的兩個方面。

4.推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革:2013—2017年的中央一號文件

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收的根本措施，自2013—2017年，中央一號文件的主題連續(xù)鎖定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，對于強化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新驅(qū)動作用、發(fā)展現(xiàn)代種植業(yè)和農(nóng)業(yè)機械化、培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等提出了具體的政策措施。同時，鄉(xiāng)村治理機制作為鄉(xiāng)村治理的重要方面和提升鄉(xiāng)村治理水平的重要保障也得了中央的重視。這幾年的中央一號文件對于如何完善鄉(xiāng)村治理機制進行了專門論述，體現(xiàn)出中央對于鄉(xiāng)村治理問題的高度重視。

2013年中央一號文件《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》明確提出“完善鄉(xiāng)村治理機制”。文件對于農(nóng)民合作社在鄉(xiāng)村治理中的作用給予了明確定位，即“農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體”。此外，“家庭農(nóng)場”的概念也首次在中央一號文件中出現(xiàn)，家庭農(nóng)場實際上不僅是適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而且是新型鄉(xiāng)村治理主體。2014年中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》也明確提出“改善鄉(xiāng)村治理機制”，并且從加強農(nóng)村基層黨的建設、健全基層民主制度、創(chuàng)新基層管理服務等方面進行了論述。2015年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》則提出“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制”。2016年中央一號文件《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》在繼續(xù)強調(diào)“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制”的同時，明確提出“把堅持農(nóng)民主體地位、增進農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點”；同時再次強調(diào)了鄉(xiāng)村治理的主線——增進農(nóng)民福祉。由此可見，能否增進農(nóng)民福祉不僅是農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點，也是衡量和檢驗中央農(nóng)村政策正確與否的標準。

2017年中央一號文件《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面，提出了以全新發(fā)展理念，即通過推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，這不僅是中央一號文件的政策創(chuàng)新，而且是如何推進農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論創(chuàng)新。對于如何推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，文件提出，根本途徑是體制改革和機制創(chuàng)新，即通過體制改革和機制創(chuàng)新來激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能，文件同時強調(diào)增加農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的兩個主要目標之一。

5.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施:2018年中央一號文件

之所以把2018年中央一號文件的實施單獨作為一個階段，是因為2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》開啟了新時代鄉(xiāng)村全面振興的新篇章，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。2018年中央一號文件不僅明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導思想和到2020年、2035年以及2050年的目標任務，而且提出，要“把維護農(nóng)民群眾根本利益、促進農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點，促進農(nóng)民持續(xù)增收，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要原則。文件對培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能、推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、繁榮興盛農(nóng)村文化、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系等進行了明確部署。因此，2018年的中央一號文件必將開啟我國農(nóng)村發(fā)展的新歷程。

二、中央一號文件對于鄉(xiāng)村治理的政策效果分析

縱觀1982—2018年20個中央一號文件可以看出，雖然在不同的歷史階段中央一號文件關注的主題不同，但都圍繞著促進農(nóng)民增收、增進農(nóng)民福祉這一主線展開。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的不同歷史時期形勢，中央一號文件的主題涉及了從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到農(nóng)村稅費改革、新農(nóng)村建設，再到城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列重大問題?？梢哉f，中央一號文件體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理政策演進的梯次發(fā)展趨勢，既保持了連續(xù)性，又體現(xiàn)了時代性和創(chuàng)新性，實施效果也非常顯著。

1.實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品有效供給

國家糧食安全是社會穩(wěn)定的基礎，糧食產(chǎn)量是衡量農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要指標。自1978年以來，我國糧食產(chǎn)量提升明顯。雖然2016年全國糧食總產(chǎn)量(61625.0萬噸)比2015年(62143.9萬噸)減少近520萬噸，止步于十二連增，但從縱向比較來看，其增長速度還是十分顯著的。1978年我國糧食產(chǎn)量為30476.5萬噸，2016年相比于1978年，產(chǎn)量翻了一番多。2000—2016年，我國糧食產(chǎn)量及小麥、玉米、稻谷、油料、蔬菜產(chǎn)量雖然在個別年份受政策和市場影響而有所波動，但總體上穩(wěn)步提升(見下表)。由此可見，中央一號文件的政策指引有效實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，保障了我國的糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

表我國糧食及部分農(nóng)作物產(chǎn)品產(chǎn)量 單位:萬噸

2.提高了農(nóng)民收入

1978—1984年是農(nóng)村改革取得顯著成效的時期，一是1984年實現(xiàn)了糧食大豐收；二是農(nóng)民增收明顯，城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小。但自1985年開始，隨著國家改革重點的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入增長幅度下降，農(nóng)民增收困難，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，2002年城鄉(xiāng)收入差距開始擴大到3∶1以上，這也是2004年中央一號文件直接以“促進農(nóng)民增加收入”為標題的重要背景和原因。關于促進農(nóng)民增收，中央政策主要從兩個方面著手:一方面，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，并免除了農(nóng)業(yè)稅從而結(jié)束了我國的農(nóng)業(yè)財政時代，減輕了農(nóng)民負擔；另一方面，從農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的角度實施發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來促進農(nóng)民增收。2013—2015年，中央一號文件連續(xù)三年都是以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為標題。

在一系列政策措施實施下，城鄉(xiāng)收入差距在2009年之后開始下降。2012—2015年，農(nóng)村居民人均純收入增長率分別為10.7%、9.3%、9.2%和7.5%，而同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率分別為7.7%、7.7%、7.4%和6.9%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率分別為9.6%、7.0%、6.8%和6.6%[1]?？梢姡谵r(nóng)村居民人均純收入增長率不僅高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率，而且高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率。因此，2009—2015年，城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小，并且在2014年下降到3∶1以下。①參見《中國統(tǒng)計年鑒 2017》，中國統(tǒng)計出版社2017年版，第171頁。

3.提升了農(nóng)村公共服務水平

改革開放以來，農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，不僅農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，而且農(nóng)村公共服務水平顯著提升。一方面，農(nóng)村水電路等基礎設施狀況有了很大改觀。截至2015年底，全國農(nóng)村公路里程達到398萬公里，全國99.99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.87%的建制村通了公路。全國農(nóng)村客運站總數(shù)達26萬個，農(nóng)村客運線路9.7萬條，覆蓋了3.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、57.4萬個建制村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車率分別達到99.01%和94.28%[2]。我國水庫數(shù)量2015年達到97988座，比2000年的85120座增加了12868座。灌區(qū)有效灌溉面積2015年達到29902千公頃，而2000年僅為24493千公頃。②上述數(shù)字由作者根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的歷年數(shù)據(jù)整理得出。另一方面，農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會事業(yè)進步明顯，特別是2009年開始實行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，這是繼取消農(nóng)業(yè)稅后我國農(nóng)村政策的又一歷史性進步。在醫(yī)療方面，農(nóng)民也逐步享受到與城市居民同等待遇的醫(yī)療保險。例如，山東省在2014年1月1日開始將新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險合并，建立全省統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體的居民基本醫(yī)療保險制度。盡管橫向比較，城鄉(xiāng)之間在基礎設施和社會事業(yè)方面還存在一定差距，但是農(nóng)村公共服務水平的提升也是有目共睹，特別是新農(nóng)合、新農(nóng)保政策的實行使農(nóng)民得到了公共財政的支持，開始逐漸享受到與城市居民同等的國民待遇。

4.形成了鄉(xiāng)村多元主體治理格局

治理強調(diào)的是治理主體的多元化，是多元主體合作治理。在傳統(tǒng)的社會管理體制下，政府是唯一的權力主體。1978年農(nóng)村改革后，隨著人民公社體制的解體和“鄉(xiāng)政村治”模式的建立，國家權力不斷退出鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村由單一主體的管理向多元主體的治理轉(zhuǎn)變。治理主體的多元化除了體現(xiàn)在村民自治組織的普遍建立外，還體現(xiàn)在農(nóng)民合作社等農(nóng)村經(jīng)濟組織和其他社會組織的發(fā)展以及新型農(nóng)民的培育上。關于農(nóng)民合作社的發(fā)展，中央一號文件多次提及，如2006年中央一號文件指出，積極引導和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟組織；2007年中央一號文件要求，認真貫徹《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，支持農(nóng)民專業(yè)合作組織加快發(fā)展。2013—2015年的中央一號文件都提出了發(fā)展農(nóng)民合作社。在中央一號文件的引領下，農(nóng)民專業(yè)合作組織已成為鄉(xiāng)村社會重要的治理主體。此外，農(nóng)村紅白理事會、老年協(xié)會等公益性社會組織也迅速發(fā)展，農(nóng)民也日益成為重要的鄉(xiāng)村治理主體，具備了實現(xiàn)善治的基本條件。因此，新型職業(yè)農(nóng)民的培育對于鄉(xiāng)村治理意義重大。2007年中央一號文件就提出培育新型職業(yè)農(nóng)民，自2012年起，中央一號文件又連續(xù)四年強調(diào)要大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。新型職業(yè)農(nóng)民不僅是掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的農(nóng)民，而且是具有現(xiàn)代公民精神和公民意識的農(nóng)民。當前，越來越多的農(nóng)民掌握了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術，其政治參與意識和參與能力不斷提高?；谏鲜龇治?，可以說，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)形成了多元主體治理格局。

三、當前鄉(xiāng)村治理面臨的問題分析

在中央一號文件的政策引領下，我國鄉(xiāng)村治理取得了較大成績，農(nóng)民收入不斷增長、農(nóng)民福祉不斷提升、鄉(xiāng)村公共利益不斷實現(xiàn)。但是，面對新的發(fā)展形勢和新的發(fā)展任務，當前鄉(xiāng)村治理仍面臨一系列問題。

1.農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)

2016年我國糧食總產(chǎn)量61625萬噸，比上年減少500多萬噸，糧食產(chǎn)量在十二連增之后出現(xiàn)下降。2017年我國糧食總產(chǎn)量為61791萬噸，雖比2016年增加，但仍沒有達到2015年的水平。這說明影響我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定因素仍然突出，特別是受氣象條件、災情影響還較大，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

首先，土地經(jīng)營規(guī)模小、勞動力數(shù)量多但素質(zhì)低。雖然我國農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展迅速，市場化程度已經(jīng)達到一定水平，但是農(nóng)村經(jīng)營主體仍以小農(nóng)為主。我國農(nóng)民戶均經(jīng)營耕地面積不足10畝，僅為歐盟的1/40，美國的1/400。即使與我國國情相近的日韓相比，他們的戶均經(jīng)營規(guī)模也是我們的2～3倍[3]。在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的前提下，如何實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營、提高規(guī)模經(jīng)濟效益已經(jīng)成為當前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要任務。

其次，農(nóng)民種糧積極性下降。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年全國稻谷畝均收益947元、玉米681元、小麥587元，大豆僅為406元。若算上土地費用、人工費和折舊等，糧食生產(chǎn)幾乎沒有利潤[4]。很多農(nóng)民種糧一年不如外出打工一個月。種糧收益的減少直接導致農(nóng)民種糧積極性的下降，除家庭農(nóng)場等種糧面積較大的經(jīng)營主體外，相當一部分農(nóng)民種糧的目的僅僅是滿足家庭需要。并且，較低的種糧收益使很多農(nóng)民不愿在土地上投入過多的人力資源、物力資源。另外，我國農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度高導致的問題也一定程度上影響了農(nóng)民種糧積極性。目前，“世界農(nóng)產(chǎn)品平均關稅水平為62%，最高關稅水平甚至能達到1000%以上，而中國農(nóng)產(chǎn)品平均關稅水平僅為15.2%，不足世界平均水平的1/4。關稅門檻過低，在抵御國際市場對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊和影響方面效果甚微”[5]。這也在很大程度上影響了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展。

再次，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的阻力增大。當前，我國糧食綜合生產(chǎn)能力薄弱直接影響到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設依然薄弱，農(nóng)田還有2/3以上是中低產(chǎn)田，全國很多地方的水利設施都在“吃老本”，農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的狀況尚未根本改變?？萍贾文芰Σ粡?，科技進步貢獻率低于發(fā)達國家20個百分點左右，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率也只有40%左右。同時，我國還是一個人多地少水缺的國家，人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%[3]。

2.農(nóng)民持續(xù)增收面臨新困難

我們以2013—2016年農(nóng)民人均可支配收入情況為例進行分析。2013—2016年農(nóng)民人均可支配收入分別為9429.6元、10488.9元、11421.7元和12363.4元，2014年較上一年增加1059.3元，2015年較上一年增加932.6元，2016年較上一年增加941.7元。2015年較上一年增加數(shù)比2014年較上一年增加數(shù)減少126.7元，2016年較上一年增加數(shù)與2015年較上一年增加數(shù)基本持平。在2016年農(nóng)民人均可支配收入中，農(nóng)村居民的人均工資性收入達5021.8元，較2015年增長8.2%，而2015年較2014年增長8.9%。經(jīng)營凈收入4741.3元，較2015年增長9.2%，而2015年較2014年增長10.8%。可見，無論從工資性收入還是經(jīng)營性收入來看，2016年較2015年增長數(shù)均比2015年較2014年增長數(shù)下降。①參見《中國統(tǒng)計年鑒 2017》，中國統(tǒng)計出版社2017年版，第168頁。這些情況實際上都反映了農(nóng)民收入增長放緩的趨勢。

從農(nóng)民收入來源結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民可支配財產(chǎn)凈收入所占比重非常有限。2013—2016年農(nóng)民可支配財產(chǎn)凈收入在農(nóng)民可支配收入中所占比重分別為2.1%、2.1%、2.2%和2.2%，不僅比重低，而且?guī)缀鯖]有增長。農(nóng)民財產(chǎn)性收入是指依靠農(nóng)用地、宅基地、自有資金、集體經(jīng)濟等財產(chǎn)獲得的收入?！鞍凑肇敭a(chǎn)性收入的法理概念，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入包括了土地轉(zhuǎn)讓收益、收入，固定資產(chǎn)出租與轉(zhuǎn)讓收益以及流動性財產(chǎn)收入等多種形式的收入。具體到中國的社會現(xiàn)實中，目前農(nóng)民財產(chǎn)性收入則包括了村集體資產(chǎn)的經(jīng)營性收入、承包土地出租與轉(zhuǎn)讓收入、農(nóng)戶自身所擁有的固定資產(chǎn)出租與轉(zhuǎn)讓收益、流動性資產(chǎn)的收益?！盵6]“從國際上的相關經(jīng)驗來看，居民純收入中應該有30%左右為財產(chǎn)性收入，在美國農(nóng)業(yè)人口中這一比例更是達到了40%。以此推斷，中國農(nóng)民財產(chǎn)性收入提升的潛力和空間前景非常好?！盵7]

當前，農(nóng)民財產(chǎn)性收入較少緣于兩方面原因:一方面，農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權并沒有得到真正落實。雖然在理論上來講，農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于全體農(nóng)民所有，但是目前農(nóng)民集體資產(chǎn)的產(chǎn)權主體法律地位非常模糊，農(nóng)民集體只是理論上的虛擬概念，其主體權利難以真正履行。另一方面，“農(nóng)村產(chǎn)權功能弱化。農(nóng)村產(chǎn)權的生產(chǎn)要素功能被局限在一定的時間和空間范圍內(nèi)，生產(chǎn)要素的配置效率受到了嚴格約束”[6]。盡管我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速加大，但是由于缺乏交易市場和農(nóng)民對市場信息的掌握不足，所以土地流轉(zhuǎn)仍以熟人或是鄰里之間的轉(zhuǎn)包等非正式流轉(zhuǎn)方式為主。在“2010年的土地流轉(zhuǎn)方式中，轉(zhuǎn)包占到51.6%，出租占到26.4%。簽訂流轉(zhuǎn)合同的土地面積僅占總流轉(zhuǎn)面積的56%，而且這些合同往往不完善，缺乏市場競價，降低了流轉(zhuǎn)的價格?！盵8]

3.農(nóng)村公共服務供給仍然不足

進入21世紀以來，在中央一號文件的政策引領下，國家對“三農(nóng)”的投入力度不斷增強，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況不斷改善，農(nóng)村公共服務質(zhì)量和水平也不斷提升。但是，當前農(nóng)村公共服務短缺現(xiàn)象仍然存在，集中表現(xiàn)在三個方面:其一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，供給質(zhì)量較低。例如，在農(nóng)村水電路等基礎設施建設方面，“最后一公里”問題仍然存在，特別是農(nóng)田水利建設方面，全國還有一半的耕地靠天吃飯，部分農(nóng)田水利工程在國家投入大量資金建設后成為擺設。部分地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中注重“錦上添花”而不是“雪中送炭”、重視“面子”輕視“里子”現(xiàn)象依然存在。例如，鄉(xiāng)村公路建設“重建輕修”“重建輕管”問題仍然突出，農(nóng)村公路建設質(zhì)量標準低、路面較窄、坑洼不平、損毀嚴重，成為普遍存在的狀況，嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。其二，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展與城市相比還有一定差距。在基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務、養(yǎng)老服務等方面，農(nóng)村都普遍落后于城市的發(fā)展水平，這也成為農(nóng)民“用腳投票”流入城市的重要原因。其三，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中“話語權”缺失，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離農(nóng)民需求。長期以來，在公共財政投入上，我國注重的是“過程導向”而非“結(jié)果導向”，即注重財政預算的執(zhí)行，而輕視投入績效的考核。同時，財政資金的使用也很少聽取社會公眾的意見。因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，提供什么樣的公共產(chǎn)品、提供多少公共產(chǎn)品基本是由政府而非農(nóng)民決定，農(nóng)民利益需求并沒有得到充分尊重和有效回應。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力弱化

雖然農(nóng)業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是國家從農(nóng)村“汲取”資源的工具，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有應然成為國家向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務等資源的“支持”工具，甚至有學者將農(nóng)業(yè)稅取消后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稱為“懸浮型”政府，即農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變得越來越“空殼化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作以四處借貸、向上“跑錢”為主，不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎辙r(nóng)村的行動主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了“無關緊要、可有可無”的一級政府組織[9]?！皯腋⌒汀闭@一概念一定程度上反映了當時農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無所適從的狀態(tài)，即部分老百姓所說的，農(nóng)業(yè)稅取消了，但同時也看不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的影子了。從現(xiàn)在來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上仍與鄉(xiāng)村社會有著密切聯(lián)系，并沒有懸浮于鄉(xiāng)村社會之上。但是，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會的聯(lián)系并非主動進行，基本是被動為之，即在農(nóng)業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利益驅(qū)動下會主動深入鄉(xiāng)村；而農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了經(jīng)濟利益，因而在向農(nóng)民提供各種服務的過程中，都是被動地執(zhí)行國家政策，失去了內(nèi)在動力。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力而言，尤為嚴重的問題就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力弱化。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政負債沉重，財政能力不足問題突出，保工資保運轉(zhuǎn)成為多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的首要目標。由于財力有限，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有足夠的財力進行全方面的鄉(xiāng)村建設，導致鄉(xiāng)村社會事業(yè)的投入嚴重不足。在利益驅(qū)動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更愿意積極發(fā)展地方經(jīng)濟，追求GDP和財政收入的增長，但在這一過程中往往忽視民生服務，忽視鄉(xiāng)村公共福利的投入。

四、進一步推進鄉(xiāng)村治理的政策展望

針對當前鄉(xiāng)村治理存在的問題，筆者認為，要進一步推進鄉(xiāng)村治理，促進農(nóng)民增收、增進農(nóng)民福祉，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”，今后政策重點應體現(xiàn)在以下四個方面。

1.以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進農(nóng)業(yè)發(fā)展

可以預見，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將是今后一個時期推進農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要政策措施。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務就是改善農(nóng)產(chǎn)品的種類和質(zhì)量，加大中高端農(nóng)產(chǎn)品的比重，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。一是充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用，正確處理政府與市場的關系，通過改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，進一步減少玉米等部分農(nóng)產(chǎn)品種植面積，改變產(chǎn)能過剩問題，減少低端供給。二是通過體制改革和機制創(chuàng)新激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，重點是在土地承包關系長久不變的前提下，落實好農(nóng)村集體土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”辦法，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進家庭農(nóng)場的發(fā)展，推動適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)土地耕種的最大經(jīng)濟效益。

2.以多種手段促進農(nóng)民持續(xù)增收

相比于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和糧食產(chǎn)量提高，農(nóng)民增收特別是保持農(nóng)民持續(xù)增收更為困難，而要促進農(nóng)民持續(xù)增收必須采取多種手段，除了推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引導農(nóng)民種植綠色、高效、高附加值、具有更高市場需求度的農(nóng)產(chǎn)品外，還應進一步拓寬農(nóng)民工資性收入渠道。一方面，應加強農(nóng)民職業(yè)培訓，提高農(nóng)民職業(yè)技能，為就業(yè)創(chuàng)造基本前提條件；另一方面，應實行城鄉(xiāng)一體的勞動就業(yè)制度，實現(xiàn)農(nóng)民與城市居民就業(yè)服務的均等化。此外，還應通過農(nóng)村土地制度改革，重點增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權利”，并“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！睂τ谵r(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，應在確權、確地的前提下，經(jīng)過全體村民大會或者村民代表會議通過，以保障農(nóng)民權利。對于農(nóng)村宅基地改革，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，應慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)村住房財產(chǎn)權的抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓?！耙部梢越M建農(nóng)民合作社，把閑置的農(nóng)房入股到合作社，由合作社以統(tǒng)一價格出租給城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民以閑置住宅組建合作社，能夠統(tǒng)一品牌和服務，避免單個農(nóng)戶的市場劣勢，有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入”[10]。

3.進一步提高鄉(xiāng)村公共服務水平

首先，應牢固樹立并認真貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，真正落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，有效協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，將公共財政資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，加大對“三農(nóng)”的投入力度，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給由城鄉(xiāng)“差序格局”向城鄉(xiāng)“同一平面格局”轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民能夠共享改革開放成果。其次，應建立反映農(nóng)民需求意愿的“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制。長期以來，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中話語權缺失，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品的“供給”與農(nóng)民的“需求”脫節(jié)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效益較低。因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中應充分尊重農(nóng)民意愿，通過村民大會、村民代表大會以協(xié)商民主的方式充分整合農(nóng)民需求，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給達到供給效率的最優(yōu)。最后，應推進農(nóng)村公共服務市場化改革，通過政府購買公共服務、PPP模式等方式發(fā)揮社會資本的作用，彌補政府供給的不足，實現(xiàn)政府與社會、政府與市場的良好合作，更好地滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多元化需求。

4.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的關鍵是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力，從目前來看，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力，除了大力發(fā)展地方經(jīng)濟外，重點是進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力最低保障機制。轉(zhuǎn)移支付制度是為了實現(xiàn)各地區(qū)公共服務能力均等化、使各級政府具備最低財政能力而采取的財政行為，是完善公共財政體制的必然選擇。一方面，增加了對基層政府的轉(zhuǎn)移支付總量，優(yōu)化了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央財政應適度調(diào)整存量、增量向農(nóng)村重點傾斜，以增加對農(nóng)村的投入。在此基礎上，完善省、市財政向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。同時，除專項轉(zhuǎn)移支付外，還要加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方財政缺口。在轉(zhuǎn)移支付的過程中，還應根據(jù)各地區(qū)差異，以公共服務均等化為目標，進行合理轉(zhuǎn)移。另一方面，改進轉(zhuǎn)移支付的計算方法。在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定方法上，應以因素法代替基數(shù)法，有效排除主觀因素的影響，從而使轉(zhuǎn)移支付更為客觀、科學。此外，還應明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權，特別要厘清縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權邊界，防止縣級政府隨意將自身事權轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從而破壞基層政府事權與財權的均衡。