安 李

一、新時(shí)代我國稅收征管體制的改革進(jìn)程

我國現(xiàn)行稅制來源于1994年的分稅制改革，在當(dāng)時(shí)中央財(cái)政收入持續(xù)減少的背景下，分稅制改革把稅收管理權(quán)限進(jìn)行了劃分，形成了中央稅、地方稅、中央地方共享稅，主要是保證中央財(cái)政收入比重的提高，充分發(fā)揮中央和地方征管上的積極性。此后，隨著2002年所得稅征管劃分的改革和2016年“營改增”的全面推進(jìn)，地方稅收征管效率下降、地方主體稅收顯著下滑等問題日漸明顯，新一輪國家稅收征管體制改革呼之而出。

2018年“兩會(huì)”國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明當(dāng)中，提出了“改革國稅地稅征管體制，將省級和省以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”，正式拉開了國家稅務(wù)機(jī)關(guān)與地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)有機(jī)整合的序曲，吹響了新時(shí)代稅收征管體制創(chuàng)新發(fā)展的號角。截止到2018年7月末，縣級國地稅機(jī)關(guān)全面完成了合并整合，這使我國的稅收管理體制改革邁出了重要的一步，這是繼1980年代的“利改稅”和1994年的分稅制改革后，順應(yīng)新時(shí)代改革發(fā)展的要求，我國稅收管理體制的第三次重大變革。

新時(shí)代我國稅收征管體制改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼全局作出的重大決策：加強(qiáng)黨對全國各地稅收征管體制改革的全面領(lǐng)導(dǎo)和全過程的領(lǐng)導(dǎo)，使改革繼續(xù)朝著正確的方向發(fā)展，使納稅人繳納稅費(fèi)更加便捷；推進(jìn)稅收支付便利化改革，從根本上解決“兩頭跑”、“兩頭查”等問題，切實(shí)維護(hù)共和國納稅人的合法權(quán)益。

此次征管體制改革堅(jiān)持四項(xiàng)原則：堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記的核心地位，堅(jiān)持中央權(quán)威和以習(xí)近平同志為核心的黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。稅收體制改革將繼續(xù)提高效率性和統(tǒng)一性，調(diào)整稅務(wù)機(jī)構(gòu)的職能和資源，堅(jiān)持提高政策透明度和執(zhí)法公開性，統(tǒng)一稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收收入征收的管理標(biāo)準(zhǔn)，并推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。降低稅費(fèi)成本，改善經(jīng)營環(huán)境，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型稅收管理體制，增強(qiáng)人民群眾的獲得感。國家稅收體制改革的推進(jìn)將繼續(xù)發(fā)力，堅(jiān)決維護(hù)法治地位，深入落實(shí)全面法治要求，堅(jiān)持改革與法治相結(jié)合，推進(jìn)法治建設(shè)。保證干部的穩(wěn)定、保證職責(zé)的順利交接、保證工作的穩(wěn)步推進(jìn)和良好的社會(huì)效果。更好地發(fā)揮中央和地方的積極性，使國家稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方稅務(wù)機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)的事合、人合、力合、心合。

最近，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國稅地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《改革方案》），指出新時(shí)期國家稅收征管體制改革是習(xí)近平同志為核心的黨中央共同作出的重大決定。作為改革的重點(diǎn)，著眼于全局，為完成國地稅機(jī)關(guān)的合并、稅務(wù)機(jī)關(guān)“三定”規(guī)定、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入轉(zhuǎn)移、稅務(wù)服務(wù)和信息系統(tǒng)整合等重點(diǎn)改革任務(wù)的要求，新成立的稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)要求，做到加強(qiáng)資金保護(hù)和資產(chǎn)管理，清理和修訂有關(guān)法律法規(guī)，制定專項(xiàng)安排，明確保障措施。

目前，全國省、市、縣稅務(wù)局全部按時(shí)完成了新機(jī)構(gòu)的掛牌工作，并以新機(jī)構(gòu)的名義開展工作。嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)數(shù)量，進(jìn)一步完善各級稅務(wù)組織體系和稅收管理職責(zé)，完善權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配，使機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)，職能和職責(zé)明確，資源配置合理。同時(shí)，從2019年1月1日起，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)按照方便、高效的原則統(tǒng)一合并征收。

為了合理確定非稅收入征管職責(zé)轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門的范圍，依法保留一批成熟的征管制度，并轉(zhuǎn)移一批適合合并管理的非稅征管項(xiàng)目，改革方案還要求稅收服務(wù)與稅收征管相結(jié)合，優(yōu)化和完善稅收支付管理信息系統(tǒng)，為共和國的納稅人提供更方便、快捷的納稅服務(wù)。

二、我國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管的現(xiàn)狀

（一）我國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管現(xiàn)狀

2010年10月，頒布了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，自2011年7月1日起施行。這是新中國成立以來我國社會(huì)保障制度的第一部綜合性法律，確立了中國社會(huì)保障制度的基本框架。社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)包括勞動(dòng)者繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；基本醫(yī)療保險(xiǎn)包括勞動(dòng)者繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。經(jīng)過十多年的實(shí)踐，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度也日漸成熟，社會(huì)保險(xiǎn)征管制度也在逐步完善。

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收以來仍然存在一些問題：如有的企業(yè)采取核定征收，沒有實(shí)行據(jù)實(shí)征繳的方法。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》的規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)應(yīng)當(dāng)是“繳費(fèi)單位的工資總額”。對于個(gè)人繳費(fèi)的基數(shù)如果出現(xiàn)當(dāng)?shù)毓蛦T的平均工資低于上一年雇員平均工資的60%或者比當(dāng)?shù)毓蛦T的平均工資高300%的，應(yīng)當(dāng)保底或封頂，而現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)以用人單位的申報(bào)為依據(jù)。也就是說，無論企業(yè)的工資總額如何，企業(yè)員工的工資總額都是根據(jù)當(dāng)?shù)芈毠ど弦荒甓鹊墓べY總額來計(jì)算和征收的。實(shí)際上，企業(yè)申報(bào)上來繳費(fèi)基數(shù)都是按照上一年當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的60%。這種操作方法使得法律所規(guī)定的征收變成一紙空文，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)工資基數(shù)明顯不實(shí)。

此外，企業(yè)參保的積極性不高。一是一些企業(yè)更多地考慮企業(yè)利益，忽視職工的合法權(quán)益；二是企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)狀況不佳、費(fèi)率高、企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，企業(yè)負(fù)責(zé)人選擇對自身有利的險(xiǎn)種參保；三是企業(yè)普遍反映保費(fèi)負(fù)擔(dān)較高、難以承擔(dān)；四是企業(yè)應(yīng)參保人員確實(shí)存在著一些其他情況，如參加保險(xiǎn)的年齡限制、政策宣傳和自愿保險(xiǎn)等，所有這些都影響了實(shí)際的參保比率。

（二）我國非稅收入的征管現(xiàn)狀

我國非稅收入的取得，是在政府提供公共產(chǎn)品和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過程中進(jìn)行的。它與政府提供公共產(chǎn)品的性質(zhì)、特征和方法以及政府對經(jīng)濟(jì)過程的干預(yù)密切相關(guān)。從政府提供的公共產(chǎn)品來看，政府的部分非稅收入是行政成本補(bǔ)償，例如各種行政事業(yè)收入等；另一部分屬于政府履行職能的手段之一，如各種沒收收入；還有一部分屬于國家所有權(quán)收益，如國有資產(chǎn)資源收益。非稅收入管理的具體范圍主要包括：政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入，罰沒收入、捐贈(zèng)收入、財(cái)政性資金形成的利息收入等。

而對于上述的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而言，非稅收入的征管現(xiàn)狀更為復(fù)雜，問題更加突出。在市、縣、鄉(xiāng)三級地方政府中，建立非稅收入的行政約束力逐漸減弱。在“一事一費(fèi)”原則的實(shí)施中，沒有一個(gè)專門部門實(shí)行質(zhì)量的把關(guān)和數(shù)量控制等。不過隨著近年來黨和國家從“八項(xiàng)規(guī)定”到糾正“四風(fēng)”、從“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育到“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、從落實(shí)黨委紀(jì)委的責(zé)任到用好巡視這把“利劍”中，這種現(xiàn)狀有了極大地改善，但分散管理之中仍然容易滋生貪污腐敗，浪費(fèi)流失仍然較為嚴(yán)重。我國許多基層行政單位在日常征管行為上缺乏約束，存在收費(fèi)形式多樣化、收費(fèi)主體多元化，預(yù)算外資金收入與非財(cái)政性的稅收收入管理混亂，近年來中央財(cái)政授權(quán)征收的只有130多種項(xiàng)目，但實(shí)際在地方執(zhí)行收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)1000多個(gè)。

三、職責(zé)劃轉(zhuǎn)對我國征管體制改革的意義

國家稅務(wù)總局局長王軍同志在近期召開的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作動(dòng)員部署視頻會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是國稅地稅征管體制改革的重要內(nèi)容，是堅(jiān)持以人民為中心促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化營商環(huán)境、提升國家治理水平、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

這一改革，有利于為提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)總體水平、促進(jìn)研究適時(shí)的繳費(fèi)比率和非稅收入的法制化進(jìn)程奠定良好基礎(chǔ)，為深化政府機(jī)關(guān)“放管服”思想觀念轉(zhuǎn)變、進(jìn)一步激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)主體地位奠定了良好的基礎(chǔ)。

將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入統(tǒng)一為一個(gè)部門，有利于地方政府對財(cái)政收支的統(tǒng)籌規(guī)劃。通過對部門的統(tǒng)一征收，可以更準(zhǔn)確地預(yù)測收入，從而為財(cái)政支出確定更準(zhǔn)確的預(yù)算。

將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管權(quán)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，可以減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。通過經(jīng)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收和管理，一方面降低了企業(yè)的社會(huì)成本，即企業(yè)不再需要運(yùn)行七、八個(gè)部門支付費(fèi)用，而是只使用一個(gè)部門來大幅度降低企業(yè)的運(yùn)行成本；另一方面，由于是一個(gè)部門的收集和管理，沒有多個(gè)部門的檢查。大大減少了全年多部門檢查的可能性。

將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管權(quán)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，有利于防止違法行為。防止亂收費(fèi)，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，一直是黨中央的一項(xiàng)重大政策。然而，由于以往為多部門收費(fèi)，難以監(jiān)督和控制任意收費(fèi)。通過統(tǒng)一征收和管理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只需對稅務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)管，有效地提高監(jiān)管效率。

四、新時(shí)代稅收征管體制改革的期望

改革的帷幕已經(jīng)徹底拉開，共和國的納稅人享受到了更多的改革紅利。然而許多專家也指出，改革涉及范圍廣泛、困難重重、時(shí)間緊迫、任務(wù)繁重、改革阻力重重，改革的細(xì)節(jié)問題還沒有完全解決。

整合后的稅收征管部門必須更專注于改革過程管理。改革不僅涉及到組織整合、責(zé)任績效和管理模式的轉(zhuǎn)變，而且還涉及到解決許多體制嵌合的“兼容性”問題，以及干部的任用、制度的設(shè)置、人員的配備、經(jīng)費(fèi)的分配等新稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的問題。

稅收征管體制改革有其特殊性、復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面把握和完善縱向征管體制、橫向協(xié)調(diào)機(jī)制、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、外部適應(yīng)機(jī)制，積極、穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)稅收征管體制改革。這次稅收征管體制改革，還需要各級政府及社會(huì)各界更多的關(guān)心和支持。

為了降低征管成本，理順職責(zé)關(guān)系，提高征管效率，為納稅人提供更好、更快捷、更方便的服務(wù)，省級國家稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方稅務(wù)機(jī)關(guān)合并后，直接承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的稅收和非稅收入職責(zé)。要提高社會(huì)保險(xiǎn)基金的征管效率，社會(huì)保障部門需要協(xié)助新整合后的稅務(wù)機(jī)關(guān)征收基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，省級稅務(wù)機(jī)關(guān)由國家稅務(wù)總局和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。

國家稅務(wù)總局會(huì)同當(dāng)?shù)厥∥?、省政府，加?qiáng)黨在稅收征管上的領(lǐng)導(dǎo)，做好黨的建設(shè)、思想政治建設(shè)和干部隊(duì)伍建設(shè)，承擔(dān)選拔國家稅收捍衛(wèi)者的職責(zé)，推進(jìn)稅收征管體制改革，提高新時(shí)期稅收征管水平。堅(jiān)持“健身”與“瘦身”相結(jié)合的原則，完善布局結(jié)構(gòu)與權(quán)力配置的結(jié)合，構(gòu)建和豐富高效、統(tǒng)一的社會(huì)主義稅收征管新體制。